论PPP模式在水利基础设施建设项目中的应用.doc

论PPP模式在水利基础设施建设项目中的应用摘要：本文通过描述ppp模式的内涵，对ppp模式在水利基础设施建设项目中运用的优势和局限性进行分析，并结合其在水利基础设施建设中可能遇到的障碍，提出了相应的解决对策。关键词：ppp模式 基础设施 公共部门 私营企业随着我国对水利基础设施建设步伐的加快，水利建设的投资需求也在不断加大。长期以来，我国水利基础设施由政府提供，而仅依靠政府投资存在着一定的局限性，因此有必要拓宽融资渠道并发展多元化的投资主体。在水利基础设施建设领域采用ppp模式，不但能够弥补公共资金短缺的局面，而且拓展了私营资本的投资领域，有利于私营经济的持续有效发展。一、ppp模式的内涵ppp（public-private-partnership）模式，即公共部门与私人企业合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。ppp模式的内涵体现在以下几个方面：（一）参与主体。ppp模式的参与主体不能简单地认为是政府和民营企业，这里的私人企业还可以是外资企业等。（二）合同。公共部门与私人企业之间的合作并非指法律意义上的合伙，二者之间的关系主要通过签订一套特许合同和计划而产生，合同中还应充分体现信任、分享价值以及对政策目标、优先权的理解。（三）共享。合作双方参与项目时，对于项目的责任并非采用传统公共项目的模式由政府全权承担，也非采用bot项目模式将风险全部转移给私营投资者，其间的合作是建立在共同投入资源的基础上，参与各方对项目过程中存在的风险按承担该风险能力较强的一方承担的原则进行分配，实现责任和风险的共担，降低了双方的成本和风险，既提高了公共设施的质量，又满足了私营部门追求经济效益的动机。（四）合作。公共部门与私人企业之间的合作必须是持续、稳定、长久和相关的，合作的核心是共同融资、责任共担、风险分担、利益共享，这种合作是一种有形资源与无形资源在参与各方之间的交换或转移。通过该合作，可实现合作各方的盈利目标与价值增值。二、水利基础设施建设项目运用ppp模式的优势和局限性ppp 不仅是一种项目融资模式，更是一种项目管理模式，其本质是利用私人或私营企业资金、人员、技术和管理优势，长期向社会提供优质的公共产品和服务。ppp模式应用于水利基础设施建设项目的优势主要体现于以下几个方面：一是有利于缓解水利基础设施建设的融资状况。长期以来，我国水利基础设施建设的资金主要来源于政府投资，建设资金短缺是妨碍水利发展的主要障碍之一，因此通过运用市场竞争机制，不但可以广泛吸引社会资金参与水利建设，有效缓解资金缺乏的矛盾，还可以促进改善水利供给现状，且市场前景稳定持久。二是有利于提高水利基础设施的质量。在ppp模式中私营企业在项目前期便参与进来，与政府或相关机构在项目的立项阶段共同商讨采用的技术方案，从而充分利用私营企业的先进技术和管理经验，保证项目在经济和技术上的可行性，有效节约项目成本、缩短建设工期。三是有利于提高私营部门投资的积极性。在ppp模式下，私营方可通过政府提供的相应政策扶持获得补偿，例如税收优惠、土地开发优先权等。通过这一系列举措，可使项目的收益有所提高，也增加了私营资本进入水利建设项目的可能性。四是有利于合理分配风险。在ppp模式下，私营部门从立项初期开始便与政府部门共同解决项目所需资金融入的问题，参与水利基础设施的建设及后期运营，这样不但能够减少政府资金的投入，增加项目资金总量，还可降低居高不下的资产负债率。政府在项目前期便分担了个别风险，减弱了项目其他参与方的风险，从而减少了私营资本进入的顾虑，提高了融资成功的概率。政府具备一定的控制权，在立项初期可根据组织机构的形式决策可以进行融资的项目，并对项目寿命全过程中的风险进行识别和分配。需要注意的是，ppp模式的运用仍然存在以下缺陷：一是ppp作为一种新型的融资模式获得了公共部门和私营部门的青睐，但是双方谈判和争论的重点聚焦在融资方案的确定问题上，增加了ppp融资模式前期费用和融资成本，这是制约ppp模式应用推广的瓶颈，因此，优化融资结构，确定科学合理、合作双方满意的融资方案成为ppp模式应用推广的加速器。