公务员法第二讲.doc

四、激励保障机制 激励保障机制既要激发公务员的工作动机，使公务员产生内在的工作动力，又要保障公务员安全、良好的正常生活，不至于使公务员产生消极的工作情绪。我国的人事行政的激励保障机制包括考核、奖励、处分、职务升降、工资保险福利等管理环节。考核为其他三个奖励环节提供客观依据。对公务员队伍来说，工资保险福利履行着日常保健功能，而职务晋升是对公务员最大的激励。(一)考核 1立法思想 分类考核、体现首长负责制、加大考核结果的区分度，是完善考核制度设计的立法思想。， (1)分类考核。分类考核是指将领导成员和其他公务员的考核有所区别。如前所述，对公务员没有做出政务类与业务类的区分，只做出了公务员中领导成员与一般成员的区分。两者在考核内容及其重点、考核工作遵循的原则、考核等次及考核结果的使用等方面，是共同的。但在考核主体、考核形式、考核方法上却有所不同。按照现行的人事管理体制，领导成员由各级党委及其组织部门管理，由组织部门按管理权限派出考察组考核，采取届中、届末考核的定期考核形式。领导成员以外其他公务员由各机关管理，并由各机关自行考核，采取年度考核形式。在规范公务员考核制度时，既要反映其共同点，也要注意体现其不同点。 (2)体现首长负责制。1993年国家公务员暂行条例颁布以来，考核工作中的一个突出问题是，在很多情形下，群众投票代替了部门领导与部门负责人的考核职责，以扩大民主之名，行放弃考核工作的领导责任之实。国家公务员暂行条例规定，“年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取意见的基础上写出评语，提出考核等次意见，经考核委员会或小组审核后，由部门负责人确定考核等次。”在实际运或是为了回避矛盾，或是为了节省时间，集中开会代替了序，群众投票(选优秀)代替了部门负责人确定考核等从而使年度考核的严肃性、准确性和实效性有了偏离。有的年度考核不仅不是激励手段，甚至成为恶化人际关系的催化剂。任何机关都是科层制组织，机关的上下级是指挥与服从关系；机关的平级在工作上是协作关系，在利益上是竞争关系。权力的接受者对权力的来源负责，这是权力运作的基本规律。委任制公务员下级对上级负责，选任制公务员首先必、须对选民负责。所以机关中的上级对下级的考核有最终发言权，选民对选任制官员的考核有最终发言权。考核作为一项工作任务也应由主管领导、部门领导负责。从世界各国的考核制度看，由主管领导负责已经成为普遍原则。所以，必须落实首长负责制原则，适当增加机关负责人在考核中的领导责任。 (3)加大考核档次的区分度。据统计，在公务员年度考核中，有84的人集中在“称职”这个等次上，在“称职”与“不称职”之间缺少过渡层次，对一部分仅能勉强完成岗位工作的人却无法处理，只好归人“称职”，形成大平台现象。为了解决考核实践中存在的“称职大平台”现象，应适当增加考核等次，加大考核的区分度。 2制度要件 (1)考核内容。公务员的考核，是指对公务员履行职责的情况所作的考察和评价。坚持德、能、勤、绩、廉全面考核，但必须把对公务员工作实绩的考核放在首位。因为，“工作实绩”是公务员实际为社会做出并为社会所承认的劳动成果，是一个公务员的能力、态度、素质的综合体现。对工作实绩进行考核，应以公务员的岗位职责规范、特别是年度或任期工作目标为直接依据。应细化、量化岗位职责和工作目标，根据工作岗位职责和工作日标制定出便于比较的、科学合理的考核指标体系，在此基础上才能将公务员履行岗位职责的情况，做出客观公正的评价。 (2)考核主体。确定考核主体的基本思路是，按照公务员管理权限，由公务员综合管理部门具体组织实施，根据公务员职务层次，实行一级考核一级，上级负责考核下级。 对省部级正职以下领导成员的考核，由主管机关派出考核蛆进行考核，根据考核组的建议，由主管机关确定考核等次。 对领导成员以外公务员的考核，由主管领导在听取群众意见的基础上写出评语，并提出考核等次建议，由本机关负责人或其委托的考核委员会确定考核等次。主管领导包括中层领导和部门负责人的同级副职。对机关内设机构(包括派出机构)的公务员进行考核，机关中层领导(派出机构负责人)是主管领导；对机关中层领导(派出机构负责人)进行考核，部门的分管领导是主管领导。