环境保护现场执法 PPT课件

1 环境保护现场执法 2009年第一期环境监察人员岗位培训现场执法组示范课件 培训对象 初次培训 制作人 朱宇 吴振兰 林文日期 2009年6月 2 主要内容 一 环境现场执法概述二 现场监察前的准备工作三 现场监督检查的重点四 制作现场调查笔录五 证据概述六 现场执法应注意的问题 3 一 环境现场执法的概念环境执法是整个国家执法活动的一个组成部分 包括环境司法执法和环境行政执法 环境现场执法属于环境行政执法的范畴 是指环境行政机关设立的环境监察机构根据法律授权或者行政机关委托 实施环境现场监督检查 并依照法定程序执行或适用环境法律法规 直接强制地影响行政相对人权利和义务的具体行政行为 一 环境现场执法概述 4 二 环境管理的五个基本手段 法律手段法律手段是环境管理的一个最基本的手段 依法管理环境是防治污染的重要手段 我国目前已经形成了由国家宪法 环境保护法 与环境保护相关的法 环保单行法 环保法规和环境标准等组成的环境保护法律体系 成为环境管理的基本依据 5 二 环境管理的五个基本手段2 经济手段经济手段是指运用经济杠杆 经济规律和市场经济理论 促进生产 生活活动遵循环境保护和生态建设的基本要求 如排污收费 提高收费标准 使违法成本高于污染物治理成本 污染赔偿 生态补偿等 6 二 环境管理的五个基本手段3 技术手段技术手段是指借助那些既能提高生产率 又能把对环境的污染和生态的破坏控制到最小程度的管理技术 生产技术 消费技术及先进的污染治理技术等 达到保护环境的目的 如现在推广的清洁生产技术 脱硫技术 7 二 环境管理的五个基本手段4 行政手段国家通过各级行政管理机关 根据国家的有关环保法律法规和标准实施的环境管理措施 如关停 15小 制定产业政策 区域限批 总量控制和污染物减排等 行政手段是我们现场执法中使用的主要手段 8 二 环境管理的五个基本手段5 宣传教育和舆论监督手段通过有效的全社会的环境宣传教育 不断提高环保人员的业务水平和公民的环境意识 使全民爱护环境 提倡社会监督 目前有效的监督方式有 网上公布违法企业名单 新闻媒体曝光 9 三 环境现场执法的具体特点1 环境现场执法是一种单方的具体行政行为 是对特定的环境行政管理相对人和特定事件所采取的具体行政行为 并且是由现场执法主体即环境监察机构单方面的行政行为 10 三 环境现场执法的具体特点2 环境现场执法是直接影响环境管理相对人权利和义务的行政行为 3 环境现场执法是具有程序要求的行为 环境监察机构在进行现场执法活动时 必须按照法律 法规规定的程序进行 程序违法将导致整体执法违法 11 三 环境现场执法的具体特点 环境现场执法是具有技术性的行政行为 因为环境法的一系列基本原则 管理制度 法律规定是从环境科学的研究成果和技术规律中提炼出来的 具有较强的科学技术性 因而环境现场执法必须借助一定的技术手段 现场监测手段 先进的调查取证设备 自动监控系统 12 四 环境现场执法的主要内容 现场监督检查有关组织和个人履行环保法律法规义务的情况 并对违法行为追究其法律责任 现场监督检查有关组织和个人执行各项环境管理制度的情况 并对违反制度的行为依法给予处罚 如 污染源管理制度 污染防治设施管理制度 排污申报登记和排污许可证制度 建设项目环境影响评价制度和 三同时 制度 污染源限期治理制度 污染事故报告和处理制度 排污收费制度等 13 四 环境现场执法的主要内容 现场监督检查自然资源和生态保护情况 并对破坏自然资源和生态环境的行为依法给予处理处罚 如 土地 水资源 森林 草原 能源 矿产等自然资源 自然保护区 风景名胜区 水源保护区等特殊保护区域 现场监督检查海洋环境保护情况 14 二 现场监察前的准备工作 1 明确本次监察的主要目的 任务 2 收集相关区域地图 水系图 3 调阅在线监测设备的运行记录 4 查阅污染源档案及污染防治设施档案 查阅排污申报登记表 5 查阅排污许可证情况和总量控制指标 6 查阅环境信访和环境行政处罚档案 