电子政务的有效应用不足及对策初探

1.引言美国前副总统戈尔指出，世界各国在发展电子政务时都面临四个障碍：一是文化障碍，官僚主义的文化与电子政务是格格不入的，官僚主义害怕变革会对其既得利益造成威胁；二是政府的保密制度，限制了大众对信息资源和政府权力的分享；三是官员腐败，电子政务带来的公开性和透明度损害了某些有私心的官员的利益，他们会尽自己最大的努力来阻碍电子政务；四是公务员缺乏培训，缺乏相应的技能和知识，不懂得在自己的机构里怎样做好电子政务。我国电子政务的发展同样存在上述问题，本文拟在从我国电子政务建设的大背景出发,从调查研究掌握的数据和实际情况着手,展现我国电子政务建设中有效应用不足的显著问题,进一步探索分析造成有效应用不足的原因,最后针对当前我国电子政务应用不足的现状提出初步对策。2. 我国电子政务的发展概况随着全球信息化进程的不断深入，我国政府将政府办公、管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术和网络技术基础之上，实现政务工作电子化，形成了一种全新的政府管理方式，即电子政务。电子政务既包括各级行政机关系统的政务工作信息化，也包括执政党以及国家权力机关、司法机关、政协等机构的政务工作信息化。 20世纪90年代以来，西方国家的信息技术和网络技术在政府、企业、个人中得到了广泛应用，其电子政务方面也取得了重要进展。而我国的信息技术、网络技术的运用起步较晚，但目前的发展形势很好。因此，加快和完善我国电子政府建设迫在眉睫，电子政务的研究也越来越具有现实价值。建设电子信息政府，可以提高政府提供服务的效率，改善服务的质量。政府可以通过网络提供全方位服务，把政府承担的各类服务的内容、程序、办事的方法等向社会及时、准确地公布。在政府提供的网络窗口，可以使广大单位与公民个人简便地、不受时间和空间的限制而办理各种业务。建设电子信息政府，可以实现一定区域内的行政机关的信息、管理制度、管理方式、管理理念等各种资源的有效共享，提高各种资源利用的效率，大大降低行政成本。2.1我国电子政务发展历程 我国政府利用现代电子信息技术，是从政府办公自动化（O A ）开始的。自2 0 世纪8 0 年代以来，我国政府信息化大致经历了 “办公自动化阶段”、“三金工程实施阶段”以及“政府上网阶段”三大发展阶段。2.1.1办公自动化阶段 上世纪80年代中期，办公自动化（OA）的概念被引入中国。中国政府最早提出OA建设的目标源于1985年的“海内工程”。当时的主要想法是在中央政府开展OA建设，利用计算机技术辅助完成一些最基础的政务活动，譬如文件电子化处理、数据电子化存储等。此后国务院又通过举办全国性的OA工作会、交流会等多种形式，在各地政府机构掀起了学习计算机、使用计算机的热潮，一些部门还建立了小型的内部办公网络和专门的信息中心，为计算机和互联网技术在政府管理中的广泛应用奠定了基础。2.1.2“三金工程”实施阶段1993年12月启动的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，是中央政府主导的以信息化为特征的系列工程。“金桥工程”的全称为“国家公用经济信息通信网工程”，是国家经济和社会信息化的基础设施之一，它与原邮电部通信干线及各部门已有的专用通信网互联互通，互为备用，建成覆盖全国、天地一通的中速信息通信网。 “金关工程”是国家为提高外贸及相关领域的现代化管理和服务水平而建立的信息网络系统，主要通过海关、外贸、外汇管理和税务等政府部门的联网，向企业提供相关服务。2001年6月，金关工程取得突破性进展建成了“中国电子口岸”。全国每一个县所有外汇局和银行，不论当地是否有海关机构，都能在本地169网上很方便地验核所有海关报关单底账，及时有效地遏制走私、骗汇、骗税势头，保护了国内经济发展和经济安全。“金卡工程”是以电子货币工程为重点的卡基应用系统工程，最初的目标主要是通过利用邮电、金融系统现有的网络资源，推动银行卡跨行业务的联营工作，为金融、商贸、旅游等行业提供新型电子支付手段服务。随着金卡工程建设的不断深入发展，其领域早已突破了原来范围。