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规范有序推进土地整治的法制保障湖北省土地整治管理办法解读来源：湖北政府法制信息网 作者：湖北省人民政府法制办公室主任 陈洪波 2011-09-09 2011年7月18日，省政府常务会议审议通过了湖北省土地整治管理办法（以下简称办法）,该办法自2011年10月1日起施行。这部地方政府规章的公布施行是我省土地整治法制建设的一件大事，标志着我省土地整治管理工作进入了一个新阶段，办法的颁布实施对规范有序推进我省土地整治工作，实现保护耕地和土地节约集约利用目标，保障土地资源可持续利用，推进社会主义新农村建设，具有重大而深远的意义。 一、制定办法的背景我国人口多、耕地少，人均耕地大大低于世界平均水平，随着我国工业化城镇化进程的加快，土地资源供需矛盾十分突出，坚守18亿亩耕地红线面临严峻挑战。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，把土地整治作为实现耕地保护目标、确保国家粮食安全的重大举措来组织实施。1999年1月1日实施的中华人民共和国土地管理法确立了耕地保护的法律制度，明确规定了实施土地开发整理复垦的主体、目的、措施及资金渠道。2008年10月12日党的十七届三中全会审议通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定和2011年3月16日公布的中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（20112015年）规划纲要都对土地整治提出了明确要求。我省是农业大省，保护耕地和保障发展用地矛盾十分尖锐。为了既保经济增长、又保耕地红线，我省在1997年就开始利用国家和省级土地整治专项资金组织开展了土地整治工作。1999年中华人民共和国土地管理法实施以来，土地整治工作开始走向法制化、规范化的发展轨道。各级政府国土资源行政主管部门、财政部门在实际工作中摸索并制定了土地整治项目管理、资金管理、权属管理、竣工验收、技术标准、工程后期管护等一系列制度和管理措施。2001年以来，全省累计投入资金230亿元，实施土地整治面积1300万亩，新增耕地达260万亩，连续10年实现全省耕地占补平衡。建成了一批适应现代农业发展要求的高标准、成规模的基本农田720万亩，农田产出率普遍提高10%15%，生产成本普遍降低10%。土地整治对提高我省农业综合生产能力，改善农村生产生活条件和生态环境，增加农民收入起到了重要作用。但是我省土地整治还存在个别项目选址不当、投资分散、项目管理不规范等一些亟待解决的问题，需要通过立法来进一步规范。二、办法的制度创新（一）建立了科学编制土地整治规划的制度土地整治规划是指在一定区域内，对土地整治在空间上、时间上所作的总体安排。土地整治规划是土地利用总体规划的一个专项规划，是科学指导土地整治活动的重要依据，对规范和促进土地整治活动、保护和改善生态环境、确保耕地占补平衡、实现耕地保护目标具有重要意义。为了科学编制土地整治规划，办法作了如下设计：一是明确土地整治规划的编制主体。办法规定，土地整治规划由县级以上人民政府国土资源行政主管部门负责组织编制本行政区域的土地整治规划。二是明确编制土地整治规划的依据。土地整治规划应当符合和服从本行政区域的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、上级土地整治规划的要求。比如：土地整治规划确定的规划目标、重点区域、重点工程等都应当与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划相一致。因此，办法规定，编制土地整治规划应当依据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和上级土地整治规划。三是要求土地整治规划与农村水利综合规划、林业长远规划、乡镇和村庄规划等相关规划相衔接。农村水利综合规划、林业长远规划、乡镇和村庄规划都是依法经过一定程序编制的规划，土地整治规划与相关规划之间要充分协调、相互衔接，才能有序推进土地整治。四是建立环境影响评价制度。土地整治应当有利于保护和改善生态环境。对未利用土地的开发，必须充分考虑土地资源的适宜性和对生态环境的影响，不能围湖造田、毁林造田，盲目开垦，破坏土地生态系统结构和功能，导致水土流失、土壤沙化。依照中华人民共和国土地管理法第三十九条第一款“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。”的规定和中华人民共和国环境影响评价法第七条“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。规划有关环境影响的篇章或者说明，应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。”的规定，为从源头上防止土地整治破坏生态环境，办法规定，土地整治规划应当对规划实施后可能造成的环境影响作出分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。五是建立科学民主决策机制。土地整治规划专业性、技术性较强、涉及面广、与人民群众利益密切相关，为保证规划的科学性，办法规定，土地整治规划草案应当依法予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求有关部门、专家和公众的意见。