“中国矿业法修订”研究课题建议书.doc

中国政法大学李显冬教授：“中国矿业法修订”研究课题建议书评论:0 条 查看:71 次 shenlawyer 发表于 2008-01-14 16:41 2007-10-07 来源(李显冬)： 建议或意见类别(单选): 民商经济法 建议或意见主题: 修订中国矿业法 主要理由: “中国矿业法修订”研究课题建议书 “国务院五年立法规划（2008年2012年）研究课题”课题组： 一现行矿业立法修改之必要性与可行性分析 （一）现行矿业立法修改之必要性分析 我国现行矿产资源法及其配套规定的实施，对我国矿产资源的开发利用与保护起到了十分重要的作用，影响巨大。 但是，由于立法内容不全面细致、有的制度设计不尽合理，再加上地方利益的驱动、监督管理尚难到位，立法与政策稳定性差等种种原因，目前矿产资源法实施及矿业权市场发展也存在着各种问题。其中，最主要的问题是：矿产资源法的计划经济色彩依然很浓，规定过于简单而且原则，不少重要的制度仍有欠缺；实践中的法律规范主要来源于部门规章与地方法规规章以及大量的行政规范性文件，立法层次低、内容又不一、权威性差、其背后隐藏利益分配机制又不尽合理。具体而言，现行矿业法存在的突出问题主要有： 1、现行矿业法体系上存在的问题：（1）调整范围狭窄，未能涵盖矿业生产的整个过程。（2）现行的矿业法律与法规体系尽管业已形成了其基本的系统框架，但章节过于简略，并且结构衔接上也不尽合理。（3）现行矿业法律法规条文过于原则，内容过于简单，可操作性不强。（4）现行矿业法律法规体系协调性差，需要统一。 2、矿业权方面存在的问题：（1）矿业权（包括探矿权、采矿权）的财产属性尚未充分体现：采矿权期限过短，弱化了采矿权是稳定的财产权利的民事观念。转让限制较多，使矿业权的流通性大大降低，财产属性难以完全体现。强制停产以及消灭矿业权的行政处置过多过滥，严重影响了矿业权人对矿业权的财产认同感与稳定感。矿业权财产属性的不明确，甚至会导致与国家财产所有权相混淆，这无疑是使得合法的矿业权二级市场严重滞后于一级市场的一个最重要的原因。（2）矿业权的取得及其法律效力上存在偏颇：探矿权人的优先权缺乏有效保护。按规定，探矿权人有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。但法律法规中没有关于保障探矿权人优先权的具体规定，导致各地做法混乱。矿业权的排他性滥用。按照规定，矿产地质调查阶段并无排他性，但进入矿产勘查阶段矿业权即具有排他性。不仅在地表，而且在整个立体层面上，探矿权人于其勘查作业区、采矿权人在其矿区内，都可以禁止任何单位和个人进行同一矿种的勘查或采矿活动。矿业权排他性的滥用，必然引发资源利用矛盾。 现行立法中的探矿权有效期过长、最低勘查收入过低。探矿权有效期最长3年，但探矿权人可以通过延续制度，无限期勘查下去；即使已经探明可供开采的矿体，也可以申请最长为6年的保留期。最低勘查投入标准是第一个勘查年度每平方公里2000元；第二个勘查年度每平方公里5000元；从第三个勘查年度起，每勘查年度每平方公里10000元。长达数年的探矿权有效期和低勘查投入标准制度，给目前普遍存在的跑马圈地、圈而不探、边探边采、探完采完、逃避采矿权使用费和价款等现象，提供了时间、成本上的充分便利。矿业权延续条件的混乱。法律法规对探矿权、采矿权延续的规定十分简单，操作性差。因此，各省、市对于矿业权延续所作的条件、程序规定就千差万别，导致矿业权延续制度的不统一、不公平与混乱。（3）探矿权与采矿权不衔接。探矿的目的是为了采矿、以求获得收益，尤其是当商业性探矿与公益性探矿分开后，更是如此。但现行矿法规定探矿权人探矿成功只是优先取得采矿权，而不是当然取得采矿权。故而妨碍了矿业权人投资探矿的积极性，促成了“以探代采”违法行为的出现。并且，我国这种所谓仅仅是优先取得采矿权的规定，在实践中似乎已经成为阻碍外商投资的一个重要法律因素。（4）矿业权招标拍卖挂牌出让的问题突出：法律依据。