不仅银行卡发展迅速，使用银行卡进行消费、转帐、结算正逐渐成为一种时尚，而且在非银行卡方面也取得了较大进展，尤其是IC卡在电信、公交、路桥自动收费、社会保障等多个领域得到广泛应用。“三金工程”其实是国家整体信息工程的一部分，自“三金”之后，近年来国家又相继启动了“金税”、“金审”、“金盾”、“金卫”等12项金字系列工程。这些工程开展，对中国政府信息化建设和电子政务发展起到直接的推动作用。2.1.3“政府上网”阶段1999年1月，由中国电信和国家经贸委经济信息中心联合40多个部委（办、局）的信息主管部门共同发起了“政府上网工程”。在这一工程的推动下，中国政府信息化建设有了实质性进展。到2004年，全国各级政府在CN下注册域名为11764个，已经建成的WWW下政府网站10051个。国内各政府职能部门的网络基础建设已经初具规模，不同部门的局域网已经基本搭建完成，甚至有些地区已经形成了城域网的基本雏形。中国政府真正开始了基于因特网的电子政务活动。2000年10月，电子政务被列为“十五计划”重要内容，电子政务建设进入新时期，政府网站从内容、功能到互动性等方面都得到了较大提高，政府网上业务办理进入了实用阶段。2001年，国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的5年规划，对中国政府信息化的指导思想、方针、政策等做出了明确规定。2001年11月“电子政务试点示范工程”正式启动。2.2我国电子政务现状分析我国电子政务的发展，从此前以能力建设为主转向现在以应用主导为主，既是当前电子政务建设中能力、应用、绩效之间客观存在的不平衡发展的现实矛盾所致，又符合信息化发展的一般规律。在充分肯定我国电子政务建设巨大成就的同时，也需要清醒地发现和揭示它存在的问题与矛盾，以准确把握现阶段的工作重点，明确未来的努力方向。2.2.1电子政务网络架构合理电子政务的应用主体是各级政府及其职能部门，建设之初，我们都在遵循国务院办公厅制定的“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同建设，资源共享，安全保密”的原则，结合省、市、区情况，按照国办提出的规划和年度技术指导书，紧紧贴近需求，由小到大，由浅人深，由单机到网络，递进发展，并已形成了一个“三网一库”的科学架构。2.2.2电子政务发展应用已具雏形电子政务建设中组建的“三网一库，是一个有机结合的整体，各级政府机关与各级政府部门之间，通过“三网一库”，使物理的政府“升华”成了一个虚拟的电子政府体系，使办公效率提高、交换加快、决策走向科学、政令更加畅通。2.2.3育有队伍、拥有数据经过近十年的耕耘，政府机关的信息化建设已经引起政府部门各级领导的关注，井且人员的结构也日趋合理，突出的特点是，人员知识结构的“两栖化”，即这些同志既懂得机关行政管理业务，又熟悉计算机网络知识和操作技能，现已成为政府机关办公不可或缺的部门和力量。2.2.4业内认可、应用有序由于中国政务信息化建设走了一条贴近需求、便捷实用的务实之路，使广大公务员尝到甜头，既解放了生产力，又大大提高了办公效率和辅助领导决策的水平，同时还使个人素质一了一个档次，从而调动了机关干部参与信息化建设的积极性。2.2.5先行一步、优势无比中国政务信息化系统，相对于其它领域的信息化系统而言，启动较早，有连续性，应用扎实，系统可靠，安全性高，已成气候，起到了带头示范作用。由于政府部门上下左右间的可干预性、协调性互动性以及对于其他信息系统数据索取的高权限性，使得他的发展壮大具有很强的优势。3. 我国电子政务应用存在问题日前浏览了国内部分政府网站，发现大多数网站在1个月中没有更新更有甚至还是建站时的新闻。有数据表明：国内政府70%的网站只有部门介绍等“死”栏目和少量的活动发布，基本上可以说是以宣传为主的简单页面构成，很少涉及政府日常公务活动。其中也有一些部门机构进行了网上办公或民众参与的尝试，例如海关的网上报关、“两会”期间的网上讨论等。但是，从总体上来看，我国的“电子化政府”实质性内容缺乏，对原有组织机构和办事方式的改革触动不大。