建设工程监理制度存在的问题与对策分析--毕业论文

大连理工大学网络教育学院毕业论文（设计）模板 网络教育学院本 科 生 毕 业 论 文（设 计） 题 目： 建设工程监理制度存在的问题与对策分析学习中心： 奥鹏学习中心 层 次： 专科起点本科 专 业： 工程管理 年 级： 2015年秋季 学 号： 学 生： 指导教师： 王 冬 梅 完成日期： 2017年 月 日 I建设工程监理制度存在的问题与对策分析内容摘要在工程建设监理实施的实践过程中，建设工程监理制度，是为了保障工程质量、使用安全、提高工程建设投资决策科学化水平、规范参与各方的建设行为的管理规范。由于该项制度实施的时间较短，经验相对不足，社会缺乏对建设工程监理的认识，以及建设工程监理在实施过程中，存在着管理不规范和制度不完善的原因，造成目前监理行业还有着诸多不规范的问题。本文将从监理制度的实践中发现问题、认识问题，分析问题，并在此基础上提出一些对健全和完善建设监理制度的构想。关键词：建设工程；监理；制度规范；完善目 录内容摘要I目 录II引 言11 建设监理制度概述21.1 建设工程监理相关概念阐释21.2 建设监理制度的产生与发展21.3 实行建设监理制度的重要意义32 我国建设监理制度的现状分析52.1 我国实行建设监理制度的初步成效52.1.1优化了工程监理企业结构52.1.2规范了建设参与各方的建设行为52.2 我国建设监理制度在实践过程中存在的主要问题62.2.1 在监理服务中难以保持独立的法律地位62.2.2 部分建设工程管理模式不利于监理开展工作72.2.3 监理企业体制缺陷使其验以保持独立公正72.2.4 监理单位履约状况差、总体素质不高82.2.5 监理程序不到位、工作不落实82.3 我国建设监理制度存在问题的主要原因82.3.1 法律法规体系不完善92.3.2 建筑市场不规范，履约管理不严格92.3.3 惩戒机制缺乏93 健全和完善我国建设监理制度的对策分析113.1 完善监理法律、法规体系113.2 建立现场企业制度113.3 保持监理独立的法律地位113.4 规范建筑市场各方行为123.5 加强对监理工作的考核12结 论13引 言建筑工程监理在我国改革开放后的近十几年中逐渐发展起来，其对提高工程质量、控制投资与工期、保护国家利益与社会公共利益以及业主合法权益等方面起到了重要作用，为我国的经济建设做出很大贡献。但与部分发达国家的工程监理相比，我国工程监理制度在实施中还存在着不少问题，需要对问题加以剖析，提出针对性措施以实现建筑市场的规范化管理。1 建设监理制度概述1.1 建设工程监理相关概念阐释监理是为实施承包合同，由业主组建或选择监理工程师单位依据合同对承包商的生产(进度、质量和投资)进行监督和管理工作。建设监理是指具有相关资质的监理单位受建设单位（项目法人）的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其他工程建设合同，代替建设单位对承建单位的工程建设实施监控的一种专业化服务活动。建设监理制度是指建筑工程监理应当依据法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金等方面，代表建设单位实施监督，建设监理制度是受中华人民共和国建筑法制定的一种制度，受法律保护。1.2 建设监理制度的产生与发展通过对我国几十年建设工程管理实践的反思和总结，并对国外工程管理制度与管理方法进行了考察，认识到建设单位的工程项目管理是一项专门的学问，需要一大批专门的机构和人才，建设单位的工程项目管理应当走专业化、社会化的道路。在此基础上，建设部于1988年发布了“关于开展建设监理工作的通知”，明确提出要建立建设监理制度。