目前只有国务院行政法规对矿业权招标出让有原则性规定，拍卖、挂牌则只有部门规章和地方法规规章依据。可进行招拍挂的矿业权范围。国土资源部对可进行招拍挂的矿业权范围以及不得进行招拍挂的情形有明确规定，但其法律效力层次低。各地大多按照本地省级人民政府及其国土资源部门的规定确定招拍挂适用范围。由于招拍挂的价款多数归省内各级财政，地方积极性高，许多地方就对所有新出让的探矿权、采矿权一律进行招拍挂。探矿权人的优先权、地质资料准备程度等都被忽视。单一的最高价标准。实践中，通过招拍挂方式取得矿业权的人都是出价最高者。这种单一的最高价标准突出了市场作用，但忽略了矿产资源开发利用的专业性。探矿权与采矿权进行招拍挂的差别在实践中也往往被忽视。由于探矿风险高、资源储量和价值不确定，进行竞争性市场出让的基本定价因素欠缺，探矿权进行招拍挂，尤其是完全抛弃“择优”确定买受人原则的 “拍卖、挂牌”，具有不合理性，引发盲目抬高价格、投资浪费。 3、矿业权市场方面存在的问题：（1）矿业权一级市场存在“双轨制”的弊端，亟待完善。现行操作中存在原来的申请批准方式和招投标拍卖挂牌出让方式，一些地方还进行了协议出让。但除了审批方式外，其他方式均无明确法律依据。此外，对各种方式的使用范围、具体程序、出让收益的收取、分配和运用，缺乏明确法律依据，地方立法与实际操作受到法律层面的制约。矿业权有偿取得始于1998年，相关规定颁布后举行的出让和转让要求有偿竞争方式，但绝大多数矿山企业事实上还是以无偿的方式取得矿业权的。“双轨制”并存导致：矿山企业因取得方式不同而存在不平等竞争。为通过无偿方式或者非公开竞价方式低价取得矿业权，为权力寻租和腐败行为提供了土壤。企业规避法律，不经审批，私下交易或以出租、承包等名义予以转让。（2）矿业权流转市场不规范。矿业权市场的流转存在的问题较多，关键在于其不规范。这是矿产资源法修改的核心问题。现行矿产资源法对探矿权人、采矿权人的主体资格和地位的规定不平等，权利和义务规定不具体、不明确；进入矿业权市场的门槛过高，手续过于繁杂，都影响到了矿业权人投资的积极性。由于矿业权的二级转让实行部、省两级审批，对矿业企业的资质要进行严格的审查，因此矿业权人不论从增加自身利益还是操作手续简便的角度来考虑，都宁愿采用租赁、承包模式而不愿意采用转让方式。而承租方或承包方为了在承租或承包的范围内获得最大利益，往往采取采富弃贫的短期行为。在实践中这方面一直存在着很多问题，并且实际上许多承包合同和租赁合同时间相当长，其实际效果甚至可以说，与转让矿业权的效果并无根本性的区别。因而不可避免地造成了实践中当事人之间的隐形转让、非法转让的情况非常之多，而管理机关由于难以查处就查处得很少。矿产资源法第6条这一带有计划经济色彩的规定，在实践中其实并无助于矿产资源的有效配置，仅仅是人为地把勘探者的利益和采矿者的利益对立起来，不利于矿业权流转制度的深化改革。（3）矿业权流转市场的管制与规避矛盾突出。矿业权利人应可自由处分其矿业权，但目前矿业权利人之间买卖、以矿业权作价出资入股、合作、出租等形式都受到各种各样不合理的限制，门槛过高，窒息了二级市场的正常发展。一方面是流转的迫切需求，一方面是现行法规和政府管理的高度管制，导致秘密、地下流转现象非常普遍。许多权利人以“承包”为名，行转让之实。这种地下交易非常普遍，管理部门根本没有能力进行监控或者查处。还有的私下转让之后，不变更企业名称，也不到矿产资源管理部门进行登记，只是变更法定代表人，管理部门查处缺乏法律依据。这些私下交易由于没有经过法律程序，非常容易引发纠纷，造成严重的社会冲突。 4、矿业税费方面存在的问题：（1）矿业税费种类繁多，征缴原理不清，税费收取的透明度不高。目前，矿山企业涉及的税费名目繁多 ，征收原理不清晰，利益分配不合理，未清晰划定国家在行政管理和所有人权益实现方面的界限，税费标准低，重复征收；也未充分考虑矿业与其他产业的不同，忽视矿业的高投入、高风险与矿产资源的耗竭性特征。（2）矿业税费标准低。