3.1与“电子化政府”相关的基础建设投入严重不足 信息资源的采集和利用是实施电子政务的前提。目前，由于我国电子政务信息的资源整合力量不足，为建立政务信息数据库建设所需要投入的人、财、物不充分，导致了政府信息采集渠道不通畅、信息利用效率不高、信息管理复杂的现状。同时，因为缺乏建立统一信息化标准（信息化标准主要涉及到信息编码、网络通讯协议、操作系统、网络结构等），造成众多部门各开小灶闭门造车。电子化政府发展急需加快基础投入，规范统一标准。否则，一方面导致了大量的资源浪费；另一方面，也无法真正地实现互联互通、资源共享，“大网”不见有，“小网”遍地开花的现将不会得到根本改变。3.2电子政务的网络基础和政务资讯平台发展严重不足 导致资讯的“公开”如同资讯的“空开”。 电子政务发展的必然结果是从独立分割到共享集成，从“一站式”到“一网式”、“一表式”。网络硬件设施和政务资讯平台是电子政务的资讯载体和资源中心，作为网络的基础设施，政务资讯平台为政府各部门之间，政府与社会之间的沟通架起桥梁。但是，目前我国的网络环境普遍存在带宽偏低，资讯堵塞的现象，无法满足政务信息化的发展要求。政府网站出现了“三多”现象“空站”多、“老站”多、“死站”多，具体表现为“三不”建设“不合格”、更新“不及时”、资讯“不完备”。3.3公务员缺乏相应的专业技能和知识 公务员大多不懂得自己在部门里怎样做好电子政务。电子政务对政府公务员的知识、技能提出了更新、更高的要求，特别是要求公务员掌握现代的通信技术的网络技术，而现代通信和网络技术日新月异，使得多数公务员难以跟上知识和技术发展的步伐。从公务员的文化知识来看，经过1998年的机构改革，国务院近1.7万名公务员虽然有65%以上的人具有本科学历，但在地方政府，则相对较低，近500万名公务员中，拥有本科以上学历的人只占10%。即使一些学历较高的公务员，计算机操作方面的技能仍较欠缺。所以，政府部门（特别是地方政府部门）急需能熟练掌握电脑和其用途的公务员，也急需培训出能专门从事网络维护和信息管理的专业技术人员。3.4公众参与问题 “顾客导向”的现代公共行政理念，要求政府管理要以提高公众的参与度和满意度为目标。政务电子化的过程中公众的参与程度并不令人满意的主要原因包括两个方面：一是信息技术和计算机操作技能的缺乏。计算机及网络通信技术是近几年才迅速发展起来的，电脑对于广大的老百姓尤其是中西部的老百姓来说还是很陌生的，政务信息化更无从谈起。二是硬件及网络设备的匮乏。我国是一个农业大国，农村人口约占总人口的2/3，电脑对于绝大多数老百姓来说还是难以负担的奢侈品。因此，硬件和网络设备的缺乏成为了制约我国电子政务发展的又一大障碍。3.5与电子政务相关的法律和政策尚未配套 政府的运行机制缺乏法理依据。电子政务的健康、有序的发展离不开一个完整、统一的法律和政策框架。为保障政府信息化的发展，世界许多国家出台了专门的法律、法规和行政命令。而我国在电子化政府的立法方面严重滞后，目前只是对互联网管理出台了一些限制性的行政法规，而对于如何促进电子交易，使用电子签名和电子支付，认证网上政策、邮件、审批的效力还没有制定相应的法律法规，这在一定程度上也制约了电子化政府的发展。同时，对网络犯罪的预防、监督和责任追究没有完整的法律依据，因此，法律制度和相关政策的欠缺成为电子政务实施的瓶颈。4当前我国电子政务应用不足的对策建议4.1争取政府的支持 这是电子化政府成功的原始动力。政府是电子政务的主体，是支持、计划、设立和实施电子化政府的主要推动力。缺乏政府和领导的重视，电子政府建设也是“空喊口号”。取得中国电子政府的成功，首先要以政府为主导，制定科学可行的电子政务建设总体策略，理顺电子政务建设同深化改革、扩大开放、加快发展的关系。政府部门必须认识到电子政府是新世纪中国政府发展的方向，明确树立各级政府部门在网络上的新形象，促进政务公开，提高透明度，建立管理扁平，决策科学、民主高效的现代化“网上政府”是中国政府发展的目标。因此，政府要积极开展网上会议、网上办公、网上缴费、网上咨询、网上信息披露等一系列为公众服务的现代化办公手段。