美国会计管制制度对我国制度制定的影响 会计职称论文发表.doc

美国会计管制制度对我国制度制定的影响本文摘自：技术经济与管理研究网址：/a/bgbdhx/011K912012.html一、会计管制与公司治理协同改进的美国经验19世纪后期，股份公司这一组织形式在美国得到巨大发展。例如，到1904年，股份有限公司占了美国工业产出的四分之三（布莱克福德，1998）。随着企业资本规模的扩大和资本市场的发展，企业的实际控制权越来越掌握在经理人手中，公司管理权的分配逐渐形成了一种“强管理者、弱所有者”的结构。这种背景下，产生了对国家会计管制和公司治理干预的需求。例如，美国议会工业委员会于1900年发表了初步报告，其中的一个结论是，应建立独立的公共会计师职业来阻止公司滥用诸如股票掺水和过度资本化。这个初步报告将该委员会的目标阐释为：防止公司或行业合并者通过隐藏重要的事实或公布带有误导性的报表来欺骗投资者和公众（普雷维茨和莫里诺，1998）。而在1902年发布的最终报告中则更为具体地阐述了政府的监管目标：“要求大型公司，即所谓的托拉斯每年提供一份经过适当审计的报告，其中应展示有关其资产和负债、利润和损失的合理的细节内容；这样的报告以及进行了宣誓的审计都是政府监管的目标”（普雷维茨和莫里诺，1998）。根据立法，1903年美国商业部设立了公司局，该局被授权汇编及公布信息，对公司进行调查和监督，推行“有效的公开”并对大量的公司实施调查。公司局曾请求联邦通过立法授予其“直接审查公司账目以保护公众利益”的权力（普雷维茨和莫里诺，1998）。然而，由于当时美国政府奉行的是自由放任主义理念，这些要求未能变为法律。上市公司的信息、披露则主要是依靠证券交易所的自律性要求，而政府并未担当起应有的政府监管职责，对上市公司的会计信息披露没有提出统一的强制性要求。企业管理当局则往往以商业秘密不宜对外披露为由拒绝向外界披露企业的会计信息。这样，投资者便很难了解企业真实的财务状况和经营情况。例如，18971905年威斯汀豪斯电器制造公司没有向股东公布过任何一份年度财务报表，而且这一时期会计系统有一个普遍的特征是“秘密账簿”的使用（普雷维茨和莫里诺，1998）。而直到1909年纽约交易所才要求上市公司提供并分发每个年度的盈利报告和资产负债表（齐斌，2000）。在美国，此时期的审计只是对资本家和公司董事的费用支出提供证明，并不针对政府或股东（查特菲尔德，1977）。由于缺乏对公司管理者的有效监督，使得董事会职能失效、公司治理弱化。1914年颁布的联邦贸易委员会法是美国较早涉及会计信息报告要求的法案。该法案虽然其立法宗旨是反不正当竞争，但其中对会计科目和会计信息的报告提出了法律要求。如该法案第十条规定：企业提供虚假的会计账目及经营报表，或不能按时提供年度报告，属于非法行为，当事人或企业将受到惩罚。纽约证券交易所也开始推动信息披露，当然，这种推动还只是一种非政府性管制的自律行为，国家并没有出台强制性的会计信息披露法规。应联邦贸易委员会（FTC）的要求，美国会计师协会于1917年制定了统一会计，并得到了联邦储备局的认可。1918年将统一会计修改后以编制资产负债表的公认方法为题予以公告，我们可以将这个公告看成是美国政府实施会计管制的最早文件。但由于这个文件只对资产负债表和损益表的格式作了规定，并未建立起系统的会计实务标准，仍无法解决当时普遍存在的企业会计信息披露中隐瞒重要会计事项的现象。投资者、债权人和政府等会计信息使用者无法根据缺乏统一实务标准而生成的会计信息做出正确的决策，也不可能依赖这样的信息对企业实施有效的监控，这便导致了众多企业内部控制和公司治理的失效，并最终成为1929年美国资本市场崩溃和经济危机的一个重要原因。1929年的经济危机使美国意识到国家干预经济的必要性，这也促使美国的会计管制和公司治理步入法制化轨道。韩铁（2004）的研究表明，经济危机以后的证券交易立法及管制不仅仅是针对证券市场，而且影响到涉及股东、董事和管理层权益的公司内部关系和结构，即今天所说的公司治理问题。美国于1933年和1934年先后颁布了证券法和证券交易法）。证券法和证券交易法的一个主要目的是通过加强对信息披露的管制，促使上市公司向投资者提供的信息具有完整性和可靠性。证券法曾被看作是美国的“证券真相法”。根据证券交易法成立的证券交易委员会（SEC），代表国家对证券市场进行监管，并被授予制定会计规则的权力。