无居民海岛的集中统一管理.doc

论无居民海岛的集中统一管理体制导 言海岛是中国经济社会发展中一个非常特殊的区域，在国家权益、安全、资源、生态等方面具有十分重要的地位。当前是海岛保护事业发展的关键时期，必须准确把握国际国内海岛工作发展形势，充分认识中国海岛保护工作面临的困难和问题。我国海域的海岛众多，面积在500平方米以上的无居民海岛就有6500多个，约占全国海岛总数的93.8%，但总面积仅400多平方公里，数量多、面积小，生态系统极其脆弱，且分布零散、资源单一。鉴于无居民海岛是属于国家所有的一类特殊自然资源，任何涉及无居民海岛的保护和开发利用活动都需要有效的管理方式和强有力的管理手段。无居民海岛是海域的特殊组成部分，具有很高的资源、生态、经济和军事价值，对维护国家海洋权益具有重大意义。但是由于海岛具有独立、封闭、生态系统脆弱、土地资源有限等特点，且其分布范围广，地区跨度大，因此，针对海岛的保护与管理制度既不同于陆地资源，甚至也有别于海域，而且由于无居民海岛一般都远离大陆，管理难度也非常大，地理环境的特殊性决定了无居民海岛不宜分散管理，应当采取集中统一的管理模式。一、无居民海岛的等别划分一等： 上海：宝山区 浦东新区山东：青岛市（市北区 市南区 四方区） 福建：厦门市 （湖里区 思明区） 广东：广州市 （番禺区 黄埔区 萝岗区 南沙区） 深圳市 （宝安区 福田区龙岗区 南山区 盐田区）二等： 上海：奉贤区 金山区 天津：滨海新区辽宁：大连市（沙河口区 西岗区 中山区）山东：青岛市 （城阳区 黄岛区 崂山区 李沧区）浙江：宁波市 （海曙区 江北区 江东区）温州市 （龙湾区 鹿城区）福建：泉州市丰泽区 厦门市 （海沧区集美区）广东：东莞市 汕头市 （潮阳区 澄海区 濠江区 金平区 龙湖区） 中山市珠海市 （斗门区 金湾区 香洲区）三等： 上海：崇明县辽宁：大连市甘井子区 营口市鲅鱼圈区河北：秦皇岛市 （北戴河区 海港区） 山东：即墨市 胶州市 胶南市 龙口市 蓬莱市 日照市 （东港区 岚山区）荣成市 威海市环翠区 烟台市 （福山区莱山区 芝罘区）浙江：宁波市 （北仑区 鄞州区 镇海区） 台州市 （椒江区 路桥区） 舟山市定海区福建：福清市 福州市马尾区 晋江市泉州市 （洛江区 泉港区） 石狮市 厦门市 （同安区 翔安区） 广东：惠东县 惠州市惠阳区 江门市新会区 茂名市茂港区 汕头市潮南区 湛江市 （赤坎区 麻章区 坡头区 霞山区）海南：海口市 （龙华区 美兰区 秀英区）三亚市四等： 辽宁：长海县 大连市 （金州区 旅顺口区） 葫芦岛市 （连山区 龙港区）绥中县 瓦房店市 兴城市 营口市 （西市区 老边区）河北：秦皇岛市山海关区山东：莱州市 乳山市 文登市 烟台市牟平区江苏：连云港市连云区浙江：慈溪市 海盐县 平湖市 嵊泗县 温岭市 玉环县 余姚市 乐清市 舟山市普陀区 福建：长乐市 惠安县 龙海市 南安市广东：恩平市 南澳县 汕尾市城区台山市 阳江市江城区广西：北海市 （海城区 银海区）五等： 辽宁：东港市 盖州市 普兰店市 庄河市河北：抚宁县 滦南县 唐海县 唐山市丰南区 乐亭县 山东：长岛县 东营市 （东营区 河口区） 海阳市 莱阳市 潍坊市寒亭区 招远市 江苏：大丰市 东台市 海安县 海门市 启东市 如东县 南通市通州区浙江：岱山县 洞头县 奉化市 临海市 宁海县 瑞安市 三门县 象山县 福建：连江县 