二是ppp模式的组织形式非常复杂，不同的项目形式各异，参与合作的私营方可能涉及到营利性私人组织、非营利性私人组织或非营利公共组织等。各参与主体之间无法避免地将产生不同类型的利益冲突或责任分歧，只有公共部门与私营企业形成相互合作的机制，才能使分歧减小。在目标方向一致的情况下，应允许采用不同的方式方法，争取达成项目的要求，完成指标。三、ppp模式在水利基础设施建设项目中运用的障碍ppp模式的出现能够有效解决水利基础设施建设公共资金不足的难题，但由于其进入我国的时间尚短，在应用的过程中，仍存在以下问题及障碍。（一）缺少与ppp模式相适的法律法规。目前，在法律法规方面缺乏与ppp模式有关的明确规定，大部分规定所规范的对象均为bot融资项目，而对于ppp项目具体实施过程中存在的诸多细节问题并未涉及，例如项目运作所需的宏观环境、政府的扶持力度、特许授权的形式、全过程中的风险管理等。因此，法律法规的不健全是制约ppp模式在我国应用的主要障碍。（二）私营部门存在融资障碍。作为我国经济建设重要组成部分的私营经济，相对于其他投资主体而言，在融资上呈现出渠道窄、成本高以及规模小等缺陷，使其在参与基础设施建设项目中处于不利地位。其原因主要包括在银行体系、信贷市场中尚未形成支持私营部门融资的机制，私营资本的信用担保体系不够完善以及私营部门自身具有局限性等。（三）政府角色难以转换。ppp模式中公私部门的合作关系以特许权协议为基础，因此政府在水利基础设施项目中的工作重心不再是拥有和管理资产，而是配合私营机构建立合理的监督管理机制，实现公共事业运行成本效益的最大化。政府的角色由过去的主导地位转变为目前的监督、指导为主的合作地位，在实践中这一角色的顺利转变具有一定的难度。（四）缺乏专业化机构和人才。ppp模式在我国刚刚起步，已有一些专家和学者开始关注国外已经获得的成功经验，开始着手研究和引进先进的模式，但其关注和研究的程度和人数还远远不够。ppp模式的操作较为复杂，虽然我国不乏大批工程建设高级专业技术人才，但难以胜任实现工程项目综合管理的工作。借鉴国外的先进经验，政府部门有必要成立专门负责处理ppp项目的专业机构。四、推进ppp模式在水利基础设施建设项目中运用的建议（一）建立并完善关于ppp模式的政策法规。ppp项目是一项复杂的系统工程，涉及层面广，参与部门多，牵涉的法律关系错综繁杂。目前，英国、美国、澳大利亚、韩国、日本、巴西等国家已针对本国的实际情况制定了适合ppp模式应用的法律法规，但国际上的这些ppp项目融资采取的一些惯例和做法与我国现行的法律法规是相冲突的，因此建立适合我国ppp模式的法律法规是保证其快速发展的主要保障。（二）拓宽私营部门的融资渠道。在政策上消除歧视，解除诸多限制性条件，并鼓励ppp项目通过国家政策性银行和外国政府贷款，同时放宽对保险基金、社保基金、住房基金等大型基金在基础设施建设领域的投资限制，以改善公共设施资金不足的局面，缓解各种基金的经营管理压力。（三）转变政府管理职能。水利项目作为基础设施的重要组成部分，对ppp模式的应用意味着将竞争机制引入具有自然垄断性的公用事业领域，其实施的关键在于政府职能的合理定位和管理方式的有效运行。公共部门与私人企业参与部门是经济上的合作伙伴，政府部门应认清自己的权责，在合作过程中的各项决策遵循经济规律，相关机构的设置以法律为基础。（四）加强专业化人才的培养。一个ppp项目涉及设计、建设、融资、经营等多个专业，因此需要依靠一支精通经济、财务、法律、专业技术以及合同管理等各方面的专业化队伍才能运作。因此应采取专题讲座、技术交流论坛、高校培养以及与国外进行合作交流等方式加强人才的培养，增强民营企业或外商投资方对我国水利建设经营的信心，吸引更多的私营投资人参与水利基础设施建设，确保项目的立项、签约、建设、运营等过程均能保持高效、高质。五、小结2011年中央出台的一号文件中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定在建立水利投入稳定增长机制方面，提出了广泛吸引社会资金投资水利的建议，为ppp模式在水利建设行业的应用起到了促进作用。在我国水利基础设施建设项目中采用ppp模式，既可打破依靠政府投资的主体一元化局面，又可