由于矿产品价格上扬、技术进步、设备升级、管理水平与劳动生产率提高等因素的影响，近年来矿山企业收益大幅上升。与此同时，资源税、矿产资源补偿费、探矿权与采矿权使用费仍执行1994年和1998年的标准，作为所有权人的国家只得到较少部分，在很大程度上没有起到保障矿产资源所有权人利益、调节贫富资源级差收益、防止矿区面积过大以及圈而不探、圈而不采的作用。（3）资源补偿费偏低。实践中，国有企业不交资源补偿费的现象较为普遍。资源补偿费私营企业交的多，但政府收上去以后却大多投入到了国有企业。资源补偿费的使用要申请，没保证。（4）矿业权价款规定混乱。在价款收取范围上，行政法规规定只有出让国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权、采矿权，才收取价款。但是，按照国土资源部的规范性文件以及大多数地方法规、规章、规范性文件，矿业权招拍挂以及协议出让过程中，不论是否存在国家出资勘查情形都收取价款；并且，原为无偿取得矿业权而申请延续的，也要收取价款。在价款收取使用方面，各省均规定价款按照登记发放勘查许可证、采矿许可证的省、市或县国土资源部门收取；虽说除向中央财政上交国土资源部公布的、国家出资勘查并已经探明矿产地的矿业权评估价款部分外，其余价款均留在各省，但极少有上缴者。由于目前绝大多数出让的矿业权并非国家出资勘查并已经探明矿产地的矿业权，所以，绝大多数价款都归地方财政，并无中央的份额。在省内分配制度方面，各省原则规定市、县国土资源部门收取的价款归市、县财政，有的也缴省里少部分；省国土资源部门收取的价款，省市县共享。但在省市县分成比例方面，各省差别极大，没有统一标准，未充分体现矿业权出让利益向矿产资源所在地市县倾斜的思想。（5）税负水平设置不合理。现行税费负担水平过高超出企业合理负担能力，尤其对于老矿山企业而言，更是不堪重负。部分税种设置不适合矿业特点，资源税与矿产资源补偿费重复设置，与国际矿业税费制度接轨差距较大。 5、矿山环境方面存在的问题：（1）环境保护的法律规定不完善。矿业活动必然改变以至破坏自然环境。但如何进行矿业活动特别是如何避免造成不可承受的环境破坏以及对已破坏的矿山环境进行重建、整治等等问题，目前只有原则性的规定，缺乏可操作性。（2）矿山环境治理保证金等资金制度建立、运行难度大。虽经多年引导鼓励，但因缺乏法律和行政法规依据，矿山环境治理保证金制度在各省的推行仍面临诸多问题。虽然在地方政府、国土资源部门的规范型文件中一般都有建立矿山环境治理保证金的规定，但在地方法规中却很少对此作出明确规定，更乏具体的实施办法。因此，大多地方目前都没有在全省实施该制度。（3）多头监管、缺乏协调。目前，环保、国土资源、林业、水利部门等都有权对矿山环境进行监督管理，但相互之间缺乏明确职权划分与整体协调。涉及收费、审批、评估、资质管理等事项，各自为政，争权取利；涉及环境破坏、治理责任的承担，则多避而远之。实践中，矿山环境保护治理恢复工作主要由国土资源部门承担，但职权有限，治理资金筹集运用难度很大。（4）制度执行不力。矿山环境影响评价制度、保护与治理方案制度、“三同时”制度等由于重编制、重审批、轻实施、轻监管等因素影响，贯彻执行效果有待进一步加强。 6、外资进入问题。目前，我国矿业领域的外商投资数量很少。主要原因是：（1）矿业法律法规欠缺，中央与地方的矿业政策经常变化，可预见性差，缺乏一个长期稳定的外资投资环境。（2）虽在纳税、成本核算、融资上给予外商一系列的优惠措施，但在勘查、开发的矿种、区域以及矿业权审批等方面对外商做了一系列的限制性规定，勘查、开采矿产资源的手续繁琐复杂。 7、矿地使用权与矿业权的矛盾问题。矿产资源法、土地管理法等法律对于矿业用地没有专门规定。传统的矿业用地采取无偿划拨方式；涉及集体土地的，则先征为国有。但在目前国有土地使用权全面有偿出让、征用集体土地限制严格的情况下，原有模式不再适合，矿地使用权与矿业权的冲突矛盾日益增多。