尽管SEC将会计规则的制定权又交给了民间机构，但SEC在会计规则制定过程中一直实行强有力的监督，并且在必要情况下可以制定或修正现有规则。会计规则制定是美国会计管制的重要组成部分，而会计规则一经制定，检查公司财务的可信度和公司是否完全遵守了那些被强制执行的规则就成为SEC的首要任务。作为监管者的SEC要求会计数据应充分到能够让投资者和监管者和监管者约束管理者的越轨行为，推进经审计的财务报表，使之成为股东行使所有权的手段（普雷维茨和莫里诺，1998）。斯考森等（2005）认为，SEC的权力和监督领域涉及公司理的许多方面，但主要是通过要求公司遵循严厉的报告政策来保护投资者免受错误信息的危害，维护证券交易市场的信誉。可见，美国在经济危机后通过制定和实施证券法和证券交易法旨在加强会计管制和公司治理，并通过二者的协同改进来维护证券市场的信誉，实现资源的有效配置。从20世纪40年代开始，SEC发布了SX条例和sK条例来分别规范财务报表格式与内容及非财务信息的披露，制定了一些要求财务公开化和规范会计、审计实务的标准，并给管理当局以外的投资者以更大的监督权来强化公司的外部治理。1940年的投资公司法案则对董事、执行官的人选以及相关当事人的行为作出限制，规定企业向投资者披露公司财务状况和投资政策的信息，并要求以股权分散化来保护投资者的利益。对于会计职业界，SEC采取鼓励行业自律的方法，即由会计师行业协会进行行业自我管理，SEC则主要进行监管。在此模式下，会计职业界通过制定一系列的会计、审计标准来推进公司治理的完善。自1938年罗宾斯事件以后，对内部控制进行检查成为美国审计的出发点，并由此扩大到企业全部经营活动以及管理政策，从而诊断和建议委托公司解决经营问题（查特菲尔德，1977）。随后，美国注册会计师协会发布审计准则公告第55号，建议以“内部控制结构”取代“内部控制”，并最终由COSO委员会发布内部控制整体框架来规范内部控制实务，促进公司治理有效性的提高。美国证券交易委员会也通过敦促证券交易所的自律完善公司治理。1977年，纽约证券交易所提议由独立董事组成公司审计委员会。该制度得到社会广泛认可后，纽约证券交易所便把独立董事制度规定为上市公司标准，对董事会及经理层进行有效的监督。在这一时期，社会公众等利益相关者不仅广泛参与会计准则制定，且在公司治理中发挥了积极作用。20世纪80年代的“恶意收购”浪潮，使美国先后有29个州通过法律作出规定：董事会及公司经理在做出经营决策时必须考虑利益相关者的利益，并对其负责。该时期兴起的股东行动主义、员工持股计划以及在董事会中有利益相关者作代表等，体现了公司治理的要求。20世纪后期，美国政府曾一度放松对证券市场的监管。然而，2001年以安然、世通为代表的财务丑闻又促使美国加强会计管制与公司治理的改进。这些财务丑闻暴露了美国会计管制的机制性缺陷和公司治理的失败。会计管制的缺陷既包括会计准则的“规则”导向式，也包括会计公司审计职能与咨询职能的连体以及审计道德的缺失。公司治理的失败表现为管理层的不道德以至腐化（包括会计欺诈和个人腐化）、内部审计的功能性失效等。正是这些“缺陷”和“失败”催生了2002年的美国萨班斯法案。认真分析不难发现，该法案隐含着会计管制与公司治理协同改进的思想，即企图通过二者的协同改进来遏止会计舞弊的发生，保护投资者的利益，恢复投资者对证券市场的信心。该法案要求SEC：开展关于采用原则导向的会计准则的研究，以完善美国的会计准则。萨班斯法案既是一部会计管制法案，也是一部强化公司治理管制的法案。该法案规定，建立公众公司会计监察委员会对公众公司和审计行业进行监督，承担审计准则的制定工作，并禁止审计师为客户提供非审计服务。这意味着美国注册会计师行业自律为主的时代的结束，而代之以高程度的国家管制。同时，该法案通过公司财务报告和内部控制问责制的强化加大了公司管理层的会计责任和管理责任。例如法案规定，公司首席执行官和董事对其公司财务报告的可靠性负责，要求管理当局证实其公司内部控制的有效性，并披露其内部控制存在的缺陷。显然，萨班斯法案在会计审计准则规制、民间审计监管、董事会职能加强及公司高管责任强化等方面所进行的诸多改革，体现了通过加强会计管制和公司治理来提高公司治理效率、有效地保护投资者利益的宗旨。为了实施萨班斯法案，纽约证券交易所和纳斯达克证券交易所于2003年初分别出台了公司治理规则建议和公司治理和上市标准，旨在提高董事会的独立性，加强提名、薪酬、审计委员会的作用，以强化公司治理（经济合作与发展组织，2004）。