由于资讯和通讯技术的革命，人类已经进入资讯社会，资讯成为与土地、劳动力和资本等同样重要的资源，便利的和充分的资讯更成为经济发展和社会繁荣的前提。面对挑战，电子政府是政府适应知识经济和资讯社会的必由之路。电子政府不仅本身能提高政府的服务质量，而且直接为知识经济和资讯社会提供了必要的支援从而有助于持续繁荣。4.2借鉴发达国家电子化政府的成功经验 是中国电子化政府成功的直接动力。从一些发达国家电子化政府的成功经验可以看出，电子政府只是政府和迎接未来挑战的工具之一，电子政府要取得成功，还必须有政府全面的改革做后看，这就要求政府首先从指导思想上改变传统的仅注重过程，以专业分工各自为政的作法，要向民营机构学习，注重具体成效，打破各部门的藩篱，以公民为焦点，提供便民的“一站式”和“三位一体”的多方面服务（“三位”指公民、顾客和纳税人；“一体”指一体化），实现全面质量管理（TQM）。其次在技术上要解除各级、各部门各自为政的网页，建立统一的门户网站，提供在线申请和可供下载的申请形式，以便顾客访问；还要协调各部门之间的运作，解决在经济转型的大环境中，电子政务带来的专业化、市场化、现代化的新情况和新矛盾。这也是需要政府支援的原因。4.3政府公务员的素质亟待提高 80年代国内盛行的“办公自动化”口号最后造成的是OFFICE软件的流行，现在如果要进行网络化虚拟办公，中国目前的公务员队伍素质是不能满足要求的。对公务员进行网络知识的教育迫在眉睫。4.4考虑建立电子政务服务大厅 为公众提供方便各级政府可以考虑在一定的区域内建立电子政务服务大厅，为公众参与政务提供计算机设备和免费服务。公众可以在这里免费使用计算机设备，浏览政务信息、与政府对话。不过，要有技术支持，使得电子政务服务大厅的计算机设备以及网络设置只能被用于电子政务建设，而不能用于其他事项。4.5相关法律法规配套建设 是电子化政府成功的重要保障。在电子政务的建设中，必然涉及到一系列法律问题，主要包括：涉及规范政府信息公开的法律，如信息公开法；涉及政府信息资源管理的法律，如政府信息资源管理法；涉及个人隐私的法律，如隐私保护法；涉及商业交易的法律，如网络交易法、商业秘密保护法；涉及知识产权保护的法律，如专利法、著作权法、商标法等；涉及信息安全的法律，如信息安全服务法；涉及政府信息化的其他法律的修改，如行政法、刑法、档案法、保密法，等等。就目前来说，我国加快电子政务的法制化建设内容是，建设与政府信息化相关的基础法律，如政府信息公开法，政府信息资源管理法，同时，调整一些已不能适应信息化时代要求的法律，如行政法、著作权法、专利法、刑法等。5总结近几年中国电子政务经过政府、IT企业的共同努力，取得了显著的成绩。其突出表现是，有愈来愈多的政府机构在完善基础网络设施、内部办公系统建设的同时，开始关注电子政务的应用。根据我国电子政务发展的现状，构想电子政务发展的整体八大走向：5.1建设服务型政府 按照政府信息化的一般发展规律，在电子政务建设初期，多数政府机构都会把基础网络和内部办公自动化放在突出位置。但随着电子政务建设的发展，把电子政务应用的重点由“内”向“外，扩展，也就是说把应用的重点放在对公众和企业的对外服务卜，是必然的趋势。5.2推动跨部门、跨系统的协同应用 在电子政务建设中，如何防止重复建设，各自为政，使应用系统之间能够顺利实现互联互通，是一个十分关键、也具有普遍性的问题。要规避这方面的风险，一个最好的办法就是加强电子政务的顶层设计。所谓顶层设计，就是一级政府对各个部门对外服务的事项迸行统一的规划和设计，按照轻重缓急划分成不同的模块，梳理好流程，统一搭建平台，从而最大限度地防止电子政务建设中的凤险。5.3推动网上审批 推动网上审批，特别是那些关系老百姓切身利益、受众面大的事项能够在网上提供办理，是我们电子政务建设中的重点内容。而推动这项工作的前提是必须首先进行行政审批制度改革。5.4关注信息资源的开发和利用，提高信息资源的共享度信息资源的共享利用，是电子政务建设中最核心的问题之一。首先，是解决信息资源各个部门所有、各个部门垄断的问题。其次，是围绕政府信息资源的共享和利用问题，进行专门的规划，建立强硬的制度。第三，就是加强数据库