安徽省通信工程质量监督中心 二○○二年二月二十一日.doc

安徽省通信工程质量监督中心 二二年二月二十一日 作者： 日期：第2期安徽省通信工程质量监督中心 二二年二月二十一日编者按：日前，省质监中心组织全体员工学习了国务院颁布的建设工程质量管理条例（国务院令第279号），会上，中心主任袁由茂同志还就通信工程质量监管工作定位、质监体系中三个层次划分和相互关系、以及提高质监人员的素质等问题谈了学习体会，现摘选刊登如下：通信工程质量监管的定位及三个层次相互关系学习国务院建设工程质量管理条例的体会当前政府质量监督管理机构的主要工作职能开始转变，新的工程质量监管体系初步形成。特别是建设工程质量管理条例（国务院第279号令）的颁布，规定了工程建设各个责任主体的身份和职责，理顺了工程质量监管过程中各方面的责任和义务，现就我们学习国务院建设工程质量管理条例的一点体会，与从事通信建设工程质量监管工作的同志共同商榷。一、建立以中央为主的通信监管体制的重要意义（略）二、三个层次的划分2000年1月国务院颁布的建设工程质量管理条例（以下简称条例），明确规定了建设单位（业主）、勘测设计单位、施工单位、监理单位在工程建设中的质量责任（见条例的第二、三、四、五章），共占据了条例的很大篇幅加以阐明。同时在第七章对国家实行建设工程质量监督管理也作了明确的规定。这样，在法律法规和管理制度上，自然地形成了我国建设工程质量监督管理体系的三个层次。即第一层次为政府行政主管部门或受其委托的工程质量监督机构；第二层次为业主及代表业主的监理企业；第三层次为承包商即设计、施工企业和设备材料供应商。参照目前省级政府部门（如省通信管理局）及其质监机构的设置，这三个层次可用图示法表达如下： 政府部门（省通信管理局） 第 依 一 法受委托的质量监督机构（省通信工程质量监督中心） 层 监次 管 第 过业主或建设单位监理单位 二 程 层 控 次 制 工程承包商勘察设计单位、施工单位、器材设备供应单位 第 质 三 量 层 形 次 成 三个层次的划分，有利于明确各建设责任主体的身份和职责，从而理顺了有关单位在工程质量监管活动中的相互关系，达到在工程建设中不断完善和发展工程质量监管，提高工程质量的目的。三、三个层次的监管定位及相互关系由上图所示，政府部门或受其委托的质监机构是建设工程质量监管体系的核心，他分别对工程建设责任主体建设单位、监理单位、勘察设计、总承包商等实施全面监管。从条例中的条款内容表明：第一层次是体现对工程质量实施的宏观和微观两个方面监督的全面质量管理思想；而第二层次，即业主及监理单位是对工程建设全过程进行现场监控；第三层次坚持了“谁设计谁负责”，“谁施工谁负责”的质量责任国际惯例。在这三个层次之间有着相互独立、相互联系、相互影响的关系。（一）、政府及质监机构的定位是对各建设责任主体依法监管 根据条例，第二、第三层次是承担工程建设质量责任的单位：参与工程建设的主体只有三方，即业主方，监理方，承包商。政府部门或其委托的质量监督机构不是建设工程质量责任的主体，不承担工种质量责任，而承担监管责任，它的基本职能是执法，更多的是对第二、第三层次中各方责任主体的监督和管理。政府从宏观和微观两个方面对建设工程质量实施监督管理。宏观调控是通过建立健全建设法规体系及其实施细则，掌握和运用市场经济规律，规范和约束各方责任主体的质量行为，从根本上把握和加强工程质量管理。微观管理是通过申报制度、准入制度、备案和许可以及资格认证制度等，对参与建设的各个主体行为进行监督检查，如抽查建设单位执行建设法规情况，抽查承包商设计质量或施工过程中的质量、工程实体质量和影响网络安全的关键部位，参建各方及人员的资质和资格等等。政府站在立法、执法的地位，具有强制监管的第一层次的属性。该属性具有主动权，而不是被动的参与，这就从根本上解决了过去那种政府包打天下、出了质量问题成被告的尴尬局面。政府以事前监督机制、事后惩戒机制、依法监督和惩罚各行为责任者的违规行为，增强各方行为主体的自律能力，提高通信行业整体素质，从“依法治质”的首要层次保障建设工程质量。与过去不同的是：一是质监机构不是由政府部门授权执法，而是以委托机关的名义监督执法，质监机构对委托机关负责；二是质监机构是经国务院主管部门考核认定、具有独立法人资格、且必须是政府才能举办的事业单位，其经费只能从被监督方须缴纳质量监督费用的应尽义务中来；而监理单位则不同，它的监理活动均属于企业行为，和设计、施工单位一样，虽也须政府主管部门考核认定其资质和资格，但它们是完全社会化的独立法人组织，允许它们以自身的优势和良好的服务获取高额利润。因此，质监与监理在所处的质量管理层次和承担的法律责任上就有很大的不同，例如，在条例的第六、八两章，当工程发生重大质量事故时，对监理单位的处理和经济处罚都是比较严厉的。质监机构受政府部门委托，行使政府的职权。质监机构不仅对业主工程项目的报建审批手续、建设程序、招标程序、设备进网等进行监管，而且对勘察设计、施工单位的质量行为实行监管，包括对社会化的监理单位实行监管。例如，质量监督工程师可以审查监理单位是否具有该工程范围的监理资格，可以审查驻现场总监或专业监理工程师的注册证书；当现场总监或专业监理工程师有违规行为时，还可向政府有关部门提出处罚建议。