关于村级组织设置和人员配备问题的调查与思考

关于村级组织设置和人员配备问题的调查与思考村级组织担负着动员和组织党员、群众实现党的路线、方针、政策的重要任务，是党联系群众的桥梁和纽带，只有村级组织充分发挥战斗堡垒作用，全党的战斗力才会有坚实的基础。深入分析新时期对农村村级组织建设提出的新要求，研究当前农村村级党组织建设存在的新问题，探索新形势下优化村级组织设置的新对策，对加强党的执政能力、巩固党的执政地位具有十分重大的意义。为此，课题组在党校老师的指导下，采取理论学习和实地考察相结合的方式,深入到*、*及*等镇、街道的有关村开展了广泛的调研，并展开了认真的讨论。现将调研的有关情况报告如下：一、我市村级组织建设的现状和成效目前，我市共有126个农村基层党组织，其中建立党委2个，党总支72个，支部52个。共有村干部总数630名。其中，村党组织书记126名，村主任126名，书记兼主任的12人，其他人员390名。通过2003年2005年村级党组织换届和2006年上半年的先进性教育活动，全市农村基层组织发挥作用明显，村“两委”关系协调。一是基层党组织领导核心作用突出。近年来，通过撤并行政村、争创“先锋村”、推进新农村示范村、样板村创建和扶持集体经济相对薄弱村等工作，特别是先进性教育活动，各镇、街道加强了村党组织领导班子建设。通过建立健全农村优秀人才回引机制、村级后备干部培养机制、管理机制和任用机制，进一步加强了后备干部队伍建设，这些措施使全市基层党组织领导核心作用更加突出。二是党组织和村委会关系协调。近几年，我们通过健全村民代表会议议事制度和党员大会议事制度，调动了村民、党员参加村务管理的积极性，加快了村民自治的进程。通过建立村党组织和村委会议事规则，规范了决策程序，目前，全市绝大多数村党组织与村委会的关系密切、和谐，村级组织战斗力、号召力强。三是民主决策制度不断完善。近年来，随着广大农民群众政治权力意识的觉醒和村干部民主管理意识的强化，村民直接参与村级事务管理逐渐变成现实，彻底改变了过去那种认为事不关己、高高挂起的不关心、不参与现象。调研中发现，凡村内民主管理执行得好的村，干群关系比较密切，村干部的威信普遍提高，具体工作事务能得到群众的配合与支持，办事效率大大提高。这些民主管理工作到位的村有一个共同特点是：考虑事情周全，工作做上前，有问题和矛盾也能化解在村内。如三北村、百寿村，土地大量被征用，土地征用补偿款分配最容易激发和暴露矛盾，由于他们用制度管人管事，群众心知肚明，工作开展较顺利。四是村级配套组织健全。全市各村结合行政村撤并和村党组织换届选举，加强了以村党组织建设为龙头的村级组织建设，建立健全了共青妇、工会、民兵等其他村级配套组织，使村级组织网络健全，上级各个条线的工作在村级得到有效落实。 正是基于上述原因，我市农村经济和社会事业得到了全面发展，根据2006年底统计数据显示，全市村级稳定收入平均为30万元，最多的村有95万元。同时，我们每年都投入100万元资金用于农村基础设施和社会事业建设，使得农村生活环境、生态环境、投资环境逐年得到优化，农村教育、卫生、社市服务功能逐年得到加强。村容村貌发生了很大变化，社会治安有了明显改善，社会保障体系继续完善，农民利益得到尊重和保护。当前，村级组织建设整体上是好的，但与建设社会主义新农村的要求相比，也还存在着不小的差距，主要体现在：（一）村领导班子的结构层次不够合理一是班子成员年龄结构老化现象突出。在调研中，课题组共跑了6个村，在这6个村班子成员中，平均年龄43岁，60岁以上的干部1人，占3%；其中最大的达到62岁，最小的25岁，缺乏年龄梯度，新老班子甚至有点青黄不接。二是班子成员文化程度偏低。调研的几个村当中，班子成员大专以上文化程度的4人，占13%；高中及高中以上学历的16人，占52%；初中或初中以下的11人，占35%。（二）村领导班子的整体领导发展能力还不够强一是加快经济发展的能力不够强。