建设项目跟踪审计存在的问题及对策.doc

政府投资建设项目跟踪审计存在的问题及对策【内容摘要】政府投资建设项目跟踪审计突破了传统审计的模式，是建设项目审计的一种有效模式和必然选择，是审计机关在新形势下创新审计方法、强化审计监督的一项重要举措。全过程跟踪审计的自身特性，不可否认地暴露了此种审计的局限性，特别是跟踪审计还处在创新探索阶段，政策法规尚不完善，审计实践中必然产生这样或那样的问题，甚至出现重大审计风险。本文通过分析建设项目跟踪审计面临的现实问题，有针对性地提出相应的对策建议。关键词：投资项目 跟踪审计 对策政府投资建设项目跟踪审计（以下简称跟踪审计），是指审计机构和审计人员依据国家有关法律、法规和制度规范，对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行的全过程监督活动。建设项目跟踪审计克服了事后监督的局限性，有利于防患于未然；跟踪审计将事前介入、事中审计，事后监督有机结合起来，有利于减少失误，及时发现和纠正问题，有利于规范项目管理，提高投资效益。跟踪审计体现了审计过程的动态性、审计范围的广泛性、审计方法的灵活性、审计信息反馈的及时性，是建设项目审计的一种有效模式和必然选择，是审计机关在新形势下创新审计方法强化审计监督的一项重要举措。但是全过程跟踪审计的自身特性，不可否认地暴露了此种审计方式的局限性，特别是跟踪审计尚处在创新探索阶段，政策法规不完善，必然会产生这样或那样的问题。一、跟踪审计存在的主要问题及分析（一）跟踪审计人员越位。在跟踪审计模式下，审计对投资项目涉及到的工程管理、决策等各种环节进行全面监督，难免偏离正确的定位而参与到项目管理中去。如，审计人员为及时解、掌握工程建设过程中主要情况，需要参加一些工程建设协调会议，但如果参加了各种协调会议，与会各方会要求审计人员提出意见、表明态度。如何表态，则成了审计人员比较难把握的一件事情，如果表态，则意味着参与了项目管理，不表态，有关方面会认为跟踪审计是个“摆设”。再如，建设过程中合同的签订、各种价款支付、材料采购等，一般都要求审计人员审核，出具审计意见单，审计成了建设项目内部管理的一个环节。关于现场签证问题，国家明确规定了建设、监理单位的职责和具体操作规范，而在实际工作中，他们往往要审计人员表态后自己才签署。总之，在跟踪审计过程中，审计人员很难保持独立和超脱。由于直接参与项目管理，往往会产生审与管的矛盾，使审计充当了管理人的角色，既是监督者又是管理者，以致成了有关方面的“挡箭牌”，审计的客观性、公正性和独立性受到影响，审计风险加大。（二）跟踪审计操作规范不健全。审计署审计机关国家建设项目审计准则作为部门规章，仅笼统地规定“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。”，不具有可操作性。一些地方虽然出台了一些跟踪审计方面的规定，但缺乏强制力。如对什么样的工程项目实施跟踪审计；跟踪审计做什么、怎么做，哪些该审，哪些不该审，是全面审计还是部分抽查；立项、设计、招投标、施工、结算各阶段怎样介入；以什么方式提出纠正意见和建议，如何落实审计意见和建议；审计、中介机构、参与建设项目管理的各方的职责、权限如何界定；如果有关单位未尽责而审计又没发现该追究谁的责任，有些问题已经发生，而审计事前没有提出意见应当承担什么责任；建设、施工、监理部门和审计部门如何协调与配合。此外，从审计方案准备、审计通知、阶段性报告到决算报告的一系列程序和文书规范等等，均需上升到制度层面加以规范，否则，跟踪审计工作将无章可循,管理无序,造成审计错位和监控上的缺位，审计质量难以提高，审计风险增大。（三）跟踪审计力量、能力不足。全过程跟踪审计要覆盖全部细节，必须有充足的审计力量作保证，要求跟踪审计人员知识范围更宽，不仅要有精湛的专业技术和较宽的业务知识面，还要具备丰富的实践经验、较强的综合分析能力、准确的判断能力、相关的政策理论水平和高超的综合协调能力。