建设监理制作为工程建设领域的一项改革举措，旨在改变陈旧的工程管理模式，建立专业化、社会化的建设监理机构，协助建设单位做好项目管理工作，以提高建设水平和投资效益。建设监理制度从产生开始，经历了试点、稳步发展和全面推行段。自1988年明确提出建立建设监理制度开始，建设部组织在上海召开第二次全国建设监理工作会议后，确定将北京、天津、上海、哈尔滨、沈阳、南京、宁波、深圳市8个市作为监理制度试点城市，试点地区和部门开始组建监理单位，建设行政主管部门帮助监理单位选择监理工程项目，逐步开始实施建设监理制度。为了及时总结试点经验，指导建设监理试点工作健康发展，建设部在组织召开的第三次全国建设监理工作会议上，总结了8市监理试点的经验，实行监理制度的工程在工期、质量、造价等方面与以前相比均取得了更好的效果；3年的试点工作充分证明，实行这项改革，有助于完善我国工程建设管理体制；有助于促进我国工程的整体水平和投资效益；要组建一支高水准的工程建设监理队伍，把工程监理制度稳定下 来。到1994年底，全国已有29个省、自治区、直辖市和国务院所属的36个工业交通原材料等部门在推行监理制度。其中北京、天津、上海3市及辽宁、湖北、河南、海南、江苏等省的地级以上城市全部推行了监理制度。全国推行监理制度的地级以上城市153个，占全国196个地级城市的76%。全国大中型水电工程、大部分国道和高等级公路工程都实行了工程监理，建筑市场初步形成了由业主、监理和承建三方组成的三元主体结构。标志着监理制度试点工作的结束。为了确保建设监理制度的稳步发展，全面推行建设监理制度，1997年中华人民共和国建筑法规定，国家推行建设工程监理制度，为建设监理制度的实施奠定坚实基础，从而使建设工程监理制度进入全面推行阶段。明确新开工的相应规模工程项目要全部实行监理制度，并开始举行全国监理工程师执业资格考试，使监理从业人员正规化、科技化。随着建设监理制度的不断深化实施，监理制度的完善和提高显得尤为重要。虽然建设监理制度已经在全国范围内推行，但业主、施工单位和质量监督机构对实行工程监理的意义及其重要性还是缺乏认识，对监理人员的地位及与各方的关系也不甚了解。有些业主认为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益着想，按自己的要求办事。质量监督机构认为监理人员代替了自己的职能，因而忽视了对工程质量的监管。由于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。当工程出现质量问题时，还容易出现互相推诿扯皮的现象。为了解决上述问题，从1992年2月1日施行工程建设监理单位资质管理试行办法开始，到2008年5月，中华人民共和国住房和城乡建设部、国家工商行政管理局联合发布建设工程监理合同示范文本（征求意见稿）。政府及相关部门也相继出台了许多与建设工程监理关系密切的法律、法规、规章、规范。如建筑法、建设工程质量管理条例、工程监理企业资质管理规定、建设工程监理规范和房屋建筑工程旁站监理管理办法(试行)等。建筑法的实施，为维护建筑市场的秩序，保证建筑工程的质量和安全提供了法律保障，也为建筑工程的监督管理提供了法律依据。1.3 实行建设监理制度的重要意义实行建设监理制度，是我国建设领域改革的必然选择。原有工程建设的管理方式，暴露出很多弊端。主要是我国的工程建设活动，基本上是由建设单位及其主管部门自己组织进行的，也就是所谓自筹、自管、自建。建设单位及其主管部既要自己负责编制计划任务书、选择建设地点、编制设计文件等建设前期阶段的工作，还要直接承担材料设备筹措、管理组织施工、生产准备、竣工验收、交付使用等建设实施阶段的工作。一个项目定下来，小则拼凑一个临时性的筹建班子，大则组织一个指挥部，人员来自四面八方，待刚刚摸到一些经验，多数人就随着工程竣工而转入生产或使用单位。另一个项目定下来，又要从头开始，如此周而复始在低水平上重复，阻碍了工程管理水平的提高。