审计机关惩治和预防腐败体系研究

审计机关惩治和预防腐败体系研究【摘要】文章结合陕西省审计机关规范审计权力运行的实践，查找审计权力运行存在的“廉政风险点”，对审计廉政风险存在的理论基础和主要原因展开分析，从而设计出审计机关构建惩防体系的大体方案，以期为完善我国的审计惩防体系和降低廉政风险提供理论支持和实践基础。【关键词】廉政风险；审计廉政风险；审计惩防体系一、引言近年来，国家审计署的“审计风暴”审计出一大批严重违规违纪使用资金的问题，揭露的数额之大、涉及范围之广令人震惊。通过对审计出的违规违纪问题的查处，有效地打击了腐败现象，促进了政府行政效率的提高，保证了我国经济和社会的快速、健康发展。然而在实际审计工作中也存在一些审计腐败现象，审计监督腐败，审计监督乏力。国家审计署也曾下发过严肃审计纪律的文件，规定了若干个“严禁”，目的是遏制审计中发生的腐败，但效果很不明显。需要说明的是，有关审计腐败的概念至今尚未形成一致结论，本文将审计腐败定义为：政府审计人员利用审计权力为获取不正当的个人收益而收受被审计单位贿赂或对亲戚网开一面等损害国家或公众利益的行为，后文将不再赘述。本文结合陕西省审计机关廉政建设实践，对审计机关惩防体系的构建主要从以下几个方面展开研究。二、审计权力运行的廉政风险解析审计机关廉政建设的首要任务就是要防范廉政风险。防范廉政风险是规范权力运行的根本目的，也是审计机关“免疫系统”功能的内在要求。法律赋予审计机关检查、评价、处理处罚、移送处理四项审计监督权。审计权力运行贯穿于审计活动的全过程，“权力寻租风险”也贯穿于审计活动的全过程，涉及审计工作的各个环节，涉及参与审计事项的各层次人员。具体可能表现为以下5种权力寻租的环节：第一，在安排审计项目计划时，存在“审不审”的权力寻租风险；第二，在实施审计时，存在检查力度“大不大”的权力寻租风险；第三，在出具审计报告时，存在对发现的问题“报不报”的权力寻租风险；第四，在审计处理处罚时，存在“妥不妥”的权力寻租风险；第五，在案件线索管理上，存在“送不送”的权力寻租风险。虽然审计法是审计机关审计监督权力有效行使的基本保障，但我国目前的审计法法律规范过于原则和宽泛，从而带来了一定的制度风险，这是导致廉政风险产生的主要根源之一。因此，在“依法治国”的大政方针下，真正的“依法审计”才是防范廉政风险的应有之义。以陕西省审计厅2007至2011年连续5年对厅机关各处室上报的年度审计人员拒收礼金、有价证券、贵重礼品，拒绝公款宴请、旅游、健身活动情况为例，截至2011年9月底，陕西省审计厅领导和审计人员共上交礼金、有价证券及贵重礼品34次，价值4.54万元，拒收礼金、有价证券及贵重礼品60次，价值30.25万元，拒绝宴请、公费旅游及各种健身活动23次。由此可见，仅陕西省审计工作受外部影响的程度之大就不容忽视，全国范围更不用说。三、审计权力运行之廉政风险的理论基础及原因分析实际上，审计权力运行中大量存在的廉政风险的核心理论基础是“权力寻租理论”。根据经济学的观点，从实质上来讲，寻租是一种“权力的寻租”，是既得利益集团或个人用“手中的权力影响公共决策的过程”，从而为自己牟利的一种活动，巴格瓦蒂将其称为“寻求直接非生产性利润”，即人类社会中非生产性的追求经济利益活动，而解决权力寻租最好的办法就是分权制衡。2010至2011年，陕西省审计厅对我国审计机关廉政建设的现状进行了深入调查与分析。对15个被审计单位纪检监察部门或财务部门人员进行座谈以及对省厅机关、咸阳市审计局及其所属彬县、旬邑、淳化等3县审计机关共5单位部分业务和综合部门人员发放100份调查问卷（其中有效问卷84分，问卷有效率为84%）。该问卷调查作为“提升审计机关廉政风险防控工作制度化水平”专题调研的一项基础性工作，旨在为领导决策和完善审计机关预防腐败制度提供第一手资料。