继承与延续――奥巴马东盟新政评析管理.doc

继承与延续奥巴马东盟新政评析管理2009年11 月自称“首位心系太平洋的总统”奥巴马在上台后亚洲之行的第一站日本东京发表了他的亚洲政策的基调演讲，全面阐述了美国新政府对亚洲的外交、安全与经贸政策，重新宣告美国对东亚的“回归”。反映到与东盟的关系上就是更注意照顾东盟及其成员国的愿望与利益, 政策更具柔软身段。美国首次派驻东盟大使、签署拖延多年的东南亚友好合作条约以及首届美国东盟峰会召开无不显示出这一点。但是奥巴马“新政”并没有改变东亚地区大国战略合作与竞争的格局，也不会改变东盟的战略地位和地区作用，因此布什总统的东盟政策更多的是被奥巴马总统继承而不是颠覆。一、奥巴马对东盟政策的继承和延续1.奥巴马的东盟“新政”概括起来主要体现在以下三个问题：（1）参议院于2007年在其纪念美国东盟对话机制成立30周年的参议院110号决议中已经表达了举办美国东盟峰会的承诺。这个承诺在奥巴马总统主持下已于2010年9月在纽约举办的美国东盟峰会上得以实现。（2）任命驻东盟常驻大使。尽管这个职位大致上只具有象征性，但任命大使这个行动本身就表明了美国对东盟组织整体的承认，所以同样也得到了上述参议院决议的支持。（3）参议院拒绝批准东南亚友好合作条约，因此美国无法参加东亚峰会（签署该约是与会的三条件之一）。该条约要生效必须获得参议院的批准，而参议院无限期拒绝批准该约只能使签署该约获得象征性。但即使是只具有象征意义签署该约的外交收益对美国、东盟双方来说都是足够满意的，因此不仅希拉里国务卿2009年7月在泰国普吉岛签署该约被普遍视作美国“重归亚洲”的重要标志，而且也使奥巴马得以在东京的演讲中首次表示“作为一个亚太国家，美国期待着参与事关本地区前途的讨论，并随着有关组织的建立和发展全力参与。随着东亚峰会在应对当代挑战的过程中发挥作用，美国期待着以更正式的方式与之接触”。2.多边贸易体制的偏好东盟怀疑小布什政府意图的原因之一在于美国一直依赖于目标有限而投入不足的各项倡议，美国深化与东盟合作的提议只停留在美国政策形成框架进程和政府官僚机构协调之中，但实际影响一直非常有限。导致这个问题的主要原因在两届政府中没有改变美国政府对亚太多边经贸体制的偏好。除了历届政府对APEC的偏爱外，两届政府中意的多边经贸体制也是很好的注脚：如在2006年11月河内APEC峰会上，布什总统明确表示支持并呼吁成立由美国、加拿大、澳大利亚等APEC发达成员及新加坡、智利等小国开放经济体鼓吹和积极推动的“亚太自由贸易区”（FTAAP），该构想不仅实质上是美国对如何向APEC茂物目标贸易自由化进程注入活力和动力及其实现机制中的分歧，而且体现出美国认为在面临亚洲诸多排斥美国的多边和双边贸易协定的情况下，支持建立跨太平洋贸易组织符合美国的利益。而由新加坡、文莱、智利和新西兰四个APEC成员参加的“泛太平洋战略经济伙伴关系协议”（TPP）同样受到奥巴马总统的重视，2009 年11 月14 日奥巴马在出访亚洲的第一站东京宣布美国将参加TPP协定，强调它不但能够促进美国的就业与经济繁荣，而且为设定“21世纪贸易协定的标准”做出巨大贡献。随后，美国贸易代表柯克于2009年12月14日正式通知国会，美国政府将启动TPP谈判。首轮谈判于2010年3月举行。综上所述，奥巴马对东盟的“新政”是继承了布什总统的政策遗产，而不是颠覆。二、东盟的战略定位和战略局限东盟无疑取得了东亚区域合作的“驾驶者”地位。但是在这些“光环”的背后决定东盟得以生存和发展的战略环境的本质约束性和国际政治逻辑并没有发生变化。1.东盟“大国平衡”战略的逻辑东盟中意的“全面网入”战略意在使该地区尽可能多的大国竞争性互动从而维持“势力均衡”，大国之间有广泛的利益歧异和冲突需要某种机制协调，以使它们能坐在一起商讨共同关注的事务。这种大国冲突与合作交织的图景就是东盟能够施展小国影响大国的能力的舞台，即因为能够提供各国互信的最小公约数，所以能够主导大国参加的峰会，这不能说是最佳的机制但肯定是目前最有可能实现的机制。因此努力调和大国竞争就是东盟利益所在，即东盟致力于把大国网入各种眼花缭乱的地区机制、对话、伙伴关系和自贸区的目的就是用和平规范协调地区内国家尤其是大国的行为。