7 查阅相关区域 项目的环评文件8 现场监察 取证 设备 现场执法的相关文书 15 三 现场监督检查的重点 一 污染源监督检查污染源监察是环境监察机构依据环境保护法律法规对辖区内污染源污染物的排放 污染治理和污染事故以及相关环境保护法规执行情况进行现场调查 取证并参与处理的具体执法行为 污染源监察是环境监察机构的重点工作 16 一 污染源监督检查1 污染源的分类A 按污染类型可分为 大气污染源 水污染源 固体废物污染源 环境噪声污染源 辐射污染源 B 按人类活动功能可分为 工业污染源 农业污染源 生活污染源 C 按分布特性可分为 点污染源 线污染源 面污染源 D 按时间特点可分为 恒定源 间歇变动源 瞬间污染源 17 污染源监督检查的主要内容 1 排污单位内部环保机构和环保人员的设置情况 2 排污单位环保目标责任制和环保设施管理制度执行情况 3 生产原料和产品管理 生产工艺 治污设施运行等情况 4 排污单位生产量变化情况 5 排污单位污染物排放的守法情况 6 排污申报登记与排污许可证制度实施情况 7 排污口规范化整治情况 8 自动监控系统的安装 使用和联网情况 9 排污收费制度执行情况 10 排污总量指标执行情况 等等 18 3 污染源监督检查的主要方式定期检查 巡查 定点观察 随机抽查 突击检查 专项检查 验收检查 联合执法检查 驻厂检查 特殊形式的检查 错时上班 暗查 走访调查 19 4 水污染源的现场检查 1 排放水量检查 总用水量 新鲜水量 生产过程中消耗量 处理量 回用量 排放量 2 排放水质检查 查污水处理厂运行 厂总排污口水质 3 守法度检查 偷排偷放 稀释排放 跑冒滴漏 其他非法途径排放 4 产生工业废水的重点行业 造纸工艺废水 化工废水 纺织印染废水 制革工业废水 电镀工业废水 石油工业废水 制药工业废水 钢铁工业废水 酿酒工业废水 食品加工业废水等 20 21 22 23 24 5 大气污染源的现场检查 1 排污单位燃烧设备的检查 所在位置 使用燃料 烟气黑度及防尘防噪等设施运行情况 2 检查企业对可燃气体回收利用情况 3 检查向大气排放恶臭物质的企业治理情况 4 检查向大气排放有毒 有害物质的企业的废气排放情况 5 检查企业采取措施减少无组织排放大气污染物的情况 排放废气的重点工业行业包括 钢铁工业废气 电力工业废气 水泥建材工业废气 石油化学工业 化学工业废气等 25 26 27 28 29 6 固体废物的现场监督检查 1 检查固体废物的来源 了解生产工艺产生固体废物的种类 数量 产生规律和方式 严格控制危险废物 2 检查固体废物的存放 防止二次污染 防流失 扬散 渗漏 防自燃 发酵 防过期存放 防放射性 3 检查固体废物的综合利用和无害化处理 固体废物的主要来源 矿山开采和选矿中的废石和尾矿沙 燃煤过程中的粉煤灰和炉底渣 冶金工业的固体废物 化学工业固体废物 石油化工固体废物 放射性废物等 30 31 7 噪声污染源的现场检查产生噪声的源很多 我们重点监管的是工业噪声污染源 敏感区域的噪声污染源 目前在城镇的餐饮业和建筑施工噪声是居民反映最强烈的问题之一 32 8 污染防治设施监督检查 1 污水处理设施运行情况 是否停运和闲置 排水量和水质情况 有无暗管排放和稀释排放 处理工艺要求的投加药情况 购药和库存 2 大气污染设施使用情况 除尘设施运行及烟尘排放是否达标 脱硫设施运行 无组织排放治理情况 防治设施运行记录 厂区降尘等 3 原料 燃料 固废堆放场 三防 设施情况 4 自动监控系统是否正常 5 是否瞒报 谎报污染治理设施情况 33 34 35 36 37 38 9 排污口现场监督检查 1 排污口的整治是否符合 三便于一明显 的原则 即排污口的规范化整治应符合便于采集样品 便于计量监测便于日常监督检查和排污口标志牌应立于明显位置等 2 各类排污口的整治应符合规范化整治的技术要求 3 排污口出水的水量和水质 排污口出水水量要与设施入口 出口水量以及生产工艺产生废水水量比较 是否有不正常或可疑点 