最为突出的问题是矿业权人拿到勘查、采矿许可证后，却难以取得已出让国有土地或者已承包集体土地作业区或矿区的土地使用权，致使矿业权无法实际行使。 8、压矿问题。近年来，因为城市建设和道路交通建设发展迅速，矿业权人的矿产资源被压覆的情况逐渐严重。压矿问题在矿产资源法实施细则中有规定，建设单位要征求国土资源部门的意见，项目才能建设。对于建设项目压矿，地方政府基本不向矿业权人提供任何补偿。压矿问题一方面加剧了资源紧缺，另一方面，压矿建设而不考虑国土资源部门以及矿业权人意见、也不给予补偿的处理方式，严重损害了矿业权市场的健康发展和矿业权人的合法利益，尤其是通过市场竞争方式、付出高昂代价的矿业权人的合法利益。 9、矿政管理方面存在的问题：（1）各级国土资源部门职权、责任不统一。现行 矿产资源法 及其配套法规将探矿权采矿权的审批权主要集中在中央和省两级，市县级尤其是县级国土资源部门发证权限很小。另一方面，矿产资源开发利用与保护的监督管理工作与责任又主要由市县国土资源管理部门承担。这造成了矿产资源管理中的信息严重不对称以及管理上的脱节，不利于理顺管理职能与进行有效监管。另外，市县级国土资源管理部门的日常管理、执法监察任务繁重，但人员编制、经费等普遍不足，监督管理力量薄弱。（2）法律责任规定与有效执法手段缺乏。现行法律法规关于法律责任的规定过于简单，对于一些违法行为的认定缺乏较为详细的标准，可操作性差；且没有扣押财产设备、冻结资金、查封账号等必要的、及时的强制执法手段。这导致对于在矿产资源勘查、开采和流通领域中的违法行为，执法部门往往难以采取有效措施予以制止。（3）国土资源部门与其他政府部门的职权、责任有待进一步明确。在众多矿山企业已无明确的直接主管部门情况下，原企业主管部门的责任如何在国土资源、发展改革、安全等政府部门以及地方政府之间调整落实需要尽快解决。实践中矿山企业安全事故责任划分不清、国土资源部门首先承担责任的现象，不符合权责一致原则。（4）缺少规划管理方面的规定。现行 矿产资源法 只规定了国家对矿产资源的勘查、开采实行统一规划的方针，没有明确具体的矿产资源规划制度，法律地位并不明确。各地执行国土资源部以及地方的规定，权威性差，缺乏有效和可操作的实施措施，对违反规划行为的查处和处罚也没有法律法规依据，通常重编制、轻实施，不利于矿产资源规划的编制、实施、管理，也不利于加强国家对矿产资源管理的宏观调控。（5）对储量管理方面规定得太薄弱。矿产储量登记管理工作的法律依据不足，法规地位低，这使矿产储量登记管理工作的开展很困难。储量评审中，存在非国家投资勘查查明的矿产资源储量不进行评审的现象或者评审不真实不可靠。储量统计中，由于没有法律法规的约束，统计数据随意性大，登记不及时和不按规矩登记，资源浪费严重，并且由于资源储量没有纳入资产化管理，矿业权转让过程中，国有资产流失严重。矿产储量统计的管理工作中对拒报，迟报储量统计报表的无有效的制约处罚办法。（6）矿产资源勘查管理方面的规定不完善。现行法规对勘查项目最低投入要求低，也没有勘查项目面积逐年缩减的具体规定，故不利于促进勘查工作的发展。 现行矿业法存在的上述诸多问题，显然已经不能适应矿业市场经济发展的新需要，成为矿业市场经济进一步发展的法律障碍。而矿业市场经济发展的滞后，必然影响国民经济的持续、稳定和健康发展。因此，加紧全面修改矿业法就显得尤为必要。 此外，物权法的制定和公司法的修订也必然要求对现行矿业法作出必要的修订。物权法第123条明确规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”该条系规定于物权法用益物权编的一般规定中，可见物权法已经在法律上明确了矿业权的准用益物权性质，这就必然要求对现行矿业法与物权法一般规定不相适应的部分作出及时的修正。 新修订的公司法第27条和第83条放宽了对公司的出资形式的限制并且规定了可用以出资的标的物的条件：“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”虽然该款仍未明文规定矿业权可以出资入股，但是，既然矿业权是“可以用货币估价的非货币财产”，矿产资源法又允许其依法转让，即矿业权是可以“用货币估价”并可以“依法转让”的“非货币财产”，那么矿业权出资入股从此便有了法律上的依据。