罗源县 平潭县 莆田市 （城厢区 涵江区 荔城区 秀屿区）漳浦县广东：电白县 海丰县 惠来县 揭东县 雷州市 廉江市 陆丰市 饶平县 遂溪县 吴川市 徐闻县 阳东县 阳西县 广西：北海市铁山港区 防城港市 （防城区 港口区） 钦州市钦南区海南：澄迈县 儋州市琼海市 文昌市六等： 辽宁：大洼县 凌海市 盘山县河北：昌黎县 海兴县 黄骅市山东：昌邑市 广饶县 垦利县 利津县 寿光市 无棣县 沾化县江苏：滨海县 赣榆县 灌云县 射阳县 响水县 浙江：苍南县 平阳县 福建：东山县 福安市 福鼎市 宁德市蕉城区 霞浦县 仙游县 云霄县 诏安县 广西：东兴市 合浦县海南：昌江县 东方市 临高县 陵水县 万宁市 乐东县 我国管辖的其他区域的海岛二、对无居民海岛进行集中统一管理的必要性：（一）地理位置上的孤立性无居民海岛在地理上远离大陆，散落在浩瀚的大海上，交通不便，需要专门的管理手段来进行管理，而多部门分散管理明显成本过高。根据权力和责任相对应的原则，如果在无居民海岛上同时设立土地、林地、草地等使用权制度，那么土地、林地、草地等相关主管部门应当履行相应的监管职能，承担相应的保护责任，这样必然会在面积狭小的无居民海岛上形成多部门管理的状况，不仅造成国家管理成本的加大，也不利于开展海岛保护工作。（二）资源上的不均衡性我国无居民海岛虽然数量众多，但其面积仅占全国海岛总面积的1，大多数无居民海岛由裸露的岩礁构成，其价值主要体现在主权意义上。这些散落在海上的小岛基本上不具备可开发的土地资源，也没有成规模的林地、草地等资源，传统的陆域价值很低，现行的土地、林地、草地及水域管理的法律制度没有延伸到无居民海岛的必要性和现实意义，我国几十年分散管理形成的无居民海岛保护现状也证明了这一点。（三）管理上缺乏统一性，导致海岛生态资源破坏严重长期以来，我国的海岛管理存在着职责交叉、条块分割、权责不清等问题，各管理部门的眼里往往只有部门利益和各自管理的对象，缺乏对海岛生态系统整体性保护意识，导致海岛开发秩序混乱。由于缺乏统一规划，在多头管理之下，在无居民海岛的使用权和承包权管理上，不仅各市、县政府有审批权，就连乡政府都有审批权，有的根本没有经过批准，还有一些开发项目则由海岛所在的村向个人或集体发包或以租赁的形式开发，许多开发活动是无序的、无度的、无偿的，结果造成海岛生态系统破坏严重，甚至导致海岛灭失。1、海岛生态破坏严重。炸岛炸礁、填海连岛、采石挖砂等活动大规模改变海岛地形、地貌，甚至造成部分海岛灭失；在海岛上倾倒垃圾和有害废物，采挖珊瑚礁，滥捕、滥采海岛珍稀生物资源等活动，致使海岛及其周边海域生物多样性降低，生态环境恶化。2、海岛开发秩序混乱。无居民海岛开发利用缺乏统一规划和科学管理，导致开发利用活动无序无度；一些单位和个人随意占有、使用、买卖和出让无居民海岛，造成国有资源性资产流失；在一些地方，管理人员及其他人员登岛受到阻挠，影响国家正常的科学调查、研究、监测和执法管理活动。3、海岛保护力度不足。一些海岛具有很高的权益、国防、资源和生态价值，这些特殊用途海岛需要严格保护，但由于缺乏有力的保护与管理，有些海岛已经遭受破坏，存在严重的国家安全隐患。(四)缺乏专业的管理队伍和管理技术无居民海岛散落在茫茫大海上，远离大陆，而且比较分散，所以管理难度很大，需要建立一支专业的管理和技术队伍，配备船舶、飞机等特殊的管理工具，并具备卫星、航空遥感监视监测等技术手段。