水质要和设施出口的水质相比较 有否变化或可疑点 4 排放一类污染物的要在车间废水处理设施出口设置专门排污口 39 二 排污申报登记和排污许可证制度现场检查1 检查企业是否按时申报 申报登记是否经环保部门审核 排放的污染物总量和浓度是否符合审核的要求 生产工艺和产品发生重大变化是否及时进行变更申报 是否存在谎报和瞒报 2 检查企业是否按照许可证要求排放污染物 是否超总量排放污染物 是否存在无证生产和排污 3 检查企业是否按申报登记足额缴纳排污费 40 三 建设项目的现场监督检查1 是否办理环境影响评价手续 是否经过环保部门审批 审批时间与建设开始时间是否超过五年 未批先建 2 建设项目是否符合国家产业准入条件 批大建小 3 建设项目配套的环保设施是否执行 三同时 建设项目有重大改变是否重新报批环评手续 批建不符 41 4 建设项目投入试生产时配套环保设施是否同时投入运行 满三个月是否申请验收 是否在限期内办理环保竣工验收手续 长期试运行 5 建设项目配套的环保设施未建成 主体工程是否正式投入使用 违法排污 42 四 限期治理项目的现场监督检查重点检查限期治理项目是否按照治理方案进行整治 是否按时完成 验收是否达标 超过期限未验收是否提出延长验收时间申请 对经限期治理仍未达标的企业是否下达停产治理或关停 43 二 制作现场调查笔录 监察工作常用的文书不外乎4种 询问笔录 责令改正通知 限期改正通知和送达回执 这4种文书中 询问笔录是基础 询问笔录做不好 其它文书就失去了存在的基础 44 一 制作现场调查笔录的目的让相对人承认实施了某个行为 承认调查过程符合法定程序 认可现场的采样 取证等工作 我们在实践中发现 用于现场记录的 现场检查笔录 有一些小小的不足 45 一是记录在询问笔录上的被检查人员的回答不能充分反映实际情况 因为被检查单位 往往避重就轻 不能如实回答执法人员的提问 致使询问笔录所反映的事实不真实 不准确 失去了应有的证明力 46 二是对违法行为的事实 情节和社会危害程度不能形象 准确地予以描述 受现有人员文字组织能力的限制 采用问答方式记录 不易准确 客观地反映监察人员在污染源现场看到的实际情况 对违法行为的事实 情节和社会危害程度难以形象 准确地予以描述 47 根据以上问题 我们一般处理方式是在现场制作调查笔录的同时填写 现场监察记录 对现场看到的现场问题予以描述 并要求当事人改正违法问题 但是实践中 由于 现场监察记录 对问题的表述过于直接 当事人往往拒绝接受 给现场取证带来麻烦 为此 我们采取了一点技巧 就是采取叙述 问答形式制作笔录 这样即描述了当事人违法事实 一定程度上还减少了工作程序 提高了工作效率 48 叙述 问答形式的法律文书相对于单纯的问答形式来讲 对执法人员的文字水平要求较低 也不受当事人答非所问的限制 基本能够反映现场的真实情况 在现场执法中取得较好的效果 现和大家共同探讨 49 在现场取证中面对叙述 问答形式这样的问题 对当事人心理产生一定的压力 当事人一般很难不直接回答 并且一般都会解释出现问题的原因 这样即承认了环境违法事实 当事人陈述的权力也得到保障 同时 当事人往往感觉他是在和执法人员努力沟通 因此比较容易配合 50 二 现场检查笔录的格式 需要填写的内容有以下方面 1 被检查单位 被检查单位要写全称 不要写简称 写简称有两个问题 一是容易与名称相近的企业混淆 二是不符合法律文书的规范 51 2 检查现场 厂址 应详细填写企业所在的县 街道 门牌号或县 乡 村或按照工商执照的地址填写 如果该企业没有分厂 则可填 厂内 如果企业有分厂 应该填写所检查的分厂 填写检查地点 是为将来一旦引起行政复议 行政诉讼时 能够证明当时所拍摄的照片 录像等证据是在该检查地点拍摄的 反映的是该企业的情况 52 一个详细的厂址 主要是为今后的法律文书送达提供准确的信息 法制机构可按此直接或邮寄送达法律文书 法院也可按此地址送达传票 53 3 法人代表 按照工商执照填写 要注意 