部门负责人是一个独立部门的“一把手”、负责人。 (3)考核方法与程序。公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。对省部级正职以下领导成员的定期考核，采取届中届末考核形式。对领导成员以外公务员的定期考核，采取年度考核的方式。 对省部级正职以下领导成员定期考核程序：主管机关成立并派出的考核组；考核组必须对领导成员进行民主测评和大量的个别谈话，在此基础上提出考核等次建议；根据考核组的建议，由主管机关提出考核等次。 对领导成员以外的公务员定期考核程序：个人总结；主管领导在听取意见基础上写出评语，并提出考核等次建议；本机关负责人或其委托的考核委员会确定考核等次。 (4)考核等次。对于考核等次，我们考虑，分为优秀、称职、勉强称职和不称职四个等次较为合理。较之原条例，增加了“勉强称职”一等，主要是为了解决考核实践中存在的“称职大平台”现象，为弥补不足，一些地方和单位在考核实践中增加了“基本称职”等次，效果较好。由此看来，增加一个考核等次是必要的。而且对领导成员考核中也一直有“基本称职等次，可以将其运用于所有公务员的考核。至于为何叫“勉强称职”而不叫“基本称职”，我们认为，主要是因为后者过于模糊，不好理解。也有人提出，将考核结果分为优秀、良好、称职、勉强称职、不称职五等，以利于对公务员作更科学细致的评价，使考核结果更精确。到底是分四等还是分五等好，还可以作进一步的论证。 (5)考核结果的使用。兑现和使用好考核结果，是考核制度归宿点，关系到整个考核制度的效果。我们在这里只作了原则规定，主要是考虑到辞退、工资保险福利等章节已有部分表再对考核结果的具体运用做出规定，就显得重复，也太琐碎。下一步，可以用配套法规的形式做出具体规定。我们设想，可以对原来的有关规定作一些修改。譬如为了增加激励，可以将考核与晋升级别、奖励挂钩。领导成员在届中、届末考核中被评为称职以上等次的，每3年在本职务对应级别内晋升一级，其他公务员在年度考核中连续3年被确定为称职以上等次的，在本职务对应级别内晋升一级；连续几年被确定为优秀的可以给予嘉奖、记功，并给予一定数额的奖金。为了强化负激励，树立正确的导向，对被确定为勉强称职的等次的，要对其进行诫勉，限期改进；担任领导职务的，视具体情况，也可以调整其职务。 (二)奖励 公务员的奖励，是机关对在工作中表现突出有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体给予一定精神和物质利益以示鼓励的制度。1993年国家公务员暂行条例和1995年国家公务员奖励暂行规定对公务员奖励的原则、条件、程序等做了规定，规范了奖励工作，为完善奖励制度打下了基础。各部门、各地方开展的奖励工作，对激励公务员奋发向上，尽忠职守发挥了示范作用。 1立法思想 (1)既要注重奖励个人，又要注重奖励集体。1993年以来 实施奖励制度实践中反映的一个突出问题是，在法律法规的规定上，只有对公务员个人的激励，而没有对集体的激励，不利寸：团队精神的培育，不利于集体主义的塑造。事实上，有些突出成绩确实是由一个单位或者集体做出的，实践中大量存在对公务员集体进行奖励的情形。 (2)既要注重定期奖励，又要及时奖励。在奖励工作中，对履行职责的定期奖励比较多且比较规范，但对在特定环境、专项任务和突发事件中做出突出贡献的奖励，则存在着奖励不及时的问题，影响奖励的效果。因此，对在本职工作中做出突出成绩的，实行定期奖励，结合考核工作进行；对在特定环境、专项任务和突发事件中做出突出贡献的，应当及时给予奖励。公务员的主管领导应当启动奖励程序。 (3)既要以精神奖励为主，又要与物质奖励相结合。物质奖励与精神奖励分别承担不同的激励功能，发挥不同类型的作用。物质奖励满足对物质生活方面的需求，精神奖励则满足公务员荣誉感、信任感、责任感、成就感等心理方面的需求。物质需求的相对满足，将激发对精神需求满足的追求。而且，在公务员管理的诸多环节中，公务员物质需求的满足，主要不是通过奖励这个环节制度来实现的，因此，奖励应坚持以精神奖励为主的原则。国家公务员暂行条例规定奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号五类，都属于精神奖励。