目前，投资审计力量有限，审计人员知识结构和人员配比都还有一定的局限性，懂财务的人员较多，懂工程、法律的人员较少，既懂工程又懂财务的人员更少。随着科技进步，当今建设项目中新材料、新工艺、新的工程组织方式等层出不穷，给审计判断带来困难，有的无法进行审计判断，无论审计是否进行审计判断，无疑都存在审计风险。审计力量的不足、知识结构和经验的欠缺，都直接影响审计的深度、广度，许多未被发现的问题，往往因为已经审计而被披上合法的外衣，审计质量风险较大。（四）中介机构参审项目审计质量难以保证。外聘社会中介机构和专业人员可以解决审计力量不足的问题，但审计质量如何保证，审计工作如何协调，审计信息如何传递，廉政工作如何监督，由此产生的风险如何控制等都是一些现实问题。随着跟踪审计任务的增加，必然会出现审计质量隐患。一是中介机构对于决策程序的合法合规性、管理过程中的隐患和问题关注不够，而且不可能对工程施工涉及的建设主管部门、建设、设计、监理等单位进行有效的监督。二是真正能够承担起跟踪审计任务的中介机构并不多，而且这些机构里面高素质的工程技术人员、工程财务人员也十分有限。三是中介机构的从业人员与许多部门、单位有着千丝万缕的联系，不能排除个别人在利益驱动下的某种妥协，而审计机关又难以做到对中介机构参审人员进行有效的管理。四是跟踪审计费用支付不规范。审计机关安排建设单位委托社会中介机构实施跟踪审计，审计费用大多由建设单位支付，列入工程成本，中介机构常常受制于建设单位，使跟踪审计流于形式；委托中介机构参与协审，其取费一般采取基本审核费加审减额比例提成的方式，跟踪审计过程中查出的问题解决得越多，竣工结（决）算时审减额越少，收费也就越少，这样很难达到跟踪审计及时纠正问题的目的，审计质量也就难以保证。五是有的建设单位出于自身私利考虑，不想让中介机构参与过多，在责任难以界定、收费不少的情况下，中介机构也就不愿下大力气抓跟踪审计的服务和质量。(五)跟踪审计效益难以评价。开展跟踪审计的成本相对于以往的常规审计模式要高的多。在目前条件下，还难以确认跟踪审计效益比常规审计效益高出多少，是否与其增加的审计成本相匹配，审计效益难以评价。跟踪审计强调服务为主的新理念,对注重处罚收缴的基层审计机关是个新挑战。如何在成本与效益之间进行取舍,是跟踪审计能否广泛开展的重要因素。对于竣工结算审计，审减额或审减率是评价审计效益的主要标准，评价直观，有关方面比较认可。但对于跟踪审计来讲，解决了事后审计的“马后炮”问题，使审计过程中发现的问题能够及时纠正，但审减额会大大降低，工作成果难以量化，审计成本增加。总起来看，目前对跟踪审计效益评价，认识上有较大偏差，对高投入的跟踪审计项目，基层审计机关缺少主动性，甚至有的流于形式。(六)跟踪审计介入时间不好把握。工程建设项目一般要经历投资决策、设计、招标投标、施工、竣工结算等阶段。那么跟踪审计从哪个阶段介入，审计效果最佳，这是面临的实际问题。对跟踪审计的时间介入点没有一个明确的规定，理论上是越早越好，但一方面由于审计人员在评价前期决策是否科学方面缺乏专业能力，无法承担这个审计重任，另一方面也因为建设单位认为跟踪审计只是在施工阶段防止施工单位高估冒算，因而在跟踪审计实践中，绝大多数是在施工和竣工结算阶段介入，那么在前期决策、设计和招投标阶段所影响的造价，便无法控制，跟踪审计的效果就不充分、不明显。如，2006年对菏泽市八一丹阳引路工程实施审计，审计提前介入，对设计情况进行了审计，该引路工程属于市区道路，由国内某知名大学建筑设计院设计，图纸按高速路标准设计，过高的设计标准，明显不合理，通过组织专家论证后，建议变更原设计方案，市政府采纳了审计意见。原设计工程预算2278万元，变更后造价708万元，节约政府投资1570万元，审减69%。如果事后介入，此问题不能得到纠正，会造成重大浪费。（七）跟踪审计项目廉政风险较大。