实行建设监理制度，是发展社会主义市场经济的必然要求，是建设领域深化改革的需要。随着计划商品经济向社会主义市场经济的发展，工程建设出现了投资来源的多元化，投资使用的有偿化，承包主体的市场化，并普遍推行了各种形式的经济责任制，工程建设各参与者的独立地位得到了增强。追求局部利益的趋势日益突出。有的建设项目资金未筹足、设计未完成、前期工作没有做好，就仓促开工；有些建设项目，设计标准一再提高，概预算造价一再突破；一些承建单位违反市场竞争原则，用非法手段索取建设任务；一些建设单位的人员为捞取好处，私拉不合格施工单位；一些承建单位在低标价下偷工减料，粗制滥造等等。这就不可避免地产生了投资规模失控、拖欠工程款、工程质量低劣、损失浪费严重和市场秩序混乱等问题。出现这些问题，都与没有适应市场经济的发展建立健全相应的管理制度有关。为了建立建设领域市场经济的良好秩序，约束工程建设各个环节的随意性，必须实行建设监理制度，加强对工程建设过程的有效控制。这也是建设领域深化改革的一项重要内容。实行建设监理制度是我国建设领域的一项重大改革，是我国对外开放、国际交往日益扩大的结果。通过实行建设监理制度，我国建设工程的管理体制开始向社会化、专业化、规范化的先进管理模式转变。这种管理模式，在项目法人与承包商之间引入了建设监理单位作为中介服务的第三方，进而在项目法人与承包商、项目法人与监理单位之间形成了以经济合同为纽带，以提高工程质量和建设水平为目的的相互制约、相互协作、相互促进的一种新的建设项目管理运行机制。这种机制为提高建设工程的质量、节约建筑工程的投资、缩短建筑工程的工期创造了有利条件。2 我国建设监理制度的现状分析2.1 我国实行建设监理制度的初步成效我国建设工程监理经历了试点、稳步发展和全面推行三个阶段之后取得了显著的成效，形成了健康发展的良好势头。主要表现在以下两个方面：2.1.1优化了工程监理企业结构推行建设工程监理制度十多年来，建设工程监理已经逐步形成了一整套法律法规体系，使监理工作做到了有法可依，有章可循。给了监理企业和监理人员一个合法的地位，不是可有可无的边缘化角色，而是强制性监理，成为工程建设中法定的五个参建主体单位之一。同时实行建设监理制度，建立起了一支为投资者提供工程管理服务的专业化监理队伍，打破了过去一个工程建设项目成立一个指挥部，临时组织或聘用几个管理人员进行自筹、自建、自管的独立分散管理状况，初步实现了工程管理方面与国际惯例的接轨，逐步落实了项目监理责任制。工程监理企业也通过市场机制和必要的行业政策引导，在工程监理行业逐步建立起综合性监理企业与专业性监理企业相结合、大中小型监理企业相结合的合理的企业结构，按工程内容分，建设起能承担全过程、全方位监理任务的综合性监理企业和能承担某一专业监理任务的监理企业相结合的企业结构。按工作阶段分，建立起能承担工程建设全过程监理的大型监理企业、能承担某一阶段工程监理任务的中型监理企业和只提供旁站监理劳务的小型监理企业相结合的企业结构。这样，既能满足建设单位的各种需求，也能使各类监理企业各得其所，都能有合理的生存和发展空间，使其监理队伍不断壮大，人员素质不断提高。2.1.2规范了建设参与各方的建设行为在建设工程监理制度实施以前，建设单位、施工单位和质量监督机构，对监理人员的地位及与各方的关系界定不清晰。部分建设单位认为监理人员是自己的雇员，必须为自己的利益着想，完全按自己的要求办事，监理人员受建设单位的约束，不能真正行使其正当的监管权利。质量监督机构认为监理人员代替了自己的职能，因而忽视了对工程质量的监管。施工企业认为监理人员只是建设单位的代言人，不具有真正的决定权，从根本上不服从监理人员的管理，给监理工作造成较大的困难。由于对监理人员工作的模糊认识，使工程建设各方在关系的协调上不顺畅，监理人员的决定不能实施，监理效果不够理想，工程质量监督工作出现漏洞。