所以需要专业的管理部门，配备专业的技术和人员，对无居民海岛进行集中统一管理。因此根据政府行政管理要提高效率、节约成本的原则，无居民海岛的管理应当作为一个整体来加以考虑，建立一种集中统一的管理模式，以避免重复建设，节约管理资源，最大限度地维护国家利益。三、西方国家对无居民海岛集中统一管理的成功经验美国政府对海岛采取的是集中统一管理的模式，在内政部之下单独设立一系列专门行政管理机构负责海岛的综合管理和治理。这些管理机构是美国联邦政府与海外领土联系的纽带。目前，这些机构主要指以下两个机构，海岛事务办公室和跨部门海岛事务综合管理局。此外，还包括国家海洋和大气管理局与内政部鱼类和野生动物服务机构等一些专业海洋资源保护机构，它们负责海岛的资源保护和维护工作。美国于1999年建立了跨部门的海岛事务管理机构。该部门的工作任务包括以下3个方面:一是与美国内务部来确认与美国海岛事务相关的问题，并给总统在制定海岛政策和措施方面提供建议；二是该部门与政府官员、来自海岛的议会议员、其他官员在有关海岛事务的问题上进行协商；三是在涉及海岛问题时与其他任何政府执行部门和机构进行合作。美国政府十分重视海岛经济发展，鼓励海上贸易，扩大对外开放。由于海岛的经济基础薄弱、产业结构单一、进出口贸易也较为脆弱，因此近年来美国政府对海岛的经济发展格外重视。首先，政府给予相应的政策鼓励海岛的对外贸易行为。如美国跨部门海岛事务管理部门实施的将海岛纳入联邦贸易行动项目给美国海岛带来了更多的商业机会。 其次，美国政府给予海岛以宽松的税收政策以吸引外来投资者。2004年9月底，美国内政部在洛杉矶召开了第二届海岛商机大会，吸引了900多名企业家及投资者参加。再次，海岛迷人的风景是最大的旅游资源，海岛旅游建设及项目开发是最早被美国政府所认可和支持的。美国对无居民海岛的管理主要体现在军事建设与主权捍卫以及海洋生物物种的保护与海洋科技的研究上。相对于有人居住的岛屿，无人居住的岛屿会较容易保留其最原始的生态系统和生命体系。美国海军或者美国海岸警卫队定期去各个无人居住的海岛巡视，美国有关环保部门或者非官方环境组织也会针对不同海岛所具有的特殊资源加以研究和保护。因此，有一些无居民海岛是只对科学家和研究人员开放的。美国对其所辖的无居民海岛采取分而治之、因地制宜的管理政策，最大限度地利用并保护岛上的自然资源和稀有物种。另外，对于一些作为兵家必争之地的无居民海岛，美国政府更是投资建设，构建其战略部署。四、我国对无居民海岛的管理体制及其完善多年来我国在海岛保护与管理方面积累了许多宝贵的经验，特别是无居民海岛保护与利用管理规定的颁布实施，使海岛保护与管理有章可循，然而，我国海岛保护与管理体制仍然存有很多不足之处，有待于在海岛立法中予以完善。（一）、我国无居民海岛管理体制上存在的不足1、我国海岛综合管理机制不健全。我国目前已初步建立起了条块结合的海岛管理体制，不同的涉海部门都在加强对于海岛保护与利用的管理，但由于部门职能的局限性，从部门角度强化的行业管理，往往较多地考虑本部门和本行业的利益，而缺乏对国家整体利益的考虑，有的甚至为了当前利益不惜资源浪费或损害其他部门的利益和国家的长远利益。而且，海岛管理机构难免设置重叠、职责不清、各自为政、宏观调控乏力。各级的管理范围、权限不明确，各部门职能分工不明确。正是由于涉海部门较多而彼此之间缺乏统一且有效的协调，各部门自成体系，使得海岛保护与利用秩序混乱，国家海洋公共权力难以体现的问题难以解决。