浅论行政文化.doc

党的十七大报告指出，当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望。要坚持社会主义先进文化前进方向，兴起社会主义文化建设新高潮，激发全民族文化创造活力，提高国家文化软实力，使人民基本文化权益得到更好保障，使社会文化生活更加丰富多彩，使人民精神风貌更加昂扬向上。行政文化是伴随着人类的行政实践活动产生的，是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式。行政文化在行政管理中很大程度上维系着成员之间的特殊关系，表现出一定的群体性和凝聚力。因此，当代行政改革无不重视行政文化的改革与建设，我国的行政改革要重视行政文化，探索行政文化创新的途径与方法。我国建立先进的现代行政文化，就是要以马克思主义为指导，继承中华民族的一切优良行政文化传统，积极吸收外国一切能为我所用的先进行政文化成果，创建适应社会主义市场经济文化要求的公共化、法治化、竞争化、绩效化与社会化的行政文化。一、行政文化的概念和特点行政文化是文化的一个组成部分。它是与国家行政体系相关的文化，包括人们行政行为的态度、信仰、感情和价值观。以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等。作为一种多层次的、复合的文化，行政文化的形成受到多方面因素的影响，如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯等。行政文化通过行政行为、行政心理、行政体制对任何特定的社会行政活动都产生着复杂、潜在、多样的影响，其核心为行政价值取向。行政文化的形成是一个长期而缓慢的过程，一旦形成则具有不少相对稳定的特性。（一）时代性和民族性。（1）神权政治时代的行政文化是迷信的、神秘的，封建专制时代的行政文化是尚权威、重服从；（2）资产阶级革命时代的行政文化是讲人权、尚实效、重法治，社会主义民主政治时代的行政文化则重科学、为民众、尚服务；（3）美国的行政文化通常表现为民主、自由、积极、奋发的特色，德国的行政文化表现为重法、守纪、严正、整齐的特色，英国的行政文化则有尚典、守旧、泥古、重名的色彩。（二）社会性和积淀性行政文化是一种社会积淀物，是人们在长期行政活动中知识、经验、理想、信仰、道德、价值的积淀，是通过长期创造、延续、传承而实现的。（三）整合性与多元性行政文化是在一个相当长的历史过程中，在人类社会的经济、政治发展和治国安邦的相互作用过程中，在不同社会文化的冲突和交融中，由不同的区域和人群逐渐整合而成，不同的人群和区域使行政文化呈现出多元的特性。（四）普遍性与连续性行政文化是连续的、持久的和无所不在的，行政文化一经形成将广泛地、持续地影响行政主体及其行政活动。（五）渗透性与隐蔽性行政文化往往以比较隐蔽的形式渗透到社会的各个领域，渗透到各个行政组织和行政人员中，渗透到具体的行政活动中。行政文化的形成及其特性决定了行政文化是一种潜在的无形的力量，其影响是巨大持久、无所不在、无时不有的。二、行政文化对行政管理的影响主要有如下方面：一是对行政行为的影响。任何特定的行政活动无不受到行政文化的制约，无论是行政决策还是行政执行都是如此。行政文化通过人们行政心理、行政意识、行政思想、行政习惯对行政行为发生作用。行政文化对行政行为的影响是全面的、直接的，不仅影响行政决策是否果断、科学、可行，而且影响行政执行是否快捷、完整、灵活。具有自觉行政意识和进取行政思想的人，能够成为当机立断、独立思考的决策者和坚定、灵活的执行者；反之，则成为优柔寡断、固步自封的决策者和僵化、拖拉的执行者。开放型的行政文化氛围，会使决策者的行为具有开放、民主、效率倾向；相反，封闭型的行政文化氛围则会使决策者因循守旧，唯书唯上，思想僵化。民主型的行政文化氛围会使决策者的决策具有创造性、灵活性和综合性；相反，专制型的行政文化氛围会使决策者专横武断，刚愎自用。晦暗型的行政文化氛围会使决策者心胸狭隘，玩弄权术，争功讳过，造成行政风气腐败（厚黑学）；相反，明朗型的行政文化氛围则会使决策者胸襟开阔，宽宏大度，公平正直，坚持原则，从而形成廉正健康的行政风气。当然，由于文化背景的不同，人们判断决策者和执行者的标准是不同的。但无论评价标准如何，行政文化对人们行政行为的影响是巨大的。二是对行政观念的影响。行政文化对人们行政观念的影响是长远的、深层的。行政文化作用于行政活动往往是通过行政人员的观念、信仰、习惯来实现的，行政人员是行政活动的主体，在行政活动过程中，行政文化环境对行政人员的观念起着直接的决定作用，社会成员进入行政活动领域后，不可避免地带有原有行政文化影响下各种积极或消极的因素，并在一定的行政体系内和具体的行政活动中形成特定的思想观念。如官僚主义，高高在上，遇事推诿，不求有功，但求无过，为政不廉，任人唯亲等行政观念很大程度上与封建的等级制度、价值观念、思维方式、伦理道德等行政文化氛围有关。