当工程出现质量问题时，还容易出现互相推诿扯皮的现象。因此，实行建设工程监理制度，规范了我国的建设工程的的监理市场，进一步明确了监理人员的权利和义务。业主与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系，双方都要在合同约定的范围内行使各自的权利，承担相应的责任。取得从业资格的监理人员接受业主的委托对项目的实施进行监理，但监理人员不是业主在项目上的利益代表，必须依据工程建设监理合同、设计文件、相关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的监理。业主有权要求更换不称职的监理人员或解除监理合同，但不得干预和影响监理人员的正常工作，不得随意变更监理人员的指令。监理人员接受业主的委托，对项目的实施进行监督与管理，要对业主负责。监理人员的一切监理行为必须以监理合同和工程承包合同为依据，以实现三个控制为目标，以监理人员的名义独立进行，在业主与承包商之间要做到不偏不倚、独立、客观、公正。2.2 我国建设监理制度在实践过程中存在的主要问题我国建设监理制度在实施过程中虽然取得了较为显著的成效，但是随着建设工程社会化、专业化的发展，建设监理制度的存在的问题越来越突显，主要表现在以下几方面： 2.2.1 在监理服务中难以保持独立的法律地位 在法律关系上来讲，业主、监理、施工应该是相互平等的主体，监理受业主委托，但其本身是独立的，监理服务是由独立的社会化的监理机构来实施的。独立性是保证监理工作公平、公正的一个基本要求。业主作为委托单位，和监理单位之间是通过监理委托合同确定的一种合同关系，是一种互惠互利、等价有偿的服务关系，双方地位应该是相互平等的。但在工程建设实施过程当中，不少业主认为，监理单位是为业主服务的机构，因此必须服从业主的领导，按照业主的旨意行事，而不论这些要求是否合理、合法。同时，监理单位因为一方面要从业主处谋取利益，另一方面本身人员素质不高，对业主提出的要求不能够提出合理的意见和建议，只是一味逢迎，存在所谓的“大业主、小监理”的现象。另外，监理单位作为第三方，应该遵循“公平、公正”的原则履行监理职责，独立公正地行使监理职权，不仅维护业主方利益，同时也要维护被监理单位的合法权益，这是监理工作的社会性要求。但是，往往在工程实践中，施工单位提出的合理变更要求得不到监理单位的支持；部分业主为了局部利益而作出损害国家、社会或施工单位利益的行为，监理单位不能够站出来进行制止，其独立性不能够体现。2.2.2 部分建设工程管理模式不利于监理开展工作这源于我国的建设工程管理模式尚未与国际真正接轨，在我国实际的建设工程中，还常常经常遇到以下情形：第一种，在有些大型工程建设中，除建设、承包、监理等三个主体之外，上级部门往往成立工程指挥部等现场管理机构，直接介入工程管理，掌握工程建设的主要决策权，对于监理工作监理工作，往往以命令形式加以干预，将监理机构作为下属单位进行管理。第二种，在有些建设项目中，投资方或建设方、承包方可能同属一个主管行业系统，甚至有时上级单位成为被监理方，而任何一方违反合同都不会诉诸法律，而是以行业内上级意见裁定。在这些以论资排辈的行业中，监理意见常被轻视而搁置。第三种，建设方是项目法人，但却不是实际投资者，不是业主，建设方是业主组建的管理机构，仅执行经营管理职能，但监理合同却与同是三元一体之一的建设方签订。建设方掌握监理费和工程款的拔付权，监理范围、深度由建设方确定，不少情况下监理只能主要承担或只承担现场质量控制功能，进度和投资管不了，也无法真正落实业主意图。这些建设工程项目在很大程度上仍然体现建设方或投资方自行管理工程的模式。