在调查过程中，被调查对象普遍认为：一些审计人员职业道德缺失、相关规定不明确、自由裁量空间较大、监督不到位等是审计权力在运行过程中存在寻租可能的主要原因。四、审计系统惩防体系构建的方案设计基于上述分析，针对审计廉政风险及其惩防体系建设中存在的问题，笔者运用系统理论和方法，对审计惩防体系建设进行了设计与思考。具体如下：（一）惩防体系构建的总体目标与主要内容审计机关惩防体系构建的总体目标是：针对审计机关廉政风险及其防控运行中存在的困惑与问题，从建立健全组织领导机制、宣传教育机制、制度保障机制、监控管理机制、防范预警机制和责任落实机制等方面全面构建审计机关廉政风险防控体系，为防范审计机关廉政风险、杜绝腐败行为提供理论支持和实践基础。结合陕西省审计机关惩防体系建设的具体实践，本文认为审计机关惩防体系的构建应包括以下几个方面：1.教育引导机制（1）教育培训。主要包括：教育培训目标与重点；教育培训范围与内容；教育培训方式与方法等。（2）廉政文化。主要包括：廉政文化构成要素；廉政文化建设形式；廉政文化示范标准等。（3）效能考评。主要包括：效能考评重点内容；效能考评分析指标；效能考评方式类型等。2.监管制约机制（1）内部监管。主要包括：党内监管制约；审计执法督察；风险排查处理；廉政跟踪监控；工作目标考核；廉政责任追究等。（2）外部监督。主要包括：廉政纪律公示；廉政信息畅通；廉政意见交流；廉政动态撑控；廉政执行反馈；廉政责任评估等。3.制度保障机制（1）组织保障。主要包括：廉政建设领导小组工作制度；廉政建设责任制与实施细则；廉政建设协调例会与考评制度等。（2）现场管理。主要包括：审计现场组织与调度管理；审计现场沟通与协调管理；审计现场时间与进度控制；审计现场信息与总结管理；审计现场管理信息化等。（3）内部控制。主要包括：权力分设制度；同城报送规定；经费自理办法等。（4）廉政制度。主要包括：审计廉政“八不准”及其补充规定；审计廉政建设工作实施纲要；审计廉政与效能巡查办法；审计组廉政责任规定实施办法等。（5）风险防控与廉政风险目录。主要包括：审计质量风险与廉政风险目录；审计廉政情况报告分析；审计廉政预警分析指标与评估体系；审计廉政预警防控方式与智能化等。4.惩治处罚机制（1）案件来源。主要包括：信访举报；联席会议；网站举报；调查分析等。（2）案件查办。主要包括：案件移送和联合查办。（3）惩戒措施。主要包括：警示谈话训戒；案件情况通报；依法惩治处理等。（二）惩防体系构建的基本框架根据上述分析，将审计机关惩防体系的框架图构建如图1。五、结论本文结合陕西省审计厅近年来关于审计廉政建设的实践，通过分析审计机关目前所面临的内外部审计腐败环境和审计廉政风险产生的原因，初步设计出审计机关惩防体系的基本框架。当然，本文所构建的惩防体系方案（框架图）还需在实践中进一步完善，以期能够真正从体系上、源头上杜绝和减少审计腐败的发生。然而，要真正落实审计机关廉政建设与惩防体系，需要很长的过程，需要制度、机制、环境以及社会方方面面的共同努力。这将是一个漫长的过程，我们将不断探索。【参考文献】1王浩.审计腐败的经济学分析J.经济研究导刊，2008（1）：94.2梁淑香.政府审计腐败行为的经济学分析J.审计月刊，2006（12）：11.3胡德才，魏海峰.审计在反腐工作中有关问题的思考EB/OL.http：//n1057/n1072/n1747922/1986273.html，2010-03-02.4王妙辉，叶向阳.防范审计权力运行廉政风险的思考EB/OL.http：//n1057/n1072/n-1747922/1976290.html，2010-01-26.5丹青.论政府官员的寻租性腐败J.现代商贸工业，2010（3）：269-270.6屈方方.国家审计管理创新的实践探索J.现代审