目前，政府投资项目的建设领域成为腐败滋生的多发区，审计廉政风险受到考验。第一，审计机关和审计人员参与建设项目全过程审计，需要对工程决策过程中的一些事项提出意见，这些意见也往往对最终的结果有着重大影响，必然涉及不同主体的利益，相关人员的说情、利诱会比其他审计项目更多。第二,审计机关跟踪审计经验不足，审计项目周期长、环节多，缺乏相关的人员制约、预防机制。第三，跟踪项目中大多借用了中介机构的人员力量，某些利益主体为了自身的利益会采取各种手段拉拢和腐蚀审计人员，如果审计人员执业道德水准不高，极易产生不具真实性、合法性的审计判断，从而为了私利而牺牲国家利益。此外，在审计机关的跟踪审计项目中，中介机构是以协审的身份参加审计的，代表的是审计的行为，其人员的言行举止直接影响着审计机关的声誉。二、对策（一）跟踪审计要准确定位，依法履行监督职责。审计机关一定要依法履行监督职能，把监督放在第一位。不参与建设过程中的项目管理，不替代建设单位和相关职能部门职责，到位而不越位；独立开展监督，不搞同体监督，不能沦为被审计单位的内审机构，保持审计的客观性、公正性、独立性。审计在不越位的前提下，还应强化服务职能，既要当好政府资金的卫士，又要当好决策者、管理者的谋士。（二）加强跟踪审计法规建设，规范审计操作行为。审计署可制定国家审计机关建设项目跟踪审计具体准则，地方可先行由政府制定地方规章，以解决审计依据不足的问题，或者由政府采取个案授权的方式，明确跟踪审计的法律地位和职责权限，以解决审计承担的制度风险问题。审计部门根据当地的条件和特点，制定建设项目跟踪审计操作规范，以便于审计人员的具体执行，使审计行为从规章制度层面上予以规范，保证跟踪审计规范、健康、有序的开展。跟踪审计操作规范不能照搬照抄，重在可行性、可操作性，并在实践中逐步修改和完善。（三）强化队伍建设，提高人员素质。首先，要提升跟踪审计人员的政治素质。强化审计人员的责任心和敬业精神，树立崇高的工作责任感和良好的职业道德。其次，加大审计人员专业技能培训力度。提升审计人员的专业水平，注重综合能力的培养，使人员素质与审计任务相适应。再次，加强廉政建设。把工程建设领域的廉政问题当作审计系统廉政建设的重中之重，下大力气抓紧、抓好。（四）借助外力参与审计，加强工作质量控制。聘请外聘专业人员或委托社会中介机构参与政府投资项目跟踪审计，应严把聘任、委托入口关。通过引入竞争机制，公开选用那些信誉高、确实优秀的社会中介机构和专业人员参与审计。同时要加强对参审中介机构和审计人员的管理和考核。对经招标选用的中介机构和人员从工作纪律、审计业务、工作成果、廉政建设等方面进行检查考核，将考核结果与费用结算、单位信誉、是否继续委聘挂钩，以达到提高审计质量目的。对聘用专家的工作质量，可通过相关合同条款加以约束。规范审计经费来源渠道，坚持“谁委托、谁付费”的原则，确保审计独立性。（五）转变观念，全面客观评价跟踪审计成果。树立科学、正确的跟踪审计绩效评价观，跳出事后竣工决算审计的圈子，改变以往用审计成本和审减率比较来考核审计效益的做法，全面客观地评价跟踪审计成果。可在以往的审减金额和审减率为主的审计业绩评价标准体系基础上，增加是否揭发舞弊、是否发现工程管理制度和程序中的重大漏洞、是否通过优化各类方案而节约建设成本、是否通过改进合同条款而增进建设单位的利益等相关指标。（六）讲究工作方法，注意抓重点。一是抓重点项目。按照“全面审计、突出重点、确保质量”的原则，根据党委政府、审计对象和审计机关自身要求，应量力而行，合理确定跟踪审计项目。一般把审计重点放在重大项目的跟踪上，以期取得重要成果。二是抓重点环节。针对每个项目的实际情况，分析、判断建设项目可能会存在问题的薄弱环节，重点把握建设程序、内控制度、招标投标、合同履行、材料设备采、征地拆迁、设计变更、工程结算等重点环节，以达到事半功倍的效果，切忌胡子眉毛一把抓。三是准确把握审计介入时间。应综合考虑项目的建设规模、建设周期、建设要求、审