排污单位的总经理往往不是法人代表 54 4 被检查单位参加人员 对于陪同执法人员一起检查或接受调查询问的被检查单位的工作人员 要核实其姓名和职务 并留下联系方式 以免日后该单位不承认违法事实时 无法找到当事人进行核实 在这里有一个技巧 那就是拍照时有意识地将该单位的陪同人员 拍进违法现场的照片或录像中 55 5 检查日期 应与最后一栏检查人员签书的日期相一致 不要写错年 月 日 6 检查人 一定要现场调查人员填写 签字 56 7 检查情况记录 是 现场检查笔录 的核心 所有违法行为的事实 情节和危害程度 都要在这里体现出来 制作笔录时对当事人的违法事实要尽可能结合法律条款 使用法律语言 并需要注意下面几个方面的问题 57 1 字迹工整 语言通顺 用词准确 尽量不得涂改 尽量用数量多少或者烟尘直拍 废水直排等数量词或能够定性的法律用语来反映事实 而不要用 黑烟滚滚 遮天蔽日 污水横流 等形容词来比喻 如有涂改 应让当事人签名或压指印 58 2 记录内容要真实 要与所拍摄的音像证据相互统一 相互印证 例如 笔录上反映 污染防治设施闲置 那么 就应该有照片 或环保设施运行台帐 或在线监测仪器等方面的证据来印证 59 3 对违法事实的描述要做到准确 详尽 形象 要让没去过现场的人 看过笔录后有一种身临其境的感觉 能想像到违法行为的具体细节以及发生 发展过程 如描述规避监管方式排污可以描述为 污水通过进入沉淀池管道的旁路外排等 60 4 简要说明企业的基本情况 如 建设时间 投产时间 生产规模 主要产品 实际生产情况 采用的工艺路线 主要生产设备等 而对于土小企业和国家产业政策明令淘汰的落后工艺和设备 则要详细说明 如小焦化厂要记录炭化室高度 小水泥厂要记录立窑窑径等 61 5 违法事实要以现场掌握的证据为依据加以说明 如生产设备运行台帐 日报 月报表 生产进度公告栏 环保设施运行台帐 在线监测 监控仪器 仪表所反映的数据 企业内部的环境监测报告 以及 62 监控录像 新闻媒体有关该单位的报道 当事人 知情人 周围居民 设备操作 管理人员所反映的情况 监察人员所拍摄的照片 录像 录音都可以作为证据 但 这些证据之间要形成一个证据链 相互印证 相互说明 63 6 要体现出违法事实的性质 情节和社会危害程度 行政处罚法 第4条规定 设定和实施行政处罚必须以事实为依据 与违法行为的事实 性质 情节以及社会危害程度相当 64 因此 现场检查笔录要对违法事实的性质 情节和社会危害程度进行必要的体现 为下一步是给予行政处罚 还是移交司法机关追究刑事责任 以及进行民事赔偿仲裁打好基础 从而避免 以罚代刑 处罚决定与违法事实 不相当 等问题的出现 在这里 65 7 要明确违法行为的发生时间 任何违法行为都有一个追溯时效 行政处罚法 第29条规定 对违法行为追溯时效是二年 环保法 第42条规定 对环境污染损害赔偿提起诉讼的时间为三年 66 8 先质证 后记录 我们在对违法事实记录前 执法人员应与当事人就检查中发现的问题 掌握的证据 进行全面的沟通和核实 对一些认识不一致的问题还应进行辩论 质证 以便进一步明确违法行为发生的时间 地点 原因 经过和结果 67 9 对可能随时灭失的证据 应先行采取必要的措施 予以保全 例如 当事人故意停用污染防治设施 造成污染物超标排放的 就要在当事人恢复环保设施运转前进行录像 拍照 对证据予以固定 并及时进行采样送检 68 8 被检查单位对上述记录的意见 笔录制作完成后 应邀请被检查人对笔录所记录的内容 进行核实 签字 被检查人有对事实进一步陈述 申辩的权力 执法人员也应认真听取当事人的陈述和申辩 以便使笔录更准确 更客观地反映事实 1 被检查人如果认为记录准确无误 则在该栏签上 记录属实 及其姓名和日期 69 2 如果 被检查人认为记录与事实有出入 则可要求更正 执法人员认为被检查人所提意见正确 有必要更正的 及时更正后 按前一条的要求签字 执法人员认为当事人所提意见与检查中看到的事实不符 不应更改记录的 