2、我国海岛资源资产观念不强，海岛资源的产权体系尚未形成。海岛资源利用缺乏长远安排，资源浪费比较严重，适应现代海洋开发趋势和海洋资源管理机制仍未完全建立。但长期以来，人们习惯于海洋资源是自然力量形成的，自身没有经济学意义的价值观念，因而在海岛资源的利用和管理中执行的是资源无价和无偿或低价使用的政策。而且，我国海岛资源的产权体系尚未形成，地方作为海岛资源的具体利用者和实际管理者，在海岛资源的收益上如何与国家合理分配，专属勘探权如何管理，开采优先权如何科学体现等诸多问题有待研究。3、海上执法力量缺乏组织协调性。我国涉海部门众多，海上执法队伍也有若干支，如农业部的渔政、交通部的港务监督、国家海洋局的中国海监、海关总署的海关缉私、边防派出所边防巡逻等，他们按照相应的法律规定，各自执法巡航监视、现场调查取证和现场查处，并向其各自的主管机关报告。其结果是，好管理的工作，管理的部门就多，不好管理或法律界定不清的。另外，由于执法力量分属不同的部门而各自为战，不仅造成了人力物力的浪费，而且影响了执法效果。海上执法最主要的手段是公务船，而一艘执法船，少则几百万，多则数千万元，而且使用费用高。部门使用任务单一，若能一船多用，将大大减少各部门建造执法船的费用，充分提高公务船的利用率。（二）我国现行海岛保护法的相关规定 我国的海岛保护法设立了无居民海岛集中统一管理制度，由海洋管理部门统一规划、审批、管理，集中统一管理制度的创立对无居民海岛的开发利用和保护有着重大的积极意义。 由于海岛的特殊性，海岛保护法规定国务院海洋主管部门对无居民海岛实行统一管理，既避免国家财政重复投入，也有利于最大限度地保护和利用无居民海岛。过去，海岛管理无法可依，管理职能缺失，实际工作存在职责交叉、条块分割、权责不清的现象，致使无居民海岛管理形成了空白区，直接导致开发秩序混乱。 海岛保护法创造性地设立了无居民海岛集中统一管理制度，由海洋管理部门统一负责无居民海岛开发、建设、保护和管理，即统一规划，制定各级海岛保护规划；统一审批，由海洋管理部门一家受理无居民海岛开发利用申请，并报请国务院或者省级人民政府批准；统一管理，由海洋管理部门具体负责征收无居民海岛使用金，办理无居民海岛使用权确权登记发证手续，管理岛上建筑物和设施的建造和生态环境保护，并实施海岛巡航执法检查等。 从管理体制上看，目前海域使用管理和海岛管理同归口于各级海洋主管部门，由海洋主管部门统一规划、审批、管理。这样的规定既符合海岛的自身特点，也有利于海岛综合价值的最大发挥。对于无居民海岛来说，海洋主管部门根据海岛保护法及国务院“三定”方案，承担海岛生态保护和无居民海岛合法使用的责任，避免了在管理力量上的重复建设，有利于提高管理效率，贯彻实施相关法律法规。目前，国家已建立由国家海洋局及其北海、东海、南海分局和中国各级海监队伍组成的海洋监察管理队伍，并形成了包括海洋卫星、海监飞机、船舶、浮标、岸站等组成的覆盖我国海域的海洋监测网络，还建立了海域海岛巡查制度，已具备无居民海岛集中统一管理所需的海上工作条件、技术手段、工作手段和管理经验。（三）改进海岛管理体制的建议海岛管理是一个系统工程，涉及众多领域，在管理体制上建立相对集中且功能专门化的管理机制是一种发展趋势。根据决策理论，管理主体越多越分散，管理责任就会趋于松弛，难以实现既定目标。因此，在我国海岛管