但伴随这五种精神奖励而来给予公务员一定的物质奖励，更能发挥奖励的激励功能。 2制度要件 (1)奖励条件。明确公务员的奖励条件，是衡量一个公务员是否需要奖励的基本标准。科学设置公务员奖励条件，可以有效发挥公务员奖励制度的导向作用。对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。在奖励实践中，人们对1993年国家公务员暂行条例和1995年国家公务员奖励暂行规定所列的奖励条件，并无疑义，可以萧规曹随，稍加完善后继续沿用。 公务员有下列情形之一的，应当给予奖励： 忠于职守，积极工作，成绩显著的； 遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的； 在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，取得显著经济效益和社会效益的； 在增进民族团结、维护社会稳定方面做出突出贡献的；爱护公共财产，节约国家资财，有突出成绩的； 防止或者挽救事故有功，使国家和人民利益免受或者减少损失的； 在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，做出贡献的；同违法违纪行为作斗争，有功绩的； 在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的； 法律、行政法规规定的其他应当给予奖励的情形。 公务员集体具备下列条件的，可以给予奖励： 卓有成效地贯彻执行国家的方针政策和法律法规； 领导集体坚强团结，有凝聚力，能充分发挥表率和核心作用； 全体人员有较高的政治、业务素质，依法办事，清正廉洁，起模范作用； 完成工作任务成绩突出。 集体奖励适用于各级机关按照编制序列设置的机构或者为完成专项任务组成的工作集体。 (2)奖励种类。奖励分为嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。从而体现奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。 在公务员法立法过程中，各地各部门普遍认为，应当取消“给予晋升职务工资档次奖励”的规定。一则奖励工资档次，使级别工资的操作变得非常复杂，不利于工资制度正常运行。另外，公务员是因某一阶段千作业绩而受到奖励，并不代表今后一直是突出或优秀的，因而不宜获得终身奖励。 (3)奖励权限与程序。奖励显得比较乱，是各地普遍反映。主要表现在奖励权限上，各级政府和部门都可以授予荣誉称号。国家公务员个人和集体的奖励，由公务员所在机关或者上述机关按照规定的权限和程序决定或审批。 在总结1993年以来奖励实践经验的基础上，可以这样划分奖励权限：给予公务员或者公务员集体奖励，由所在机关或者上级机关按照规定权限批准。给予公务员或者公务员集体嘉奖、记三等功奖励，由县级机关或者设区的市级机关的工作部门批准；给予公务员或者公务员集体记二等功奖励，由设区的市级机关或者省级以上机关的工作部门批准；给予公务员或者公务员集体记一等功以上奖励，由省级以上机关批准。 根据法定条件应该给予奖励的，主管领导应当提出奖励建议，按照程序向审批机关申报；审批机关审核批准后，予以公布。审批机关认为必要时，可以在审批前进行公示。 (4)奖励的撤销。奖励的撤销，是指公务员或公务员集体活动被奖励以后，因出现法定事由，由有权机关取消其奖励的广种法律行为。获得奖励的公务员或者公务员集体，有下列情形之一的，撤销其奖励： 弄虚作假，骗取奖励的； 申报奖励时隐瞒严重错误或者严重违反规定程序的； 获得荣誉称号的公务员受开除处分或者刑事处罚的，获得荣誉称号的公务员集体发生严重违法违纪行为的； 法律、法规规定的其他情形。四、激励保障机制 激励保障机制既要激发公务员的工作动机，使公务员产生内在的工作动力，又要保障公务员安全、良好的正常生活，不至于使公务员产生消极的工作情绪。我国的人事行政的激励保障机制包括考核、奖励、处分、职务升降、工资保险福利等管理环节。考核为其他三个奖励环节提供客观依据。对公务员队伍来说，工资保险福利履行着日常保健功能，而职务晋升是对公务员最大的激励。 (三)职务升降 职务升降是指行政机关工作需要和公务员的工作实绩，依法提高或降低公务员职务的行为。职务升降包括职务的晋升和降职。职务升降是人事行政管理中关键环节和重要内容，是选贤任能的重要手段，是形成竞争激励机制，促进公务员能上能下，保持公务员队伍的生机和活力的主要途径。一般而言，职务晋升是对公务员最大的激励，是公务员职业发展中最关心的问题。降职是一种任用行为，不属于惩戒行为，属于人才资源调配手段。用人腐败是最大的腐败。用人腐败是其他一切腐败的催化剂。社会各界对于通过优化职务晋升制度澄清吏治寄予很高的期望。健全和完善公务员职务晋升制度，是公务员法立法中着力解决的重点问题。 1立法思想 (1)将竞争上岗、公开选拔确立为晋升公务员领导职务的法定方式之一。中组部、人事部1998年下发了竞争上岗的规定，2000年深化干部人事制度改革纲要下发后，公开选拔、竞争上岗工作逐步推开，目前已经成为机关选人用人的一种重要方式，在全国各级党政机关推行，成为干部选拔任用制度改革的一项重要成果。2004年4月，中央印发了公开选拔党政领导干部工作暂行规定、党政机关竞争上岗暂行规定，对这项工作做了进一步规范和完善。把公开选拔、竞争上岗写进公务员法，可以把那些思想政治素质好、有能力的人选拔到领导岗位上来。 各机关传统的内部晋升方式与公开选拔、竞争上岗方式并存，可以使公务员职务晋升制度发挥两方面的功能作用。非领导职务仍然实行内部晋升方式，可以充分注重公务员完成本职工作的情况，注重工作贡献的积累，利于鼓励公务员勤奋工作，起到稳定队伍的作用。部分领导职务采取公开选拔、竞争上岗的晋升方式，有利于引入竞争机制，有利于打破论资排辈的陈规，拓宽用人渠道，促进具有领导才能的优秀人才脱颖而出。 (2)适当体现分类管理的思想，分类设计晋升程序。公务员职务依然分为领导职务与非领导职务两大类型。非领导职务中根据职位类别进行多样化的设置。是否承担领导职责，是区分两大类型职务的根本标准。职务晋升程序设计也可适当体现分类管理思想。 2制度要件 (1)职务晋升的原则。公务员职务的晋升，必须坚持德才兼备的原则，注重工作实绩。德，包括政治觉悟和道德品质，才，包括公务员履行职务所必需的知识水平与结构、工作能力、工作态度。于作实绩是公务员德才的客观表现。工作实绩必须符合社会公共需要，必须符合社会经济全面可持续协调发展要求。 (2)职务晋升的条件。注重个人能力、工作实绩和资历，是世界各国带有共性特点的公务员职务晋升条件。但是国情不同，侧重各异。中国公务员晋升的条件包括：必备条件(必须具备拟任职务所要求的思想政治素质、专业知识、工作能力和身体条件)、资格条件(任职资历要求与学历要求)、限定性条件(职数限额要求与逐级晋升要求)三个方面。概言之，公务员职务晋升，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、任职经历和文化程度等方面的条件和资格逐级晋升。特别优秀的公务员或者工作特殊需要的，可以破格或者越级晋升职务，其中越级晋升职务的，应当按照规定报经有关部门同意。具体规定可在公务员法下位配套法规中予以明确。 (3)职务晋升程序。职务晋升的程序，是指公务员职务晋升时所应遵循的方式、步骤和次序等。将公开选拔、竞争上岗作为晋升方式之一写进公务员法，以及实行分类管理后，职务晋升程序应包括三类，一是公务员晋升领导职务的程序，二是通过竞争上岗与公开选拔晋升领导职务的程序，三是公务员晋升非领导职务的程序。公务员法对公务员晋升领导职务的程序，对公务员晋升非领导职务的程序应做出明确规定，而通过竞争上岗与公开选拔晋升领导职务的程序，可在相关配套法规中予以明确。 （4）实行任前公示制和试用期制，是近年来干部人事制度改革的重要成果，中央颁发的深化干部人事制度改革纲要对此提出明确要求，党政领导干部选拔任用工作条例也做出了明确规定。因此，拟将公务员晋升领导职务的，应当按照有关规定实行任职前公示制度和任职试用期制度写进公务员法。公务员晋升司局级正职以下领导职务的，任职前应当在一定范围内进行公示，并实行一年的试用期。具体操作程序和办法，有关党内法规已做出规定。 （5）实行公务员降职制度，是我国干部人事制度改革的重要内容，是对干部人事制度和管理中能升不能降弊病的改革。提出公务员应降职的2种情形，即在年度考核中被确定为不称职的；工作能力较弱，不胜任现职又不宜转任同级其他职务的；因其他原因不适宜担任现职又不宜转任其他职务的。 3主要变化 与1993年国家公务员暂行条例相比，主要变化体现在两个方面：将竞争上岗、公开选拔确立为晋升公务员领导职务的法定方式之一；分类设计领导职务与非领导职务的晋升程序。(四)工资保险福利 工资保险福利是公务员的基本保障。工资保险福利具有保障、激励和调节功能。工资是劳动者根据其劳动成果以货币形式表现的收入。公务员的保险是劳动保险的一种，是国家对因生育、年老、疾病、伤残和死亡等原因，暂时或永久丧失劳动能力的公务员给予物质保障。公务员的福利是指机关为改善和提高公务员物质文化生活水平而采取的一些措施或提供的待遇。 建国后，我国公务员工资制度经历了1956年、1985年和1993年三次大的改革。1993年工资制度改革，建立了职务级别工资制，基本工资构成分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四项，取消了自1956年实行的工资类别制度，建立了艰苦边远地区津贴制度和地区附加津贴制度，实行年终一次性奖金制度。10年来，公务员现行工资制度运行平稳，工资政策逐步完善，实现了正常晋升工资，基本实现了正常调整工资标准，取得了比较明显的成效。随着一系列改革的不断深化，公务员工资分配中出现了一些需要引起重视和研究解决的问题，如工资收入水平总体偏低，工资外收入分配秩序混乱等等，不适应社会主义市场经济发展的新形势下建立公共行政的新要求。 1立法思想 (1)适应市场经济发展新形势，创设工资调查制度。国家公务员暂行条例没有明确规定实行工资调查制度。一般来说，在市场经济体制下，薪酬水平是引导人才流向、增强人才竞争力的关键因素。公务员得到与其劳动和贡献相适应的报酬，是贯彻按劳分配原则的要求，是绝大多数人的共识。但机关工作具有难以量化评估的特点，而且公务员参加社会二次分配，具体定位公务员工资水平缺乏参照标准。一般来说，如果排除垄断行业，企业的薪酬水平总体而言体现社会平均劳动生产率的高低以及劳动力的价格。1993年国家公务员暂行条例第66条规定，“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均水平大体持平。”这种规定已经不适应企业所有制形式已经多元化的新格局，公务员工资水平应当与各种所有制类型的企业相当人员工资水平大体平衡。与企业相当人员工资水平大体平衡，一方面可以较好地体现公务员的劳动和贡献，另一方面有利于形成良好的人才竞争机制，引导人才合理流动。在国外，按照与企业同等人员的工资水平基本平衡的原则，来确定公务员工资水平，属于比较成熟的国际惯例。 增设了资调查制度，还可以更好地落实国家公务员定期增资制度。1993年的工资制度改革确立了公务员正常晋升工资的制度。增资的途径有：一是公务员在年度考核称职的基础上每两年增加一档职务工资，每5年增加一次级别工资。二是随着职务的晋升，相应提高职务工资。三是公务员除正常晋升工资外，国家定期调整工资标准，使公务员工资增长与国民经济发展、财政收入增长、消费水平、社会工资水平相适应。1997年7月、1999年7月、2001年1月和10月、2003年7月，根据经济发展、财力增长和物价变动等情况，国家五次调整了工资标准，月人均共增加370元。但总的看，公务员工资标准还是偏低。按照有关规定的精神，要建立平衡比较体系和相应的薪酬调查系统，由人事部门会同有关部门，合理确定调查样本和调查指标，每年进行抽样调查，作为国家调整公务员工资水平的依据。由于公务员制度、劳动力市场和企业经营管理体制改革都有待深化，具体落实平衡比较机制还需要做大量的工作。 (2)体现比较成熟的改革思路，确立职务和职级相结合的基本工资制度。与国务院已经原则同意的下一步工资改革基本思路相适应，公务员实行职务和职级相结合的基本工资制度。即归并简化工资结构，将基本工资由原来的职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资“四结构”归并为职务工资、级别工资“两结构”。