二、我国会计管制与公司治理协同改进的目标近年来，我国会计管制和公司治理取得了长足进步，与我国市场经济体制相适应的会计规则框架已经形成并正在发挥日益重要的作用，尤其是新会计准则体系的发布和实施初步实现了我国会计准则和国际会计准则的趋同，上市公司治理准则也已经制定并实施。但总体而言，目前我国会计管制与公司治理不论是在制度的衔接上，还是在各自机制的完善程度上，仍存在一定的缺陷。例如，会计信息失真的问题仍没有得到有效治理，规范、有效的公司治理结构也还没有建立起来，公司治理失败的事件频频发生等。严重损害了广大中小投资者和其他利益相关者的权益，也危及到证券市场的可持续发展。基于我国的国情，我国会计规则及公司治理规章均采取了政府主导的模式。财政部负责制定会计准则和会计制度。证监会制定上市公司信息披露规则及上市公司治理准则，中注协在财政部管理下，拟定民间审计准则。此外，中国人民银行等部门也在各自职权范围内制定了一系列加强特有行业公司治理的规章制度。尽管近年来财政部与证监会等部门加强了部门间的沟通和协调，在很大程度上减少了过去一度存在的制度安排不同步甚至制度冲突等问题，但仍存在着各部门、各项制度之间协同性不够的现象。例如，证监会在上市公司治理准则第52条规定，在董事会下设立审计委员会，而央行却在其股份制商业银行公司治理指引第64条规定，在监事会下设立审计委员会。同时，我国资本市场多个监管主体的协调一致性方面也存在某些不和谐的音符。一些国有大型企业及地方上市公司常常依赖地方政府的保护，逃避或抵制监管，依靠其国有企业的“出身”背景对其会计舞弊等不当行为寻找借口。此外，监管者的再监管缺位也导致了监管效率的低下和低质量。因此，从制度变迁的成本效益角度看，要想减少摩擦成本和实施成本，会计管制与公司治理协同改进势在必行。会计管制与公司治理协同改进的目标在于，建立一个目标统一、权责清晰的会计管制和公司治理监管体系，构建一套内在和谐一致的实施机制，整合现有会计规则和公司治理准则，提升会计管制和公司治理的效率和效果，以保护投资者等利益相关者的权益，实现资本市场的健康、持续发展和社会资源的有效利用。三、我国会计管制与公司治理协同改进的机制框架1、顶层机构设置科学、合理地设置机构并明确其职责是实现会计管制和公司治理监管目标的基础。考虑到制度的继承性和制度变迁的成本，不宜对我国会计管制和公司治理监管的主体进行根本性改革，但进行调整与整合性改良还是十分必要的。我们认为，可以设立由全国人大领导下的会计管制与公司治理监管委员会，简称公司监管委员会。为保证该机构的代表性、独立性和权威性，委员会的成员由人大财经委、人大法制委等权威部门的代表以及来自学术界的人大代表组成，所需经费由国家预算拨付。全国人大除了直接领导该委员会外，还负责监督财政部和证临会等会计和公司治理监督主体。全国人大作为国家立法机关、最高权力机构以及行政、司法的监督者，对于行政机关、司法机关在行政执法与司法过程中的冲突与歧义，有权通过法律解释等方式进行协调。财政部、证监会等作为履行政府监管职责的部门承担着宏观会计监督和公司治理监管的职责，但由于缺乏再监管主体，无法对其监管工作进行必要的指导、监督和绩效评价。2、规则制定权安排公司监管委员会虽然是会计管制和公司冶理监管的顶层机构，但只履行协调和监督职能，并不直接制定规则，规则的制定权仍分属于全国人大、国务院及相关部委。法律这一最高形式的规则仍有全国人大常委制定；法规条例作为第二层次的规则由国务院制定；而会计准则、公司治理准则等部门规章仍有国务院相关能部门制定。就会计管制和公司治理监管的部门规章而言，应对规则的制定权作进一步明晰。这主要包括：财政部在会计、审计规则制定以及规范会计工作方面具有权威地位；证监会作为上市公司的。线监管部门有权在“国家统一的会计制度”框架内制定上市公司信息披露的内容和格式规范，有权制定公司治理准则及规范公司治理方面的规章；审计署有权制定对国有及国有控股企业实施审计监督的具体办法；国资委作为出资人代表在遵循国家统一会汁制度和公司治理准则的前提下有权对国有及国有控股企业的会计工作和会计信息质量、公司治理标准等提出具体要求；央行、银监局、保监局等金融监管部门可参照国际惯例，在不违背国家统一会计制度和公司治理准则要求的前提下制定金融企业会计工作和公司治理规章。对于职责交叉和权责界限不清的规章的制定应由公司监管委员会进行理清和明确。对于会计规则、公司治理准则、公司法、证券法等法规的缺陷及它们之间存在的冲突公司监管委员会应予