表现在进入市场的能力差，思想观念较陈旧，风险意识淡薄，先进的农村实用技术掌握不多，致富本领不强，引导、示范、组织群众发展的能力不强。多数村的产业特色不突出，产业集聚缺乏平台、资金、管理等的支持。二是提供公共服务的能力不够强。新农村建设对村级班子的服务，在新时期提出新要求，但个别村级班子仍采用过去的老办法和老套路，主要体现在：1.服务能力不强，为群众找路子、提供农业科技服务和市场供求信息没有新办法。2.服务质量不高，提供事务性管理型的工作较多，提供技术型、知识型、专业型的服务少。3.服务载体不多，为劳动力培训转移、为农产品销售等方面服务的组织、协会不多，行政村办公场所建设滞后。三是实施公共管理的能力不够强。理解贯彻落实党和国家政策方针的能力需要加强。陈规陋习在农村仍在一定程度上存在，农村公共卫生状况仍不尽如人意。二、优化村级组织设置和人员配备的必要性（一）农村经济的市场化、结构的多元化、组织的多样化，对村级组织设置和人员配备提出了新要求。在现阶段，随着农村经济市场化进程的加快，林、牧、副、渔、工、商等逐步从传统农业中分离出来，形成了各种专业部门和新的经济组织，出现了基地、大户、联合体、股份制、股份合作制和个体私营企业等不同类型的经济实体。这些新变化客观上要求各种生产要素以市场为导向在更广阔的空间合理流动，实现优化配置，以促进农村经济的长足发展。但以村、组分块设置村党组织的传统模式却在相当大的程度上造成诸如劳动力、土地等生产要素的自我封闭和人为分割状态，难以跨村、跨行业、跨所有制进行优化配置，制约着农村经济的快速发展。因此，村级党组织设置只有自觉适应经济关系的变化和经济格局的调整，才能在农村经济市场化进程中找准定位，才能对不同的经济组织产生积极的导向作用和促进作用，使各种经济组织服从和服务于发展市场经济的目标要求，服从于农村全面建设小康社会的目标要求。 （二）农村经济社会组织的多样性对村级组织设置和人员配备提出了新的课题。随着农村经济市场化进程的加快，涌现出了如种养基地、经济合作组织、专业协会、民办非企业组织、股份制企业和个体私营企业等不同类型的经济社会组织。在这些经济社会组织中扩大的党的工作覆盖面，是现阶段党的组织建设要解决的一个重要问题。在这些经济社会组织中建立党组织自然要从原来的村级党组织中剥离出来，根据各地的实际情况不同，或隶属村级党组织，或与村联合建立党组织，或与村级党组织平级隶属上级党组织，而有些经济社会组织是跨村甚至跨乡镇。同时，市场经济瞬息万变，一些经济组织的变数也相当大，使得党组织设置工作更加活跃和复杂。如一些经济社会组织因为倒闭、转让、党员流失或自身运转困难等等原因导致党组织的撤并、更名。这就要求我们不断适应发展变化的要求，针对新情况，及时调整组织设置。（三）农村党员从业的分散性对村级组织设置和人员配备提出了新的挑战。在计划经济体制下，人们行政隶属感强，农村以村以下的村民小组为最基本的组合单位，社会活动范围狭小。但随着社会的不断发展，农村党员的择业范围扩大，活动范围也相应扩大，出现了大量的流动党员，不少村出现青壮年党员长年外出，而在村的都是一些老弱病残的党员的现象。特别是一些经济比较发达或产业特色明显的镇，年富力强、有点能力的党员都集中到企业或外出经商了，许多党员的生活、工作圈根本就不再在村上，参加村级的党组织生活在主观上和客观上都存在矛盾。同时，随着农村党员个性化发展日益明显，从业岗位发生诸多变化，他们已不再是传统意义上的农民党员，除掌握特定的专业技术外，还有各自的利益需求，单一按行政村设置党支部把不同志趣和需求的党员编在一块，采取几乎是“一刀切”的教育内容和“一锅煮”的教育方式。无法满足不同年龄段、不同文化层次党员的合理需求。这些都对过去一概按行政村设立村党支部的模式提出了挑战。 三、优化村级组织设置和人员配备的原则（一）以创新促发展。