由于建设方的现场管理人员往往考虑自身利益而不能严格地按合同文件办事，加之对监理的工作程序、制度和行业特点知之较少，因而实现监理的科学化、规范化就难于做到。监理行为存在的基础被淡化。三元一体相互独立、相互制约的合理建设市场结构体制也就难于形成。2.2.3 监理企业体制缺陷使其验以保持独立公正通常情况下，国有监理单位都是采用，或实质上是，行业系统所属企业的管理模式，这种监理行业从属于主管系统的模式是在一定的前提条件下产生的，是向市场经济转变过程中逐步推行监理制的必然产物。这种模式实际上是为了适应实际情况而采取的不规范模式，弊端较大。由于经济体制上的原因，行业特点较强的监理单位多数未从根本上独立。即使已经完成股份制改造的监理单位，最大股东仍是原来的上级单位，仍然属于原来的行业系统管理。监理单位往往没有人事、财务的独立自主权。出于人事、财务等方面的考虑，监理只能接受合同之外的上级指示或意图。无法真正做到科学、独立、公平、公正。2.2.4 监理单位履约状况差、总体素质不高 监理单位往往人才缺乏，尤其缺少总监、专监等高级人才，受经济利益驱使，广加投标，有的监理单位是原设计院分出来的，比较容易中标。中标后往往因人员不够，不能够很好地履约，有的总监都不能到位，就临时从社会上招聘人员，这些人流动性大、往往素质低下，将正常开展的监理业务当成对施工单位和队伍吃、拿、卡、要的手段，在履行验收签字和验工时要求施工单位给一定的好处，施工队伍不给予好处就拒绝验收，不准进入下一道工序施工。这些行为的存在，给监理队伍造成了恶劣的影响。目前监理队伍总体素质偏低，监理人员队伍中既懂专业，又懂经济、法律、管理的综合素质人材极少，高学历、高学位人员也为数不多。大部分副总监或专监不能够对施工单位技术复杂或较大型的施工方案提出深层次的意见，对“四新”技术所知甚少，往往是人云亦云，做不到事先控制。一些监理人员对施工的进度、投资、质量三者关系把握较差，同时缺乏经济管理和法律知识，不能满足对项目进行全方位控制。很多监理单位质量检查技术装备和人员缺乏，只能进行常规的质量检查，对于有高科技含量的施工，只能依靠施工单位的自身的质量控制。2.2.5 监理程序不到位、工作不落实虽然在项目开工时，监理单位项目部就编制了监理细则，但往往因人员缺乏或人员素质差，导致监理细则不能够较好的执行，该检验的项目不履行检验手续，该旁站的项目无人旁站，该平行检验的材料因装备不足无法进行平行检验。有的监理人员甚至不问工程是否合格也签字。2.3 我国建设监理制度存在问题的主要原因针对以上问题加以分析，主要存在着现行的法律、法规尚不完善，合同中主体关系不明等，主要原因为： 2.3.1 法律法规体系不完善目前，我国现有的建设监理法律、法规在立法层次和范围上尚不能满足监理实践的需要。虽然中华人民共和国建筑法的颁布实施，使监理法律制度的立法层次得到了提高，建设部及相关部委也相继颁布了各类监理规章，如工程建设监理规定、监理单位资质管理试行办法等，但这些法律或规章在不同方面都存在立法不完备的问题。如建筑法中第4章“建筑工程监理”，仅用六条法律条文原则来概括监理制度，没有充分说明监理制度的全部内容，使得这部分法律规定过于简单。同时，我国的工程监理还绝大部分限于工程施工阶段的监理，在工程建设的设计阶段，监理工作形同虚设，监理工程师仅有建议权，没有出图权和修改权，使得在工程设计阶段无法体现工程监理的作用。在工程设计阶段，由于没有配套的设计阶段监理规范，造成这一阶段的监理工作无章可循，流于形式。另外，我国工程合同的各类合同文本和条款不完备，条文简单，过于原则。许多权利和义务的规定，没有定量化和定时化的标准，使得监理工程师无法对这类合同的履行开展监理工作。如现行的设计合同示范文本条款中未明确监理工程师的地位和权利；施工合同中未对工程分包作出明确的规定，也未对监理工程师在工程分包问题的权利作出规定。