以东盟地区论坛为例，从东亚历史和战略环境考察，可以说它在亚太地区和平稳定问题所起的作用在很大程度上依赖于缺乏互信、相互竞争的亚太大国之间的互动关系。它并不是特定地区争端解决机制，而是如建构主义者所说的它从诞生起其目的就是在于通过建立互信达致长期和平稳定。一致性外交导致它无法过渡到“预防性外交”和最高目的“冲突解决”。它提供了并促使大国协调机制能持续运行的载体，它起到的作用就像是格列夫游记里小人国里的人绑住格列夫的绳索，仅仅为了约束大国在做出强力行动前三思而后行多提供一些诱因罢了。当大国之间残留的冲突和互相警惕在中短期内依然存在，尤其是中日关系，这就为东盟地区论坛继续存在下去提供了理由。从目前成员国之间存在某种程度的可预测性和有序性来看是达到了东盟地区论坛的预期希望的。那些指责东盟地区论坛在亚太安全机制建设中乏善可陈的国家是没有认识到东盟对亚太地区战略环境的本质约束性是无能为力的。因此可以说尽管澳大利亚和日本前领导人倡议的“亚太共同体”和“东亚共同体”表明非东盟国家时有机制替代方案提出以及时有关键行为体的缺席，最显著的如赖斯国务卿缺席东盟地区论坛，但在地区内关键行为体之间缺少重要共识的情况下，是不可能有更好的机制取代东盟地区论坛的。2.东盟行动能力的欠缺与东盟6亿总人口和1万亿美元GDP相比，东盟秘书处只有243名职员，年度预算仅905万美元，因此除了安排和协调东盟每年700多场会议之外，没有能力做其他工作。起草东盟宪章的“名人小组”曾建议仿效欧盟，在每个成员国经济能力范围内向东盟秘书处现金汇款，但此建议未被采纳。东盟只有一个兼职人员负责监督各国是否遵循东盟各项协定，更不用说去执行这些协定了。这就难怪李光耀在他的回忆录中这样写道, 东盟虽然在成立宣言中确定了许多崇高目标,“但是我个人却未对这些目标抱有太大的期望。东盟拟议的合作项目之多，同最后真正落实的寥寥几个项目，在数量上根本不成正比。我们每年总会提出约一两百个建议，最终付诸实行的往往只有区区十几二十个。”同样，有人认为东盟有意愿或是有能力通过东盟地区论坛能够在亚太地区起到管理国际关系的作用，其实那是幻觉。东盟地区论坛这个东盟国家用来和域外大国“势力均衡”的主要机制只是一个在东盟秘书处管辖下特定机构，仅有若干人员，除了文件存档和协定注册和录入数据库之外没有能力做其他工作。此外，其他所谓的一些机制，如为了贯彻1976年东南亚友好合作条约成立的冲突解决机制“东盟高级理事会”（ASEAN High Council）就一直停留在纸面是，从来没有开过会。在功能领域，东盟需要更多的外交资源和能力完成东盟地区论坛和东盟“10+3”的协调任务以及成员国内能够实施已达成协定的履行能力。显然，一些成员国缺乏这些重要的能力，例如不发达的成员国没有足够多的英语熟练的外交人员参加所有的东盟会议，更不用说有效地参加东盟地区论坛了。在政治领域，目前东盟内部在关键议题集体讨论上很难消除成员国之间的分歧而达成有效的一致立场。这一点在对付大国“分而治之”策略时尤其重要，但即使在危机远甚于今天的冷战期间，东盟成员国经常在重要议题上想达成真正的集体立场都煞费苦心。3.东盟与亚洲最重要安全议题的脱节在美国视其利益的轻重缓急排序中，与东南亚关系的重要性不如东北亚的中美、美韩、美日关系，同时也次于南亚的巴基斯坦与印度，当然也次于位于美国反恐首位的阿富汗。这种利益观的出现，是因为美国的决策者和政策建议者的普遍意见是美国在东南亚的利益与上述地区相比缺少更多的利益攸关性。美国在亚洲无论从军事存在、贸易利益还是大国政治角逐的角度看，无疑是在东北亚，尤其是在朝鲜半岛。同时阿富汗反恐战争的延续和印度大国崛起的步伐也不可避免地吸引了美国更多的注意力。朝鲜半岛的争端很复杂但是其中最核心的双边关系是美朝关系，其他各方的介入有各种原因，如中国与朝鲜的传统联系，但日本提出的与会谈主题无甚关联的问题（朝鲜扣押日本人质的责难）无疑使六方会谈复杂化且无助于朝鲜问题的解决，东盟避免加入其中毫无疑问是明智的，因为这不仅会使本已艰难的会谈增加更多的混乱而且介入存在包括诸大国在内的巨大利益冲突会对东盟“全面网入”战略造成损害。综上所述，在地区和全球层面都没有发生结构性变化的前提下，符合美国利益和价值观的与东盟交往的根本路径不会改变；也就是说，在美国与东盟关系中，最符合美国利益的最重要因素在于东盟成员国在发展与美国经济、政治和安全伙