村级组织设置创新的根本动因源自农村生产力的发展要求。这种创新并不是对传统组织设置模式的全盘否定，而是适应农村生产力发展的必要调整，必须因时因地制宜，不能搞“一刀切”，不能超越一定时期生产力的发展水平；必须根据生产力发展的阶段性和差异性，循序渐进；必须坚持党的基本路线，服从和服务于现阶段农村全面建设小康社会的总体要求，努力寻求组织设置方式和生产力发展要求的最佳结合点。从有利于资源优化配置，促进生产力布局合理化、市域化出发，根据农村经济结构、经济组织形式的调整与变革，适时合理地调整和改进村级组织的设置方式，坚决防止和反对搞形式主义。 （二）以创新强核心。村级组织特别是村级党组织在农村各种组织中处于领导核心地位，发挥着战斗堡垒作用。农村经济的发展，农村全面建设小康社会目标的实现，要靠党组织强有力的领导作保证。村级党组织设置方式的调整是为了加强而不是削弱党的领导，要以便于开展党的活动，加强党的领导为着力点，根据党员的从业结构、流动状况、村情民意，按照地域相邻、行业相近、横向到边、纵向到底、消除盲市等基本要求来进行。力求通过调整，建立一个能覆盖各个市域、每一个党员的较为完善的党组织和党员管理体系，以有效加强党员的教育和管理，充分发挥共产党员在三个文明建设和构建和谐农村中的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用，从而保证党的路线、方针政策在农村的全面贯彻执行。 （三）以创新固根本。村级组织处在农村最基层，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带。作为加强农村基层党组织建设的一个基础性环节，村级党组织设置方式的调整必须以有利于加强党同农民群众血肉联系为立足点，贯彻执行好党的群众路线，做好对基层广大党员群众的组织、宣传和思想政治工作，并深入其中了解村情民意，善于汲取群众的智慧，以确定出为最广大党员群众所支持所赞同，能够密切联系广大党员群众，密切联结党心与民心的最佳调整方案，巩固党在农村的执政基础。 四、工作建议调整和完善村级组织设置，要根据行政村党员队伍状况、经济发展水平、基层工作基础等客观条件因地制宜，依章依规，积极稳妥地推进。既不能使组织设置滞后于经济发展和社会进步，也不能不顾客观需要盲目调整设置组织。当前，许多地方探索了一些新的组织设置模式，均有各自的优点。不管怎么设置，形式总是为内容服务的，关键是要更好地发挥基层组织的作用。围绕如何实现组织设置科学合理和人员配备精干高效这一目标，结合*的实际，我们建议可以从以下三方面入手：（一）创新村级组织设置方式一是横向联合。即实行村与村、村与企(民营企业)、村与居(居民委员会)之间联合建立党组织，以实现优势互补或以强带弱，促进共同发展。(1)村村联建。以实现生产要素优化配置和共同富裕为目标，针对有些相邻村发展不平衡，彼此有较强互补性的特点，因势利导，实行村村联建，建立党委或党总支，以经济强村党组织的负责人担任党委(党总支)书记，或镇（街道）党委下派乡镇干部担任书记，在组织上实行统一领导，以建立稳定的互利和帮扶关系，形成以强带弱共同富裕的新格局。(2)村企联建。这种形式是指以实现生产要素优化配置和共同发展为目标，突破行业界限，将村镇骨干企业与经济薄弱的村通过村企联合建立党组织的形式联合起来，实现优势互补，促进共同发展。村企联建党组织，一般由企业党员厂长兼任党组织书记，统一领导厂、村工作。(3)村居联建。在近郊农村和小城镇建设比较发达的村，可将村党组织与居民区党组织合并，建立党支部(党总支、党委)，统一领导村、居工作。村居联建有利于加强社区管理。二是纵向整合。即按产业、行业划分建立比较专业化的党组织，或按产业跨区域、跨行业建立经济联合体党组织，促进经济建设和党的建设双加强。