国内这类合同文本与国际上通用的国际咨询工程师联合会FIDIC编制的工程合同条件相比差距较大，由于合同文本的编制水平较低，直接影响监理制度的执行。2.3.2 建筑市场不规范，履约管理不严格较多监理单位从原设计院分出来，人员不齐，从社会上招聘挂靠的监理工程师后，使企业达到相应资质，然后就承揽业务；一些个人通过各种渠道，挂着监理企业的牌子，到处承揽监理业务；在监理业务的承揽方式上，存在着转包监理业务、挂靠监理证照的现象。这些现象的存在，造成监理工作难以落实。2.3.3 惩戒机制缺乏建筑市场人员流动性大，造成一些素质低下的监理人员有“捞一票就走”的思想，对施工队伍横加刁难，施工队伍往往为不耽误工期而满足不合理的要求。建筑领域是腐败的重灾区，但往往查处的是高层项目经理、总监一级，对于监理工程师、监理员的“吃、拿、卡、要”则涉及较少，查处的难度也大，造成了在实际工作中乱象丛生。3 健全和完善我国建设监理制度的对策分析3.1 完善监理法律、法规体系第一，要加强建设监理立法工作，提高监理法律、法规的立项层次。尽快出台全国性的工程建设监理相应法律，并颁布关于工程监理领域的专项法规，用以调整监理工作所涉及领域的法律关系。第二，强化行业协会职能，授予行业协会起草、颁布行业技术规范和标准的权力，在工程监理的专业领域制定相应规范和标准。第三，参照国际惯例和行业协会的合同文件，如FIDIC合同条件，制定与国际上通行的工程合同文件，即工程施工、工程设计和工程监理合同文本等。3.2 建立现场企业制度监理单位要摆脱行业束缚，进行企业体制改革，建立符合自身特点的现代企业制度。现代企业制度的改革，可以依照中华人民共和国公司法以及国家相关法规进行实施，同时，监理单位是以人才为主要资本的企业，可以参照互联网公司等尝试进行股份制改造，股份制度模式可以在企业内部和外部建立行之有效的监督和制衡机制。建设监理企业是一种中介服务机构，是“高智能”的服务咨询组织。监理单位注册资金一般不高，经济实力相对较弱，监理单位最大的资本是人才，监理企业水平、能力、资质的高低决定于人才优势，所以监理工程师的质量与数量决定了监理企业的素质。如何调动监理工程师的工作积极性，形成企业内部的激励机制；如何从根本机制上建立起一个有凝聚力、战斗力、责任感的现代企业就摆在每个监理工作者面前。股份制度模式为建立企业的制衡机制提供了一种良好的选择。在公司运行过程中。股权与法人所有权、法人所有权与经营权分离。形成股东/公司法人/公司经营者之间清晰的产权关系。构成了现代公司的权力机构、决策机构及执行机构的三权制衡，是现代企业制度一种良好的选择。3.3 保持监理独立的法律地位若要发挥监理工作在工程建设中的作用，必须认清监理服务关系中监理的独立法律地位。监理单位和监理工程师是国家法律规定的一种监理执业机构和执业人员，在执行监理任务时，必须遵守法律法规以及工程规范、规程。监理单位在工程建设中的权利产生于监理委托合同关系，处于受托方的法律地位。在执行监理任务中必然按照委托合同的要求为业主服务，实现业主所期待的目标和利益，但监理单位在监理委托合同中的委托关系，不应影响其监理工作的独立性。监理单位和监理工程师具有独立的执行职务的独立性，不应受业主违反法律、法规及工程规范、规程指令的制约。监理单位和监理工程师在实际工作中，应加强监理工作的独立性，正确处理业主的命令和施工单位的请求，不得以损害一方的利益而满足另一方的利益，按照“科学、独立、公平、公正”的原则开展监理工作，不仅维护业主方的目标和利益，还要维护国家和社会利益。3.4 规范建筑市场各方行为业主应严格按照招标投标法的规定，通过公开招标或邀请招标方式选择符合资质条件的单位担任监理工作，不能通过“打招呼”选择监理单位，不能选用自己内部监理单位进行自我“监理”。在对监理的管理中，应严格按照国家建筑法、建设工程质量管理条例、建设工程监理规范等法律法规，规范监理单