公共交通发展白皮书.doc

浦东新区公共交通发展白皮书目 录前 言. 1第一章 公共交通发展目标. 2一、公共交通发展现状. 2二、公共交通发展的外部条件. 2三、公共交通发展面临的挑战. 3四、公共交通发展总体目标. 3第二章 公共交通发展策略与政策. 5一、公共交通发展策略. 5二、公共交通财政扶持政策. 5三、保障公共交通优先使用道路资源. 5四、加强公共交通枢纽、场站设施的规划与建设. 6五、鼓励公交企业重组，逐步实施区域专营. 6第三章 公共交通管理体制和机制. 7一、公共交通管理架构. 7二、政府部门管理职能. 7三、行业管理部门职能. 7四、公交投发公司职能. 7五、公共交通发展基金. 8第四章 公共交通基础设施. 9一、建设策略. 9二、公共交通枢纽规划与建设. 9三、公共交通场站规划与建设. 9四、公共交通专用道规划与建设. 10第五章 公共交通线网优化与管理. 11一、公共交通分层体系. 11二、常规公共交通线网规划. 11三、常规公共交通线网调整原则. 11四、公共交通线路经营权管理. 12五、公共交通线路经营权考核和退出机制. 12第六章 智能公共交通系统. 13一、公共交通信息系统. 13二、公共交通信息采集系统. 13三、公共交通智能化调度系统. 13四、公共交通行业管理系统. 13五、公共交通信息服务系统. 13六、公共交通基础信息平台. 13第七章 公共交通营运服务. 14一、车辆状况. 14二、服务供应水平. 14三、建立多层次的信息服务和监管渠道. 14附表1 新区公共交通枢纽规划一览表. 15附图：. 17附图1 新区公共交通枢纽规划图. 17附图2 新区公共交通场站规划分布图. 18附图3 新区公共交通网络总体结构规划概念图. 19附图4 新区快速公共交通系统线网规划图. 20 加快推进浦东公共交通事业蓬勃发展大力发展公共交通是解决当前城市交通拥堵问题的必由之路，也是服务市民生产生活，促进城市良性发展的重要途径，对浦东新区落实科学发展观，促进社会和谐发展，实现政府职能转变具有重要意义。浦东开发开放以来，城市化进程快速推进，人口大量导入，截至目前，已建和在建城市化面积达到270平方公里，常住人口280万。适应这一发展形势，在历届区委、区政府的高度重视下，新区公交事业得到了长足发展。尤其是近几年，区委、区政府更是把基本解决居民出行难问题列为党和政府工作的一项基本目标，正在加快建设以轨道交通为支撑、以企业运营为保障的公共交通服务网络体系和以规划建设为重点、以公益管理公共参与为基础的公共交通建设管理体系。同时，浦东开发开放的新形势、新任务对公共交通发展提出了新的更高的要求；浦东综合配套改革推进和世博会的举办也要求我们在公共交通事业发展方面走出新路，不断提高城市交通综合服务水平。近年来，新区政府十分注重公共交通发展战略规划的编制和实施，相继制定了浦东新区公共交通“十一五”发展规划、关于加快发展浦东新区公共交通的意见、浦东新区公交线网优化规划、浦东新区“十一五”轨道交通配套公共交通枢纽选址规划、浦东新区公共交通发展基金管理办法等配套文件和政策。在此基础上，编制浦东新区公共交通发展白皮书，这是新区政府正式发表的公共交通发展报告书，在全国尚属首次，既是对新区公共交通发展成果的系统总结，也是指导新区当前和未来公共交通发展的重要文件，其公布体现了新区政府落实公交优先发展战略的决心和信心。实现浦东新区公共交通发展白皮书确定的宏伟目标和发展战略，需要政府各部门进一步转变观念、通力合作、全力以赴，更需要广大市民充分理解、积极支持、广泛参与。让我们携起手来，为全面建成快捷、便利、舒适、安全的公共交通服务和管理体系而努力，共同开创新区公共交通事业美好的明天。 浦东新区区长前 言公共交通是解决大城市交通问题的根本出路。优先发展城市公共交通，是贯彻落实科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措，是实现国家能源战略的必然要求，也是实施国家环境保护基本国策的重要内容。