而当事人又不认可的 则应允许当事人将自己的具体意见在该栏中写清 然后签名 填写日期 70 3 现行法律 法规未规定现场检查笔录必须经被检查单位签字后才能作为依据 如果当事人拒绝签字的 可以请公证部门 派出所 街办 居委会等人员作为旁证 签字证明 并现场拍摄照片 录音 如省 市级环保执法人员可以请当地环保部门签字证明 71 9 检查人员 签名 同去的执法人员 至少要有2人以上亲自签名 不能相互代签 72 五 证据概述 一 证据的定义是指能够证明案件真实情况的一切事实 二 证据的特征1 客观性 是指作为案件的证据是已经发生的案件事实的客观反映 2 相关性 是指证据必须与案件事实有实质性联系并对案件事实有证明作用 3 合法性 又叫可采性 是指一定的事实材料符合法律规定的采证标准 可以被采纳为证据 73 三 证据的种类及特点 共7类 1 书证 是应用最广泛 最重要的证据之一 2 物证 3 视听资料 有较强的科学性和证明力 有完整性和连续性 有广泛适用性和便利性 74 4 证人证言 5 当事人陈述 6 鉴定结论 有专门性和科学性 应与其它证据配合使用 不能作为直接证据 7 勘验笔录和现场笔录 1 勘验笔录 制作主体具有特定性 既是法定证据 又是采集其它证据的方法 但不能作为直接证据 75 2 现场笔录 制作主体具有特定性 可以作为直接证据 分清主要与次要 直接与间接证据 76 书证环评文件及其审批意见 试生产申请及其批准意见 竣工验收申请及其批准意见 排污申报表及排污许可证 营业执照及工商变更登记 设计文件 77 生产运行 消耗 排污等记录台帐 限期改正通知书 缴费及催缴通知书 收费或罚款收据 限期治理决定 行政处罚决定 各种送达回执 检举 控告材料 78 查阅资料就是收集书证 我们把它摆在调查取证的首位 是因为在分析已有资料的基础上去进行现场检查 调查询问 监测鉴定等调查工作 可以减少盲目性 使工作目标更为明确 79 物证生产 治污 排污的设施 原辅材料 治污药剂 产品的样品 污染痕迹 死亡动物 受害植物样品 实施违法行为的设备 工具 材料 用品等 视听资料照片 录音带 录像带 传真资料 电脑储存的数据和资料等 80 证人证言证人口头证言的录音带 执法人员询问证人的调查询问笔录 证人提供的书面证词 当事人陈述形式与上述证人证言一致 只是对象有所区别 当事人是违法行为人或受害人 证人是除违法行为人及受害人以外的 了解案情的人 81 鉴定结论监测报告 医学鉴定报告 生物鉴定报告 其他专门鉴定报告 勘验笔录 现场笔录现场检查 现场采样 现场测试以及现场处理所作的笔录 82 四 调查取证要点 调查 取证 证据 事实 调查 要全面 体现人与人 事物与事物的关联性 取证 要真实 体现人与人 事物与事物的客观性 证据 要合法 体现完整的证据链 注意 抓住一个 快 字 防止人为因素或客观因素的干扰 83 五 调查取证应满足两个条件一个要求 两个条件 违法事实确凿 有法定依据 一个要求 行政执法人员向当事人出示执法身份证件 84 六 证据的采集 围绕行政违法行为的四个要件进行 要体现 法未禁止不为非 的原则 这是能否进行行政处罚的关键 行政违法行为的四个要件即 1 行为主体须是行政法主体 行为人具备行政法主体资格 是行政违法的前提 是构成行政违法的首要条件 2 行政法主体负有相关的法定义务 85 3 行政法主体具有不履行法定义务的行为 4 行政违法的主观要件依法律的具体规定 一般只要行为人实施了违法行为即视为主观有过错 86 七 最佳证据规则 公文书优于私文书 原件优于复印件 原始证据优于传来证据 八 证据的证明力 凡能作为定案根据的证据 就具有证明力 即能证明案件中的某一事实或问题 87 九 数个证据对同一事实的证明力的认定规则 国家机关 社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证 物证 档案 鉴定结论 勘验笔录或者经过公证 登记的书证 其证明力一般大于其他书证 