三是对行政体制的影响。行政文化从多方面影响行政体制，这种影响和作用是潜在的、复杂的，通过历史条件、地理环境、民族特性、文化心理、文化传统、社会制度、政治状况、经济水平等对行政体制发生作用。封闭的地理环境，落后的社会制度，较低经济水平下形成的崇尚权威，注重人治，讲求等级制的行政文化会产生专制主义中央集权的行政体制；相反，开放的地理环境，先进的社会制度，较高经济水平下形成的崇尚民主，注重法制，讲求平等的行政文化会产生民主色彩地方分权的行政体制。守旧、惰性、注重形式的行政文化会产生低效率的行政体制；相反，进取、勤奋、讲求实效的行政文化会产生高效率的行政体制。总之，行政文化对行政管理的影响是广泛的、深远的，以致有人称之为“行政的非正式组织”，行政文化通过行政行为、行政观念、行政体制对任何特定的社会行政活动产生影响，这种影响不是直观的、简单的过程，而是一个复杂的、多样的、潜在的过程。三、行政文化的创新随着新经济时代的到来，我国公共行政内外部环境的全球化、知识化和信息化等发展变化，加强公共行政文化建设和创新具有非常重大的现实意义。适应建设社会主义市场经济的要求，当前我国行政文化的创新主要体现在以下几方面。1、由集权型行政文化向参与型行政文化转变。所谓参与式行政文化，即不仅行政活动是以行政主客体的积极参与而非消极应付为特征、而且行政客体对主体的行为内容及方式也会积极施加自己的影响。现代管理理论发展到今日，日益强调参与式的管理，强调激发被管理者的能动力量，我国行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法的颁布是参与式行政文化得到肯定、推广和保护的标志。2、由管制型行政文化向服务型行政文化转变。在我国目前条件下,要实现管制行政文化向服务行政文化的转变,需要健全行政民主监督机制，提高行政管理活动的公开性和透明度,由“黑箱”行政模式转为公开性行政模式,使政府部门按照一定的制度、法规、程序行使公共权力,从而使全体社会成员可以有效地监督政府行为。通过公开的行政模式这一“玻璃屋”来实现法治行政文化和服务行政文化在广大行政人员中的内化。3、由人治型行政文化向法治型行政文化转变。向法治行政文化的转变,首先要求政府在理念上向法治化、市场化和民主化转变,以此指导公共行政,并最终在制度表述上和执法实践中真正体现法治精神。4、由松散低效型行政文化向高效型行政文化转变。在传统的计划经济体制和高度集权的政治体制下，中国行政机关的通病是人浮于事、效能不高，同时又存在铺张浪费、形式主义、弄虚作假等不良风气。目前中国社会的发展，对这种松散低效的行政文化提出了有力的挑战，效能、效益和效率开始成为人们衡量行政文化的重要参量，也成为行政文化变革的努力方向。市场国际化意味着剧烈的竞争，缩减编制、裁减冗员、减化手续、提高效率、注重效益、增强服务已成为社会对行政的急切要求。5、由全能型行政文化向分化型行政文化转变。在这种情况下,就必须实行由全能行政文化向有限行政文化的转变,在指导思想上确立有限行政的意识,完善政府行为的约束机制。这包括：宪政约束:政府行政必须限定在宪法允许的范围内；民主约束:政府接受人民代表大会及其常委会的监督和约束；财政约束:用现代财政预算制度约束政府财政收支；分配约束:政府在利益分配中，坚持政务公开，自觉接受法律监督,坚持效率优先、兼顾公开的分配原则。四、行政文化创新的理念1、效益行政理念。树立效益行政理念是公共行政文化创新的主要价值之一，效益行政理念促使行政机构及其人员在公共行政过程中，加强公共行政的成本效益分析，节省公共行政资源，降低公共行政成本，努力提高公共行政效率和公共服务质量，建设廉政政府。效益行政理念包括三个方面的内容；(1)务实行政。即实事求是，按客观规律办事，一切从实际情况出发，具体问题具体分析。（2）主动行政。随着社会变化的多样性和复杂性，公共行政要求及时主动地发现问题，解决问题，充分发挥公共行政的主观能动性。(3)科学行政。网络社会的到来和经济的信息化、全球化和知识化要求公共行政必须紧跟时代潮流，实行科学行政，应用现代科学技术，以科技进步的新成果不断改善行政方式，降低公共行政成本，从而提高公共行政效益。2、服务行政理念。创新行政文化就必须树立服务行政理念，坚决杜绝官僚主义作风，转变政府职能，服务是一项崇高的事业，服务是行政人员的天职，服务是衡量行政人员素质高低的重要标准。作为新经济时代的行政人员必须牢固树立全心全意为人民服务的人生观、价值观; 服务行政理念必须树立公仆意识、忠诚意识、奉献意识。3、公开行政理念。公开行政，即做到行政事项公开，行政过程公开，行政行为公开，让社会公众监督政府公职人员的行政行为，让人民群众有知情权、发言权和罢免权以制约公共权力滥用;公开行政，即政府提供公正透明的法律环境和政策环境，主动将服务事项、政策依据、办事程序、行政结果向社会公开，及时追踪