（二）强化了土地整治项目实施的监督管理为了加强土地整治项目实施的监督管理，办法作了如下规定： 一是实行项目管理制度。实行项目管理制度是保障和提高项目建设质量的重要手段，符合社会主义市场经济规律的客观要求。办法规定，土地整治项目实施实行项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同制和公告制等制度。二是要求编制土地整治项目实施方案。办法规定，土地整治项目实施方案由项目法人依据项目规划设计和预算组织编制并公告，公告期满后，经批准立项的国土资源行政主管部门审核后实施。三是建立行政监督、专业监督、社会监督机制。办法对项目监督管理的各个环节，包括项目的验收等作了明确规定。（三）建立了土地整治项目工程后期管护机制土地整治的目的是项目建成后能长期、稳定、有效地发挥项目效益，促进农业增效和农民增收。如果项目建成后，各种工程设施管护主体缺位，管护责任不明，工程设施不能妥善管理，将直接影响到项目效益的正常发挥。因此，办法从项目工程管护主体、管护责任、经费筹集等方面对工程的后期管护作了明确规定。（四）强化了土地权属调整管理土地整治涉及土地所有权、使用权、承包经营权等土地权利的调整，直接关系到当事人的切身利益，政策性和法律性非常强。土地权属界定不清，会在土地整治完成后产生新的土地权属争议，直接关系到土地整治事业的成败，甚至影响社会稳定。为了加强对土地整治权属调整的管理，办法采取了如下措施：一是明确土地整治后土地所有权权属调整的原则。办法规定：“整治国有土地或者农民集体所有土地，原土地所有权原则不变。”根据中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管理法的规定，我国的土地所有权性质分为国家所有和农民集体所有两种形式。各级政府运用土地整治专项资金无偿投入，对农民集体所有的土地进行土地整治的，整治后土地的性质仍为农民集体所有。各级政府及其有关部门不得以“谁投资、谁受益”等名义，将农民集体所有的土地经过整治后转为国家所有。整治的土地，包括整治前原有的耕地和整治后新增的耕地以及田间道路、灌排水设施等公共事业用地等，其所有权性质都不得改变。但在土地整治过程中，由于田块合并、农村水利、田间道路建设等原因，导致国有土地与农民集体所有土地、农民集体所有土地与农民集体所有土地之间边界相互插花等情形，不利于生产、生活的，也可以按照等量或等价、并使调整范围尽可能缩小的原则，经双方协商并签订土地所有权调整协议后进行调整。二是要求编制土地权属调整方案。编制土地权属调整方案是土地整治中权属调整管理的重要内容，也是土地整治工作顺利有序进行的重要保障。为此，办法对土地权属调整方案编制的时间、主体、原则、程序、报批和公告作了明确的规定。三是规定土地整治项目涉及土地承包经营权调整的，依照中华人民共和国农村土地承包法的规定执行。2002年8月29日九届全国人大常委会第二十九次会议通过的中华人民共和国农村土地承包法是我国农村土地承包的基本法律。该法对土地承包经营权调整等问题作了明确规定。土地整治中，涉及土地承包经营权权属调整的，应当按照该法的规定执行。（五）建立了有效整合资金投向土地整治项目区的机制为了加大土地整治力度，稳定和拓宽资金投入渠道，发挥资金的聚集效应和放大效应，土地整治实践中，按照“各炒一盘菜，共办一桌席”的思路和“渠道不乱、用途不变、专账管理、集中投入、各记其功”的原则，以土地整治项目建设为平台，国土、财政、环保、住建、交通、水利、农业、林业等部门密切配合，将土地整治专项资金及农业综合开发、农村道路建设、农村水利建设等涉农专项资金，按照规划集中投入项目区。用土地整治引导社会资金投入项目区基础设施建设和农业产业化基地建设。这是一条成功经验,已被我省乃至全国土地整治的实践所证明。因此,办法规定：“县级以上人民政府应当确保土地整治专项资金用于土地整治，并聚合其他涉农专项资金集中投向土地整治项目区，提高资金使用效率；应当采取市场化运作等措施，扩大土地整治项目资金来源渠道，引导单位和个人等社会资金依法参与土地整治。”近年来，国家、我省财政和国土资源行政主管部门已经制定了土地整治项目资金管理暂行办法，建立了比较完善的资金管理制度，考虑到今后资金整合模式和管理制度的变化以及立法技术的限制，办法还规定，土地整治项目资金的具体管理办法，依照国家和省的规定执行。办法不作具体规定。（六）建立了尊重农民意愿、维护农民合法权益的制度政府投资进行土地整治，归根结底是为了农民的利益，政府及其有关部门必须尊重土地权利人的意愿，维护土地权利人的合法权益。为此，办法作了如下规定：一是将维护土地权利人的合法权益作为土地整治的一条基本原则予以明确规定。二是建立保障群众知情权、参与权、表达权和监督权的制度。办法规定，土地整治项目规划设计、土地整治项目实施方案，应当在项目所在地乡（民族乡、镇）、村进行公告，认真听取群众意见，自觉接受群众监督。办法还规定，土地整治项目选址、土地权属调整、集体土地整治后新增耕地的分配等事项，应当依法经项目涉及地或者所在地村民会议或者村民代表会议同意。中华人民共和国农村土地承包法第十八条第（三）项规定：“承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，第二十七条第二款规定：“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。2010年10月28日十一届全国人大常委会第十七次会议修订的中华人民共和国村民委员会组织法第二十二条第一款规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定”。据此，土地权属调整涉及土地承包经营