简化现行基本工资结构后，对所有类别与所有职务层次公务员来说，职务工资可以是不同的，而级别工资是可以统一的，由此以来，利于适应公务员分类管理的需要，实行分类工资制度；利于确立公务员“职务晋升”与“级别晋升”的双梯制；利于适当拉开不同职务的工资差距；利于实现级别与待遇挂钩，向基层公务员倾斜的政策。 (3)加强工资管理。当前，工资外收入分配秩序混乱。在地区附加津贴制度未能实施的情况下，为了弥补基本工资与当地经济发展、物价水平和企业相当人员工资收入的差距，并适应各项改革的需要，各地区各部门在国家工资政策外自行发放了一些津贴补贴，水平相互攀升，使地区间、部门间不合理的工资收入差距持续扩大，特别是同一地区不同部门之间工资收入存在相当大的差距。工资收入分配中“制度内统一、制度外分散”的现象越来越严重。这是大一统的工资体制与分级管理的财政体制相互矛盾的必然结果。针对这些问题，在国家公务员法中应突出强调，除法律和国家政策规定外，任何机关不得自行更改公务员工资政策福利保险政策，不得增加、扣减、拖欠公务员的工资，也不得擅自提高或者降低公务员的福利保险待遇。 (4)实施地区附加津贴制度，建立统分结合的工资管理体制。“大一统”的国家工资管理体制，已经缺乏原有的计划经济基础；继续容许各地区、各部门的工资水平差距继续扩大，也不符合社会主义市场经济协调发展的根本要求。在坚持实行国家统一制定的公务员工资分配制度的前提下，赋予地方一定的工资分配自主权以及调控本地区内工资分配关系的责任，形成中央和地方统分结合的工资管理体制，是大势所趋。这其中的关键是设计并实施地区附加津贴制度。实行分级管理，合理确定调控线，加强宏观调控。 1993年工资制度改革确定的地区附加津贴至今尚未实施。公务员法应明确实施地区附加津贴制度，从而使不同地区的机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来，允许省区市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关工作人员工资水平与当地企业相当人员工资水平的差距，鼓励机关工作人员为国家和本地区的经济发展多做贡献。 (5)合理提高公务员福利水平。公务员福利制度是机关工资分配制度的重要补充，具体内容主要包括四个方面。一是工时制度。现行政策是按照1995年国务院第174号令的有关规定执行的，职工每日工作8小时、每周工作40小时，各地区和各主管部门可在此原则的基础上，结合实际情况制定具体的作息时间。二是休假制度。现行休假制度由法定节假日、年休假、探亲假、病事假、婚(丧)假、产假等几部分组成，其中，除年休假制度外，其他休假制度均为改革开放前制定的。三是优抚制度。现行政策是参照1988年国务院下发的军人抚恤优待条例中的有关规定执行，主要对机关职工因公致残后以及因公牺牲、因公死亡或病故后的抚恤、优待等有关问题做出规定，包括工伤评定、伤残抚恤标准、护理费标准以及死亡一次性抚恤金标准、丧葬费、遗属困难补助费的标准等。四是其他福利制度，主要包括由单位举办的上下班交通车、文体活动及娱乐设施、食堂、卫生设施、改革前的福利住房等集体性福利制度。 在现有公务员福利制度下，公务员福利待遇总体水平偏低。现行的福利政策大都是改革开放以前或改革开放之初制定的，有的甚至还是建国初期制定的，制度过时、标准陈旧，明显不合理。“低工资、泛福利”是改革开放前的基本格局，改革开放以来，随着住房、医疗、供暖等福利待遇逐步走向市场化，或过渡到社会保障体系，而职工工资收入考虑这些因素严重不足，使得职工的福利待遇水平和实际收入水平下降较多。 在公务员法的立法过程中，大家的共识是，坚持福利货币化、透明化、规范化，是提高公务员福利水平的现实做法。清理整顿和规范机关福利项目，将公务员福利支出纳入个人薪酬。结合住房制度改革，适当调整提高住房补贴。整顿职务消费，确定不同层次公务员职务消费范围和标准，逐步做到职务消费公开化。健全公务员休假、疗养等项制度。现在，国务院正在研究制定职千带薪休假规定。 2制度要件 (1)确定公务员工资的原则。 一为按劳分配的原则、兼顾效率与公平。 二为平衡比较原则。公务员的资水平应当与企业相当人员的平均下资水平大体持平。