此外，新修订的公司法取消了股东出资方式的比例限制，提高了无形资产的出资比例，仅规定货币出资金额不得低于公司注册资本的30%。公司立法的这一规定，也为落实矿业立法中允许矿业权“作价出资”的规定提供了可能。公司法关于股东出资形式的一般规定为矿业权出资入股提供了直接的法律依据，这是此次修改的一大亮点，可是我们也应认识到，公司法对该制度的规定也只能到此为止。至于该制度的具体构建以充分发挥其作用，则需要相关法律作出，这就对物权和矿业立法提出了要求。而物权法的一般法属性决定了其只能对矿业权出资入股制度作出一般性的原则规定，具体的制度架构则需要由矿业立法完成，而这正是现行矿业资源法所缺失的，故有必要在修订时予以补充。 （二）现行矿业法修改之可行性分析 对现行矿业法作出全面修改，不仅是必要的，而且是可行的。 首先，在时机上，我国提出的全面建设可持续发展、节约型社会、和谐社会，提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力的理念已经深入人心。 其次，各地矿业权市场稳步推进，中央和地方法规建设取得显著成效；矿业治理整顿、矿山企业正在重组改制，矿产品价格总体上扬，企业收益增多，矿山企业的全面困难局面得到缓解，改革阻力降低。 再次，国土资源部业已开展的一系列矿法修改课题研究为全面修改现行矿业法提供了理论上的准备。 总之，矿产资源法的修改恰逢其时，宜抓紧进行，尽快出台。同时，在矿产资源法修改后，及时修改配套法规，健全完善矿产资源立法体系，革除弊端、理顺关系，大幅度提升我国矿产资源法治建设水平与开发利用保护水平。 基于上述考虑，我们特向课题组提出建议，由课题组主持我国“矿业法修改”的研究课题。 二对“中国矿业法修改”课题的设想 (一)关于课题具体研究工作阶段的建议 为高水平、高质量地完成这一在中国整个民事立法中有重大影响的法学研究课题，我们建议进行以下几个阶段的具体研究工作： 1、组织力量从理论研究入手，广泛收集和整理世界各国有关矿业法制度的研究成果，特别是发达国家的立法文件、官方报告和高质量的学术著作，把握国际上最新的矿业权立法和理论的发展趋势，并进行有关矿业法制度方面的比较研究； 2、对现行矿业法的实施情况进行调研，反馈矿业实践中存在的问题，收集修改建议并予以汇总，以为立法决策之用；特别是对国内矿业权有偿出让和转让实践进行有计划的实地考察调研，发现典型问题，查找和分析症结； 3、结合现行立法状况，提出进一步完善矿业法的具体方案及其理论基础。 (二)对“中国矿业法修改”的研究思路及基本内容 1、此次矿业法律的修订应立足大改。新法在具体制定时，不应满足于小修小补，而要立足于大改，即在继承原有合理制度的基础上，不断发展完善，并根据市场经济条件下的矿业发展要求，补充一些新的内容，重新起草制定出一部明确、具体、操作性强的便于贯彻实施法律，而非一部仅有基本框架的法律。如尽量减少现行矿产资源法中多处提到的“按国务院有关规定”、“由国务院另行制定”等授权性规定。尽量使用明确的说法，使条文具体明确，提高可操作性。同时，应加强配套法律法规的修改与制定工作，从而最终形成一套以矿产资源法为核心的完备矿业法体系。 2、新的矿业法要具有开放性。新法在制定过程中应于兼顾中国特色的同时，多参考和借鉴其他国家与地区先进的立法模式和经验，适应WTO的基本规则要求，符合国际惯例。 3、新的矿业法要适应社会主义市场经济体制的要求，要有利于加快全国统一的矿业权市场建设，减少政府干预，更多地体现政府为市场主体服务，创造良好的发展环境的责任；要有利于建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的矿产资源开发中的财产权制度；要有利于贯彻矿产资源的保护和合理利用，可持续和协调发展，供求平衡与宏观调控等科学发展观，认真落实在保护中开发，在开发中保护的方针，设计和完善矿产资源保护和合理利用的制度框架；要有利于矿产资源的集中统一管理，同时考虑地方积极性所必须的分级管理，实行统分结合。