以政府购买服务为核心，创新社会主义市场经济条件下公共交通管理体制机制，是建设让市民满意的公共交通系统的基本保障。2005年9月，国务院办公厅转发建设部等六部委关于优先发展城市公共交通的意见（国办发200546号）；2006年12月，建设部牵头召开全国优先发展城市公共交通工作会议，并印发关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见（建城2006288号），明确指出“城市公共交通是城市政府为市民提供的公共服务和公共产品，应坚持政府投入为主；城市公交优先重点体现在财政支持优先、土地配置优先、路权使用优先、科技投入优先等各个方面。”浦东新区公共交通发展应适当超前于城市发展，不断扩大公共交通服务覆盖面，引导城市布局优化，适应人口导入需求。浦东新区作为国家综合配套改革试点区，应成为优先发展公共交通的示范城区。浦东新区公共交通发展白皮书（以下简称公交白皮书）以浦东新区公共交通“十一五”发展规划（20052010）、关于加快发展浦东新区公共交通的意见（2006）、浦东新区公交线网优化规划（2006）、浦东新区“十一五”轨道交通配套公共交通枢纽选址规划（2007）、浦东新区公共交通发展基金管理办法（2007）为编写依据。公交白皮书充分吸收国内外各大城市公共交通发展先进理念，紧密结合浦东新区实际，提出公共交通发展目标、策略、规划与建设任务，明确公共交通系统营运服务水平和公共交通管理体制机制，是指导各相关部门“十一五”期间相关工作的重要文件。第一章 公共交通发展目标一、公共交通发展现状截止2006年12月，在浦东新区范围内营运的公交企业有17家，营运线路总数为238条（含市管辖线路），日均客运量为235万乘次（比2000年增加55万乘次），其中区辖公交企业有6家，拥有公交车3453辆，营运线路177条，日均客运量193万人次。新区已建10处公交停车场，总面积约28.1公顷，可停放公交车约2220辆，尚有约40%的公交车夜间不能进场停放。区内投入营运的轨道交通有2号线和4号线，其中2号线沿线7个站点已全部配备公共交通线路与轨道交通换乘，并已形成龙阳路站、陆家嘴站、张江高科站3个换乘枢纽，轨道交通4号线沿线4个站点已有3个配备公共交通线路与轨道交通换乘。公交首末站中公共交通线路多于2条的有44处，仅1条线路的公交首末站有73处；公交首末站用地面积约6.5万平方米，缺口近13万平方米。公共交通线网密度从2000年的2公里/平方公里上升到2005年的2.56公里/平方公里，在内环内70%以上的道路有公共交通线路。二、公共交通发展的外部条件（1） 优先发展公共交通已成为我国基本国策，是各级政府的重要责任。2006年初，新区政府发布了关于加快发展浦东新区公共交通的意见（浦府200641号），在政策、资金、体制、机制等方面贯彻执行公交优先发展战略；2006年12月，上海市被评为全国优先发展城市公共交通示范城市，给新区推行优先发展公共交通带来了新的机遇和挑战。（2） 2012年，新区境内将建成113公里轨道交通网络，一批新建、改建道路投入使用，新区公共交通体系将实现由单一常规公共交通模式向多种交通方式协调发展的一体化公共交通模式转变。地面公共交通线网有必要、也有条件进行优化调整。（3） 与轨道交通网络建设同步形成一批公共交通枢纽（见附图、附表1），为地面公共交通线网的调整和优化奠定了基础。（4） 新区创新公共交通管理机制，建立公交联席会议制度，加大公共交通发展基金投入，为实施公交优先战略提供有力保障。三、公共交通发展面临的挑战（1） 城市空间不断拓展，多模式换乘成为必然。新区建成区面积由90年代初30平方公里增加到目前250平方公里，到“十一五”期末，规划建成区面积将达到380平方公里，建成高桥、曹路、唐镇、川沙等4个新市镇。