这种对质监机构执法地位的确立和执法责任的规定，进一步明确了质监机构与建设责任的主体，在进行工程质量监管时各自的定位和相互关系，形成了科学的质量监管体系。（二）业主及建设监理单位对工程建设全过程进行监控在计划经济体制下，工程建设项目是由政府部门（过去常称工程指挥部）直接指挥和组织实施和监督管理的，即投资与筹建一体化、筹建与实施一体化、实施与监督一体化的“三位一体”模式。在这种模式下，政府监督机构在诸多方面代替建设单位行使职权，变成了质量责任主体，成为另外一个“业主”，而真正的业主却轻易推卸掉工程建设的质量责任。在这种模式下业主对施工单位的监控仅仅是结算时所需的签字凭证，承包商对施工质量至关重要的自检验收也只是一种资料所需的形式。这样，工程质量的监督、检查、评定都由质监站完成，参与工程建设的各方都依赖政府，混淆了工程建设责任主体间的关系，限制了投资、设计、施工企业的发展，质量监管无章可循。现在，业主作为投资者，依照业主负责制、工程监理制、合同管理制和招标投标制等法律法规，依法行使工程发包权力。业主委托社会监理等咨询服务机构后，把更多的精力用在项目开发、可行性研究、资金筹划及办理基建程序有关手续等方面来。社会监理受业主的委托，在合同规定的范围内对工程建设的投资、质量、进度进行全过程控制，对有关合同和信息进行管理。道道工序检查，层层把关签字，代表业主监管设计施工质量。这样，就使工程投资、建设、质量监管进入了良性循环。（三）“谁设计谁负责、谁施工谁负责”是质量责任国际惯例的关系原则虽然，设计单位不是参与工程建设的主体，但是工程建设责任主体之一。设计不但与业主有直接关系，而且通过业主与施工、监理、社会公众有间接关系。设计质量不但直接影响业主工程的建设成本，而且建筑结构涉及人民的生命财产安全。为此，加大审图单位对设计质量的监管和设计监理的力度已刻不容缓。施工单位既是工程建设的主体，又是工程建设的责任主体，也是施工质量的兑现者。因此条例相关条款对勘测设计、施工单位质量行为责任的界定，明确了设计单位是设计质量的兑现者，施工单位是工程施工质量的兑现者，均属被监管的层次。这就坚持了“谁设计谁负责”、“谁施工谁负责”这一质量责任国际惯例的关系原则。实际上，工程建设产品作为一种特殊性的社会商品，它的质量（包括设计质量）是生产出来的，而不是监管出来的。但是由于其一次性的生产特殊性，离开了监督管理，其后果是不可设想的。事实证明，没有监管或监管不力的建设工程，不少属于腐败工程、豆腐渣工程，身受其害的人们早已深恶痛绝。所以，工程建设产品的生产者应自觉接受监督，通过监管改进其设计或施工的不足，通过加强自身的管理，达到工程建设的质量要求。四、完善和发展工程质量监管体系三个层次的划分，明确了质量监管不是过去那种由政府一手操办的单一模式，而是各司其责、各负其责、既独立又统一的管理体系。因此，完善和发展这一体系应着重以下几个方面：（一）“以人为本”提高政府质监机构的素质质量监管水平主要体现在人的素质上，“以人为本”的理念应体现在整个质量监管体系中。既然质监机构是整个质量监管工作体系的核心，站在执法者的位置，那么，质监工程师应当既是工程建设专家，又是工程“建设法官”。结合中国入世后工程建设市场体制的改变，质监机构应组建工程建设专家协会、工程建设法律仲裁机构，以此来研究国际国内工程建设较为深层次的动态，掌握建设市场运行规律，及时处理并解决各种新的问题。（二）建立健全与国际惯例接轨的法律体系中国已经加入WTO，质监机构面对的不仅仅是国内建设行为主体，还将面对国外的建设主体。讲究交易规则、流动自由、公开信息、公平竞争、优胜劣汰的开放市场，要求政府或监管机构加快建立健全与国际接轨的法规体系。当前应当及时进行国际上通用的FIDIC、ISO文本的培训，加大投入，编撰符合中国国情的FIDIC、ISO质量管理标准，使更多的工程技术人员能够熟悉并逐渐掌握和运用国际通用的相关规则，从而使我们的工程建设融入国际环境。（三）加强设计质量的监管，提高监管工作效益在我国现有的建设法律法规中，对设计师的激励机制还相当缺乏，对审图单位的规定也不完善。这样就使设计师的创造性难于发挥，设计过于保守、设计不能细化、设计出图不及时、边设计边施工、设计变更过多等现象在工程建设过程中时有发生。同时设计监理还没有规范和明确的办法，业主对设计方还不够理解，监理单位往往就限于施工阶段的质量控制，对于工程效益比重最大的（80%）设计质量监管的力度不大。为此，应加强设计质量的监管，提高监管工作效益。（四）推行项目管理服务，发展工程质量监管如果说工程质量监管的核心是政府质监机构，那么质量控制的关键就在于监理单位。监理单位要实现真正的质量管理，为投资者进行全方位、全过程的服务，必须推行国际惯用的项目管理方式，即从项目的策划、市场调查、可行性研究、立项、设计、施工、造价控制、合同管理、竣工验收等全方位、全过程的为投资者服务。工程项目管理方式不仅符合国际惯例，与国际接轨，适合WTO的相关规则，而且能够满足业主的需要，符合市场经济的要求。因此，加快对项目管理公司和工程管理公司的培育，是我国在入世后如何加强工程建设质量管理的又一个课题。五、结束语 质量