又要考虑不同矿种的特殊性，分类设置不同的矿业权授予方式；要有利于矿产资源宏观管理，也有利于微观纠正违法强化管理，能在整体上提高行政效率；要有利于矿产资源开发与矿山环境保护相协调，做到矿产开发与环境保护的和谐统一；要有利于灵活应对经济全球化趋势，切实和国际接轨，有利于国内各种资金和外资进入。 4、明确矿产资源法的管理法、交易法双重定位。在管理法方面，改变“重开发、轻保护”立法与管理倾向，将保护矿产资源及矿山生态环境放在首要位置，然后加强和调整矿产资源开发利用管理制度、矿业权市场管理制度。在交易法方面，重申矿产资源的国家所有权，合理确定国家所有权代表；进一步明确矿业权的财产属性和流通性，增加和强化有关矿业权出让、转让的基本规则。 5、明确矿业权的财产属性并提升其流通性，促进矿业权市场的健康发展。保障探矿权人的优先权，明确矿业权延续制度。 6、改革矿业税费制度，调整利益分配格局。应根据矿业的高投入、高风险、周期长的特点，围绕鼓励矿产资源勘查和促进矿业开发，加强矿山生态环境保护，统筹考虑矿业税费设置。 7、建立健全矿山环境管理法律制度。应将矿山环境保护与治理作为一项原则在矿产资源法总则中进行规定。鼓励社会资金参与矿山环境保护与治理，规定矿山环境保护和治理是采矿权人的责任。将矿山环境的保护与治理单列一章，明确规定矿山环境主管部门与职责，相关部门职责分工与协调，以及政府和矿山企业环境保护治理的责任；建立矿山地质环境影响评价制度、日常监管制度。建立矿山环境治理保证金制度，对征收标准、征收运营机构、使用管理等作出原则性规定。 8、明确矿产资源规划的法律地位，注重贯彻落实。应在矿产资源法总则中，明确按规划进行矿产资源勘查、开发利用与管理的原则。同时，单列一章对矿产资源规划的体系、指标、法律效力、编制机关、审批机关、实施机关、编制与修改程序等进行原则性规定，要求政府以及有关部门对不符合矿产资源规划要求的项目，不得批准立项，不得审批发证，不得批准用地。在法律责任中，具体规定违反规划的行为与法律责任。 9、建立矿业用地制度。应单列矿业用地一章，对矿业用地及相邻关系进行规范。除国家重大矿业项目外，矿业用地不以划拨国有土地或征用已出让、转让土地或者征用集体土地的方式提供。立法应区分国有土地与集体土地、已出让国有土地和未出让国有土地、矿产勘查用地与矿业开发用地。矿产勘查应实行临时用地制度。 10、妥善解决建设项目压覆矿产资源问题。在矿产资源法中应明确规定建设项目压覆矿产资源的管理与补偿制度。坚持重要矿床非经国务院授权部门批准不得压覆的规定。加强城市规划、建设规划与矿产资源规划的协调一致性，考虑建立国土资源部门对建设项目压覆矿产资源的审批制度。对于已设置矿业权的地块，建设项目压覆的，应由建设单位提供公平合理的赔偿或补偿。 11、合理调整各级政府国土资源管理部门的权限，明确有关不同政府部门之间职责分工。矿产资源的开发管理事关国计民生，勘察项目审批的权限自应集中于部、省两级。采矿权应分矿种重要性分级审批发证。 12、加强监督管理，明确法律责任。明确基层国土资源部门对矿产资源勘查、开采活动实施统一监督管理的法律地位。市县国土资源管理部门应是上级国家机关的派出机构。对于违反矿产资源法规定的行为，应明确相应的法律责任，尤其是需要明确规定行政处罚的种类与标准，为依法行政提供可操作的法律依据。在不及时采取强制措施就无法追究违法行为人法律责任的情况下，立法可规定扣押、查封等强制手段。 三、政法大学民商经济法学院承担此项研究课题的优势 在保证及时、高水平、高质量完成该课题的研究工作方面，我们中国政法大学民商经济法学院具有自己的优势。 （一）学术资源优势 中国政法大学是中国法律信息中心，有中国最丰富的法学资料，并成