建成区的拓展必然导致居民出行距离增加。目前，每人次使用公共交通出行的平均距离已由1995年的4.5公里增加到6.98公里，还将保持继续增长的趋势。（2） 新区客运交通需求仍将保持增长态势。预计到2010年，公共交通客运需求将增至现状的1.3倍。举办2010年世博会，对公共交通系统提出了更高要求，届时轨道交通和地面公共交通系统集散世博客流（约8000万人次）的比例将超过75。（3） 个体机动化交通出行比重增势明显，今后58年是引导交通出行结构的关键时期。只有提高公共交通服务水平和竞争力，才能使公共交通出行比例提高。通过公共交通高效率、占用道路资源少的优势，控制与缓解道路交通矛盾。（4） 目前，公共交通系统与城市经济社会发展存在三个不适应：基础设施的发展与新区快速城市化发展不适应，公共交通系统可提供的服务与居民出行需求的变化不适应，公共交通营运的市场和计划并存状态与公共交通行业的公益性不适应。四、公共交通发展总体目标总体目标：超前于新区城市建设发展，建设便捷、安全、舒适、环保、节能、先进的公共交通系统。全面提高新区公共交通的设施保障和营运服务水平。总体目标分解为六项目标：基础设施目标、线网优化目标、车辆更新目标、智能公交目标、服务供应目标和管理监督目标。实现目标的时间节点：“十一五”期末。（1） 基础设施目标公共交通枢纽（见附表、附图）：建设有设施、有服务、有管理的公共交通枢纽，保障换乘便利性和换乘时间可控性。有条件的枢纽进行综合开发，创新枢纽建设与运行管理模式。通过枢纽组织60以上的公共交通线路。公共交通专用道：提高客运走廊的公共交通运输效率，保障高峰时段公共交通车辆具有不低于15公里/小时的稳定运行车速；服务2010年世博会期间高强客流集疏运需求，保障世博会顺利运行。公交停车保养场：2010年，实现公共交通车辆夜间全部进场。公共交通站点：规范公共交通站点建设，新建与改建干线道路必须建设港湾式停靠站。（2） 线网优化目标形成“快速公共交通系统 + 常规公共交通系统 + 辅助公共交通系统”的复合多模式公共交通系统。实现区内任意一点到浦江对岸1小时可达、区内任意两点公共交通出行1小时可达，中部区域和外部区域1次换乘进入浦西中心城区。（3） 车辆更新目标继续实施对公交企业车辆更新的政策引导和财政支持，区内环保舒适型公交车比例达到60以上，陆家嘴和三林等重点区域环保舒适型公交车比例达到80以上，基本消除公交车冒黑烟现象。（4） 智能公交目标中心城区完成公交电子站牌建设，95以上的公共交通线路安装GPS系统，通过电子站牌发布到站信息；建成公共交通GPS监管系统，通过信息化手段对公共交通营运进行监管。（5） 服务供应目标新区公共交通线网密度达到3.3公里/平方公里以上，有条件的5万平方米以上住宅小区主出入口300米之内有公共交通站点。90以上线路按照“迎世博”的要求达到优质服务标准，扩大和提升公共交通服务水平；有条件的行政村实现村村通公交，郊区线路根据客流需要延长公共交通服务时间到21:00以后，便利郊区市民出行。（6） 管理监督目标建立公共交通市民互动信息平台，以社会监督员队伍为基础，形成政府监管、市民监督和企业自律的良性互动机制，确保市民出行需求得到基本满足，使广大市民理解、参与和支持公共交通发展。第二章 公共交通发展策略与政策一、公共交通发展策略（1） 以轨道交通为主、地面快速公共交通为辅，建立快速公共交通系统，提高公共交通系统服务的可靠性与竞争力。（2） 建设轨道公交换乘枢纽和常规公交换乘枢纽，创新枢纽规划建设模式，体现样板性和示范性。（3） 推进公共交通专用道建设，通过路权和信号优先，提高公共交通运行速度，明显改善公共交通服务的快速性与准时性。（4） 跟进轨道交通建设，以公共交通枢纽和公共交通专用道建设带动公共交通线网优化与调整。（5） 逐步提供和完善社区巴士服务，衔接居住区和邻近公共交通枢纽、轨道交通车站，方便市民出行，满足城区拓展需求；逐步实现村村通公交。