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和其他人员下资水平的调查比较。 三为正常增资原则。国家根据社会经济发展、物价水平的变动和国家财政能力，适时调整公务员的工资标准。 (2)公务员工资构成。公务员的工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。 公务员实行职务与职级相结合的工资制度。 公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦地区边远津贴、岗位津贴等津贴。 公务员按照国家规定享受住房补贴、医疗等补贴、补助。 公务员在定期考核被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。 (3)福利水平与项目。公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展提高公务员的福利待遇水平。 公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假节日休假、带薪年休假和其他休假)。机关因工作需要安排公务员在法定工作时间之外加班的，应当给予相应的补休；不能安排补休的，按照国家规定给予加班工资。 由于机关工作的特点，公务员有时需要在法定工作时间之外加班。对于加班的处理，没有相应的法规政策规定。在公务员法中应把这个问题确定下来，对于增强公务员责任意识，维护机关工作的良性运行。对于公务员加班需要给予补休，立法调研中大家的意见比较一致；但对不能补休的给予相应的报酬，则有不同的意见。赞成者认为贯彻了按劳分配原则，反对者认为弱化了无私奉献精神。我国劳动法明确规定，加班要给予相应的报酬，但劳动法不适用于公务员，如果公务员法没有相应规定，就会造成不同职业人员权利的不平等。从国际卜看，加班给加班工资是惯例。对于一定层次的领导成员，加班不给报酬，算是奉献；对于普通公务员则应当体现按劳分配和社会公平，加班给予相应的加班工资。 (4)公务员保险种类。国家建立公务员社会保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助与补偿。 公务员因公致残的，享受国家规定的抚恤和伤残待遇。公务员因公牺牲或者因公死亡或者病故的，其直系亲属享受国家规定的抚恤和优待。 4主要变化 公务员实行职务和职级相结合的基本工资制度。即归并简化工资结构，将基本工资由原来的职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资“四结构”归并为职务工资、级别工资“两结构”。五、监督机制 公务员的监督机制渗透在人事行政的各个管理环节，通过对公务员行为的法律监督，旨在实现公务员权利与义务的平衡。公务员法中的公务员监督机制，主要应体现在义务权利、纪律处分、回避、申诉控告与仲裁等环节中。 (一)义务与权利 公务员的义务，就是国家法律对公务员必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束和强制，即公务员的义务包括作为义务和不作为的义务。公务员的权利，就是国家法律对公务员在履行职责，行使职权，执行国家公务的过程中，可以做出某些行为，要求他人做出某些行为或抑制某些行为的许可和保障。 为此，公务员有义务保持同人民的密切联系顷听人民的意见，接受人民监督，努力为人民服务。公务员必须遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派；克己奉公。相对于机关来说，公务员个体又处于弱势地位。为此，公务员拥有对机关及其领导人的工作提出批评和建议的权利，提出申诉和控告的权利；申请辞职的权利，等等。 公务员必须遵守义务，否则就要受到纪律处分和法律制裁。公务员的权利必须得到合法保护，公务员合法权利被侵犯后，能够依法得到救济。(二)纪律处分 制度要件 (1)纪律内容。包括政治纪律、千作纪律、廉正纪律、社会公德纪律等几个方面。 (2)纪律处分的种类。警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的，同时降低级别。