视听资料和证人证言 88 原始证据的证明力一般大于传来证据 直接证据的证明力一般大于间接证据 证人提供的对与其有亲属或者其他密切关系的当事人有利的证言其证明力一般小于其他证人证言 89 十 证据的认定标准据以定案的证据均已查证属实 即均具有客观性 相关性和合法性 案件事实 情节都有必要的证据予以证明 证据之间 证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除 全案证据得出的结论是唯一的 排除了其他可能性 90 在证据方面容易出现的问题 1 收集的证据和认定的违法事实没有相关性 2 孤证问题突出 不能形成证据链 3 证据之间没有关联性 不能互相印证 甚至互相矛盾 91 4 不注意收集直接证据 过分依赖询问笔录 证人证言 使得证据的证明力低下 5 不对证据进行固定 采集样品进行监测 收集现场违法排污痕迹 采用照片 摄像等手段对违法事实的现场进行拍摄都是对存在违法排污行为的现场进行固定 以防止证据的灭失 92 六 现场执法应注意的问题 一 调查取证的对象要正确1 调查取证的对象应具备行政法规定的主体资格 如依法登记领取营业执照的私营独资企业 合伙组织 依法登记领取营业执照的合伙型联营企业 依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业 外资企业 经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体 法人依法设立并领取营业执照的分支机构 经核准登记领取营业执照的乡镇 街道 村办企业等其他组织 属于不具备法人资格的其他组织 93 当事人主体资格应遵循以下要求 一 公民应具有相应行为能力 十八周岁以上的公民是成年人 有民事行为能力 十六周岁以上不满十八周岁的公民 以自己的劳动收入为主要生活来源的 视为有民事行为能力 二 法人应当经依法登记或取得法定资格 三 其他组织应当依法成立 有一定的组织机构和财产能独立承担法律责任 四 未经依法登记的 以其对外使用的名称为当事人 没有或不能确定对外使用的名称的 以实际经营者为当事人 94 2 当事人的名称应统一 调查取证中一定要取得当事人企业全称 不能使用简称或代称 用字要一致 一般以公章 工商营业执照 为准 在未经依法登记的案件处理中 应附当事人主体资格的有关材料 应注意当事人是否使用全称 是否前后一致 95 3 企业不因法人代表的变更而终止如环保部门查实某企业违法行为 该企业规避法律责任而更换法人 据此辩称为企业新建项目是无效的 因为该企业营业执照未注销 且一直在有效的营业期限内 故该公司的法人资格仍存在 96 法人资格的消灭有多种情况 比如公司权利机构作出解散的决议 公司破产 被吊销营业执照 从法律的角度说 变换法人代表并不代表企业法人资格灭失 97 4 企业改制后环境污染防治责任由变更后的法人承担 中华人民共和国民法通则 第44条规定 企业法人分立 合并 他的权利和义务由变更后的法人享有和承担 98 中华人民共和国公司法 第184条和185条分别规定 公司合并时 合并各方的债权 债务 应当由合并后存续的公司或者新设的公司承继 公司分立前的债务 按所达成的协议 由分立后的公司承担 99 5 原有企业迁址后应作为新建项目实施环境管理 中华人民共和国环境保护法 第十三条规定 建设污染环境的项目 必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定 也即指不论新建项目还是原有项目的新 扩 改项目都必须执行环境影响评价的审批和 三同时 制度 企业迁址后 在新的地址产生新的污染源即属于新建项目 应当执行环境影响评价的审批和 三同时 制度 100 6 企业生产规模变动 排污情况发生变化 必须重新申报环境影响评价和 三同时 手续 现场取证中应注意其与新建项目之间的区别 101 二 事实要清楚一事不两罚原则 即对当事人的同一违法行为 不得给予两次以上罚款的行政处罚 一