随着农村产业化进程的加快，为了充分利用区域间经济互补优势，形成综合经济优势，可以产业化的龙头企业为主建立党组织，或以产业化的规模基地为主建立党组织，或以产业化经营市场为主建立党组织，或以镇（街道）农机站、农(经)管站以及一些基层服务组织为主建立党组织，从而实现统一管理，统一调度，互惠互利，共同发展，建立起跨区域、相对独立、比较稳定的产供销一条龙，贸工农一体化的经济联合体，促进区域经济的协调发展。在这种经济联合体建立的党组织，其隶属关系由上级党组织根据实际情况确定，其中的村党组织可作为联合体党组织的一个下属支部存在，或与联合体党组织合并归一。三是动静结合。即在加强对本地务工的农民党员进行组织化教育管理的同时，改变对流动党员管理比较薄弱的局面，着力创建流动党员党组织。随着农村市场化进程的推进，外出务工的党员越来越多，而且有的地方外出党员又相对集中，形成了农村党员的特殊群体。为了加强对外出务工群体党员的管理，可以镇、村或联村为单位在外出务工的党员群体中建立党组织(分长期和临时两种)。由外出务工的人员建立的党组织受村、联村党组织或镇（街道）党委领导，也可根据实际情况委托务工所在地党组织领导，或者实行由流出地和流入地党组织共同负责的双向管理机制。四是特色推进。在一些需要改进组织设置方式，但尚不具备改建以上类型党组织的地方，可先在村党支部党小组的设置上进行调整和改进，建立特色党小组，积累经验，再逐步推进组织设置的整体创新。具体做法为：一是改变过去单纯按村民小组和党员居住地设置的做法，按照农村工作需要，根据农村产业结构的调整及劳动力就业结构的变化，按行业、企业、新经济联合体及党员特长等情况灵活设立党小组，促进党支部内部组织结构的优化组合。二是在党员编排上，可以实行个人志愿和组织安排相结合，本着有利于发挥党员特长、有利于集中管理、有利于进行针对性教育的精神，在尽可能尊重党员意愿的基础上，统一将党员编到相应的党组织中。（二）切实加强村级组织的人员配备村级党组织班子是否得力、班子成员是否具有相应素质，关系到党的路线方针政策和国家的法律法规能不能在农村得到有效的贯彻落实。因此，加强村级党组织的凝聚力和战斗力，必须从提高村级组织班子人员的综合素质抓起。一是选准支部书记。“农村要进步，关键在支部；班子强不强，关键看班长”。村支部书记在班子中处于关键地位，选好村支部书记，一要坚持选人用人标准，把党性强、作风正、懂经营、善管理、热爱集体、立志创业的人选拔到村支部书记岗位上来。二要拓宽选人用人视野，坚持“群众公认、党员信任、组织满意”的原则。不能“将就”，不能搞“矮子里面选将军”，可以从农村致富能手中选，可以在私营企业主中找，可以从外出务工经商人员中请，也可以从回乡青年以及退伍军人中挑。本村确无合适人选的，要打破地域、身份、行业的界限，面向社会公开招聘；还可以选派一些镇机关干部（包括退居二线的同志）到村里担任党组织书记，真正把“好人好马”放到一线。三要改进选人用人方式，积极推行“两推一选”，增强村支部书记选拔任用工作的民主公开程度和群众公认度，真正把党员、群众公认的优秀人才选出来、用起来。二是配好支部委员。建设好新农村，仅有好的支部书记是不够的，还必须有一个结构合理、办事公道、群众拥护、廉洁奉公、团结协作的班子。在支部委员的选配上，一要把握素质。重点是把握好政治素质和能力素质。用干部有一个重要原则，就是德才兼备。德就是政治素质，才就是能力素质。要把政治素质放在第一位，把那些思想政治水平较高、大局观念较强、作风正派、奉献精神和服务意识强的农村党员选进村级领导班子。二要考虑班子结构。特别要注重年龄结构、性别结构、工作特长的互补，做到人尽其才，才尽其能。尤其要结合村“两委”换届改选，进一步改善班子领导职数，据我们调查，一般村班子成员在46人最为合适，最多也不能超过7人，否则容易造成人浮于事和增加村里的负担。三要建立健全选用机制。积极探索村干部公选制、票决制、任期制，不断改革和创新村干部选拔任用制度。三是