（6） 以信息化为基础，促进乘客、车辆、场站设施以及交通环境等要素之间的良性互动，加快智能公共交通系统建设。二、公共交通财政扶持政策坚持政府对公共交通行业公益性职能的财政支持，保持并逐步扩大公共交通发展基金。进一步加大对公共交通的投入，与区域社会经济发展同步，增加对常规公共交通投入的比重。公共交通枢纽、公共交通场站（含停车保养场）建设的投资以政府为主体；对公共交通车辆和设施装备的配置与更新，政府给予必要的资金和政策扶持。建立油价与经济补贴联动机制。在完善成本费用评价制度和公益性亏损评估制度基础上，结合公共交通线路特许经营权的招投标等形式，对区内公共交通线路实施经济补贴和专项补偿，对为完成政府公益性和指令性任务所增加的支出予以专项补偿。三、保障公共交通优先使用道路资源公共交通的道路优先使用权，是指通过道路设施的建设和管理手段的改进，从空间和时间上在城市道路系统中给予城市公共交通车辆以优先通行的权力，这是提高公共交通运行速度与准点率、改善公共交通服务水平的必要措施。根据客流分担和公交优先的原则，在客流量大、公交车运行较慢的道路上设置公共交通专用道，调整公交车与其它社会车辆的路权使用分配。同时，加强公共交通专用道和优先通行信号系统的建设，建立公共交通专用道监控系统，加强公共交通专用道的使用监管，提高公共交通专用道的使用效率。通过广泛宣传，使广大市民充分认识设置公共交通专用道的重要意义，自觉维护公共交通专用道的交通运行秩序。四、加强公共交通枢纽、场站设施的规划与建设加强公共交通枢纽、场站等基础设施的规划建设，在城市用地配置上优先安排公共交通设施用地。以枢纽建设作为公共交通线网优化的基础，通过枢纽锚固公共交通线网，提高公共交通运行效率。通过完善的公共交通换乘枢纽体系，为构建多模式、一体化的公共交通网络提供设施平台。五、鼓励公交企业重组，逐步实施区域专营按照“多方参与、规模经营、有序竞争”的公共交通行业发展基本原则，加强公共交通营运市场准入管理，积极引导企业重组。通过公共交通线网优化规划，逐步实施区域专营。第三章 公共交通管理体制和机制一、公共交通管理架构新区政府管理公共交通的部门为建设和交通委员会（以下简称“建设交通委”），公共交通行业管理部门为城市交通运输管理署（以下简称“运管署”），政府授权浦东发展（集团）有限公司（以下简称“浦发集团”）下属全资子公司浦东新区公共交通投资发展有限公司（以下简称“公交投发公司”）监管新区公交企业的营运，负责公共交通场站设施的建设和管理。在公共交通管理中，充分发挥公共交通发展基金的杠杆作用，实施公交优先战略。二、政府部门管理职能建设交通委负责研究拟定交通行业政策并组织实施；负责编制并组织实施交通专业规划和交通行业中长期规划；负责编制公交发展基金年度计划；组织、指导、协调并监督新区交通行业的行政执法管理；负责新区交通企业经营资质、新增运力、线路资源配置的审核、审批和招投标管理；负责组织新区公共交通场站、枢纽站等有关基础设施项目的建设工作；参与区内市重大交通基础设施项目的规划、协调，并提供相关配套服务。三、行业管理部门职能运管署负责实施新区公共交通的行业管理；参与编制新区公共交通发展规划；负责公共交通管理法规、标准的宣传和实施；编制公共交通线网发展年度计划并组织实施；负责编制公共交通线路招投标标书，组织开展公共交通线路经营权考评；参与编制公交发展基金年度计划；负责新区突发事件、重大活动、市政工程的公共交通营运组织、协调等工作；负责公共交通线路新辟、调整的审核报批；负责公共交通信息的统计、分析、上报；负责涉及公共交通的人大书面意见、政协提案及人民来信来访的处理工作。四、公交投发公司职能公交投发公司负责新区公共交通设施的建设、经营和管理；负责建设交通委委托的公共交通日常营运的监管；负责组织实施公共交通线路招投标工作，配合运管署进行公共交通线路经营权考评，实施公共交通线路经营权管理；负责建设、运行公共交通营运监管系统，进行公共交通营运信息整理、汇总与分析；参与编制公共交通发展基金年度计划，负责公共交通发展基金项目的实施；参与编制公共交通线网年度计划，负责公共交通线路新辟、调整计划实施后的监督检查。