纪律处分的期限为：警告，6个月；记过，12个月；降级、撤职，24个月。 受纪律处分期间，不得晋升职务和级别；其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，并不得晋升工资档次。 (3)纪律处分的程序。处分公务员，应当做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法。 给予公务员纪律处分，应当对公务员违纪行为的事实进行调查，并听取本人陈述和申辩。并按照管理权限和规定的程序，在规定期限内做出决定，并告知申诉权。公务员对纪律处分不服的，可以按照国家公务员法有关规定提出申诉。 (4)纪律处分的解除。公务员受本法除开除以外的纪律处分，在受纪律处分期间，有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由做出纪律处分决定的机关解除纪律处分；有特殊贡献或者重大立功表现的，可以提前解除纪律处分。 解除纪律处分后，晋升工资、职级和职务不再受原纪律处分的影响。解除降级、撤职处分不视为恢复原职级(级别)、原职务。 (三)回避公务员回避，是指通过对公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面做出限制性规定，减少闲人为因素对于作的干扰，保证公务员公正廉洁地执行公务的法律制度。回避对公务员来讲，不是可为可不为的，而是必须履行的义务。 1制度要件 (1)回避的种类与情形。一是任职回避，公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方扣仟领导职务的机关从事干部、人事财务等特殊职位的工作。 因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员综合管理部门规定。 二是公务回避。公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：涉及本人利害关系的；涉及与本人有上述所列亲属关系人员的利害关系的；其他可能影响公正执行公务的情形。 公务回避的实质是防止公务员在执行公务中徇私舞弊。(国家公务员暂行条例规定，公务员在执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有亲属关系人员的利害关系的，必须回避。(国家公务员任职回避和公务回避暂行办法对公务回避做了进一步的规定，即在“人事监察、审计、仲裁、案件审理、税费稽征、项目资金审批、出国审批、人事考核、任免、奖惩、录用、调配等公务活动”时，涉及本人或者涉及与本人有亲属关系人员的利害关系，必须回避。作为预防性的措施，凡是可能影响公正执行公务的情形，都应在回避之列。当公务员执行公务时，涉及本人或者本人亲属利害关系时要回避，涉及与本人有密切关系的同乡、朋友、战友、同学的利害关系，并可能影响公正执行公务的，也应当进行回避。 三是地区回避。公务员担任县、乡级机关及部分部门主要领导职务的，应当按照有关规定实行地区回避。从实践看，县级以下党政主要领导职务是实行地区回避的重点。除此之外，一些特殊行业部门的主要领导比县级党政班子中的副职掌握更多的实权，这部分人进行回避更有必要。 (2)回避程序。有应当回避情形的公务员，本人应当提川回避申请。公务员执行公务时的当事人有权要求公务员回避：其他人员也可以向机关提供公务员需要回避的情况。 机关可以根据公务员本人、公务当事人的申请和要求，经审查后做出回避决定，也可以直接做出回避决定。 法律对公务员回避有特别规定的，适用其规定。 (四)申诉控告 公务员法既是一部管理法，也应是一部权益保护法。相对于机关来说，公务员处于弱势地位，机关可能在管理公务员的过程中行为适当，机关及其领导人员也可能滥用管理权力，侵犯公务员合法权益，因此，需要建立监督纠错保障机制，确立对公务员的救济渠道。而申诉控告属于一种内部监督纠错保障机制。如果机关不能公正地对待公务员，就很难使人们服机关能公正地对待社会普通公民。公务员对机关具体人事处理行为不服的，可以提出申诉，但不一定追究机关