五、公共交通发展基金（1） 公共交通发展基金（以下简称“公交基金”）管理组织机构：由新区建设交通委、财政局、发展改革委、审计局、浦发集团组成浦东新区公共交通发展基金理事会（以下简称“基金理事会”），由新区政府分管领导任理事长。基金理事会下设办公室（以下简称“基金办”），设在新区建设交通委。（2） 公交基金来源：新区财政专项资金，公交、出租车站点广告管理收益，社会团体、单位、个人等捐赠或赞助，基金帐户利息收入，其它收入。（3） 公交基金主要用途：购买区内公交线路公益性服务项目；引导、支持新区公交企业更新公交车辆，补贴新型环保公交车购置项目，提供公交车辆更新贷款定额贴息；补贴新区公交站点设施改造和整修项目；补贴新区公交科技应用项目；开展公交事业发展相关宣传与研究；支付政策性补贴等其它费用。（4） 公交基金计划编制与调整：基金办根据新区公交事业发展需要和公交基金主要用途，每年第三季度编制公交基金次年使用计划，报基金理事会审批。公交基金使用计划在执行中因特殊原因需要调整的，每年第三季度由基金办提出计划调整方案，报基金理事会批准。未经基金理事会审定的项目，新区财政局不予拨付相关费用。（5） 公交基金帐户管理：公交基金帐户设在新区财政局，由新区财政局负责会计核算和财务管理。公交基金使用必须严格按照经批准的年度使用计划执行，严格审核，严格管理，专款专用，任何单位和个人不得截留、挪用。第四章 公共交通基础设施一、建设策略按照城市公共交通规划要求，对枢纽站、首末站、停车场、维修场等设施用地实施严格控制。将公共交通场站和配套设施纳入城市旧城改造和新城建设计划；将公共交通场站作为新建居住小区、开发区、大型公共活动场所等项目配套建设的一项内容，必须同步建设与交付使用；对未按规定配套建设公共交通场站等公共交通设施的建设项目，一律不予审批、验收。二、公共交通枢纽规划与建设公共交通枢纽是一种实现交通功能转换的场所，是不同交通方式、不同方向客流的转换点。根据以人为本、方便乘客换乘和提高轨道交通与地面公共交通衔接效率的原则，新区规划建设27个公共交通枢纽，其中22个为轨道公交换乘枢纽，5个为常规公交换乘枢纽。利用公共交通枢纽有效组织和优化线网，其中组织快速公共交通网络（轨道+常规公共交通快线）的枢纽6个，衔接快速公共交通网络和区域线网的枢纽9个，组织公共交通区域线网的枢纽12个。有条件的枢纽可与商业、办公等其它公共设施同步综合开发。大型换乘枢纽要配套建设机动车、非机动车停车场，配置相应的指向标识、线路图、时刻表、换乘指南等服务设施，方便市民使用。三、公共交通场站规划与建设停车保养场：“十一五”期间，调整置换现有杨高路停车场，扩建成山路停车场，新建高行停车场、曹路镇巨峰路外环线停车场，规划高桥停车场、川沙停车场、唐镇外环线停车场等。基本实现公共交通车辆夜间进场停放。停车保养场建设由建设交通委负责。首末站：公交首末站与公共交通枢纽结合，向轨道交通站和沿江尽端地区集中。2万人口居住规模的小区预留公交首末站用地，5万平方米的小区与项目建设同步完成公交首末站建设。公交首末站建设由功能区管委会和项目开发单位负责。港湾式停靠站：新建与改建干线道路必须建设港湾式停靠站。新建道路的港湾式停靠站建设由道路建设主体负责，已建道路的港湾式停靠站建设由功能区管委会和环保市容局负责。四、公共交通专用道规划与建设（1）设置原则l 公共交通需求：公交车流量超过6090辆/高峰小时；公交车载客数超过3000人次/高峰小时。l 服务效率：公共交通客流占道路断面客流比例60%以上、高峰时段公交车运行车速15公里/小时以下道路优先设置公共交通专用道。l 道路条件：双向通行道路为双向4车道及以上；单向通行道路为单向23车道。（2）专用道规划与建设公共交通专用道分为两类：普通公共交通专用道和高等级公共交通专用道。普通公共交通专用道保障公共交通基本服务水平，高峰时段公共交通车辆平均营运车速不低于15公里/小时；仅有路段和路口优先车道，或分时段具有优先通行权，甚至在部分路段或交叉口混合通行。高等级公共交通专用道提升公共交通服务水平，提供快速、稳定、可靠的公共交通服务，高峰时段公共交通车辆行程平均车速不低于20公里/小时；全线具有优先通行路权，在大部分路口提供信号优先。“十一五”期间，公共交通专用道规划建设总长度约90公里，重点建设东方路、张扬路、华夏路、浦建路、沪南路、浦东南路、浦东大道、成山路、上南路等公共交通专用道。其中高等级公共交通专用道28公里，普通公共交通专用道62公里。高等级公共交通专用道推广应用交通信息实时监测技术，设置交叉口公交优先信号，保障公共交通车辆在交叉口的优先通行权，提高公共交通营运速度。第五章 公共交通线网优化与管理一、公共交通分层体系新区公共交通体系由快速公共交通系统、常规公共交通系统和辅助公共交通系统构成，不同的公共交通系统提供不同层次的服务、满足不同层次的需求；采取多种公共交通服务形式共同发展的策略，并鼓励服务形式的创新与多样化。（1） 快速公共交通系统：以提升公共交通服务为目标，承担大容量公共交通客流，为客运干道提供快速、准时、可靠的公共交通服务。系统构成以轨道交通为主、地面快速公共交通为辅，地面快速公共交通由常规公共交通快线组成。（2） 常规公共交通系统：以优化和扩大公共交通服务为目标。系统构成以地面公共交通线路为主，包括区域线、驳运线、越江线和市通郊线。（3） 辅助公共交通系统：以扩大公共交通服务、为出行者提供多种选择为目标。系统构成为出租车、轮渡。二、常规公共交通线网规划（1） 常规公共交通快线：“十一五”期间，根据18条主要客运干道公共交通线路的客流分布情况，设置39条常规公共交通快速线路。（2） 区域线：“十一五”期间，规划调整81条区域线。以承担中短距离出行为主，保障公共交通出行便利。（3） 驳运线：“十一五”期间，新增和调整40条驳运线。提供“一端到门”的短途客流服务，承担客流收集与延伸服务。（4） 越江线：“十一五”期间，新增和调整形成68条越江线。（5） 市通郊线：“十一五”期间，新增和调整20条市通郊线。市通郊线内环以内部分缩线至内环以外轨道公交换乘枢纽。三、常规公共交通线网调整原则（1） 调整与轨道交通共站超过3站的公共交通线路走向。撤消与单条轨道交通线复线4公里以上、且复线段占公共交通线路总里程40以上的线路。（2） 为轨道交通线路和常规公共交通快线提供驳运客流时，允许设置新线（多种形式驳运线）。（3） 合并复线线路（指首末站相同或接近，线路走向80%重复，主要客流来源于同一地区的线路），实现资源合理配置。（4） 2万人以上的新建住宅区设置首末站的线路不少于1条。如住宅区附近已有线路，选择12条实现延伸或绕行，服务住宅区。四、公共交通线路经营权管理建设交通委是新区公共交通线路经营权的行政主管部门，运管署负责公共交通线路经营权的日常管理和监督检查，市民中心负责公共交通线路经营权的受理工作。非新区管辖的公共交通线路其浦东段的线路变更、站点定位、站牌名称，须经运管署预审后报市运管处审批。五、公共交通线路经营权考核和退出机制将政府购买服务与公交企业的绩效考评挂钩，运管署和公交投发公司每年对公交企业经营的线路，按照服务供应、营运秩序、行车安全、管理规范、社会评价和经济效益六项标准进行绩效评估。遵循“公开、公平、公正”的原则，通过行业稽查、网上测评、街镇调查等多种形式，对每条公共交通线路的运行情况进行考核。对考核不合格的线路，由建设交通委发出一年期整改通知，抄告其上级单位并向社会公布，接受市民监督。整改期考核合格的线路，继续授予线路经营权；整改期考核不合格的线路，按规定实施取消线路经营权处罚或不再授予线路经营权。第六章 智能公共交通系统一、公共交通信息系统新区公共交通信息系统由“四个系统 +