信息资源共享的体制与机制研究.doc

关于信息资源共享的体制与机制研究华平澜 吴晓敏2004年1月信息资源共享是国家实现信息化的关键问题。在当前电子政务国家基础数据库和12金工程建设中，如何解决信息资源的交换与共享问题已经成为迫在眉睫的任务。一、现状与问题2002年国家信息化领导小组出台了关于我国电子政务建设的指导意见,将12金工程、人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等四个国家基础数据库的建设作为“十五”期间电子政务的主要任务。并且提出电子政务外网平台的建设要求，以解决政府各部门网络的互联互通，实现跨部门的电子政务应用系统数据交换、资源共享的目标。但长期以来，政府部门的条块分割，信息资源部门所有的现状导致信息资源跨部门共享困难，信息孤岛现象严重，信息资源建设与共享进展缓慢。下面就以正在进行的人口与法人单位国家基础数据库的建设为例，分析制约信息资源共享的体制与机制问题。人口基础数据库建设由公安部牵头负责。由于人口基础数据与公民的信用、劳动保障、教育、医疗、财务、计生等管理密切相关，为了保证数据的一致性，这些领域的应用系统都需要共享人口基础数据库，需要人口基础数据库提供数据交换服务。存在的问题是：历史上各部门有诸多规定使信息资源不能共享；各部门主观上将信息资源视为部门所有不愿拿出来共享；其次是现实问题：数据交换服务是否是现行建设部门的业务职能？谁承担实现数据共享带来的大量协调、运行和维护工作？现在的建设部门是否有责任提供这样的服务？运行和维护的资金如何保证？ 法人单位国家基础数据库由质检总局牵头，工商总局、民政部、中编办、国税总局、统计局等部门参加。法人单位成立的核准注册单位分别是工商、民政和编办三个单位，负责组织机构代码赋码和建设法人基础数据库的单位是质检局下属的一个处级事业单位（代码中心）。法人单位基础数据库的建设和共享存在以下问题：如何协调三个核准注册法人单位与赋码部门的关系？代码中心的体制？资金来源？按什么规则和流程实现共建共享？ 通过分析，我们认为信息资源的共享存在体制与机制上的问题，主要表现在以下方面：长久以来形成的信息资源部门所有的惯例。政府部门由于职能赋予的权力所采集的信息资源成为独家垄断，有效的信息共享制度和机制未建立，在权力和利益问题作祟下,很难实现公开和共享； 国家未明确总体协调和管理信息资源开发与利用的组织机构。现在一般都按政府部门业务条块来进行信息资源开发，在开发的规划、组织、资金和体制上都是条条块块、各自为政，而且目前突出的问题是纵强横弱；缺乏对信息共享负责的责任主体。信息共享说的较多，而落到实处的措施较少。到现在为止，并没有责任主体对实现数据共享的协调、运行和维护工作负责；缺乏政府信息资源共建共享的法规和制度。如对政府信息资源公开与保密、采集、发布与储存、共享交换机制、监督机制等方面缺少相关法规和管理制度，或者原有的法规已不适应现在的情况，造成信息共享无法可依；投入与效益比低下。由于缺乏统一规划和管理，信息资源多头采集、重复建设、浪费巨大；并且大部分数据库不共享或只在有限范围内共享，使用成本太高；缺少实现共享的工具。由于客观上信息的存在和分布是多行业、多部门、多地域的，信息资源的采集、加工和储存是分布式的，形成资源分散、搜寻不易的问题，缺少工具对信息资源进行整合、导航、检索和定位，共享困难；标准规范不统一，技术上共享困难。政府各部门业务系统相互独立，12金工程建设从业务上都是垂直的，如工商，税务，海关等，自成体系，各自有自己的标准规范，信息资源交换困难；信息交换与共享的意识和驱动力不够。现阶段，提供跨行业、跨部门的政府业务系统还较少，政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的意识与需求不太强烈;信息资源数字化、网络化程度不高。数字化、网络化的信息资源更有利于收集、存储、发布、传递、交换与共享。而现阶段大部分政府信息还是纸介质等传统形式。二、信息资源共享的总体框架信息资源的共享有诸多因素，但最基本的有管理体制、机制与技术等方面，主要表现在：需要建立信息资源开发与利用规划、协调、操作、运行的管理体制；要有规范各部门、各单位信息共享的政策与法规，以及约束其共享行为的行政规章制度；需要建立跨部门信息共享的机制；要有保证信息资源实现通畅共享的相关标准规范体系。根据中央关于完善社会主义市场经济体制决定文件精神，本文重点在政府信息资源共享的体制机制创新方面作简要阐述： 信息资源共享的管理体制信息资源共享的管理体制是指与信息资源共享相关的管理体系和制度，是从战略高度对信息资源进行有效配置和共享使用的办法。要实现信息资源共享就需要改变目前条条块块、各自为政、纵强横弱的现状，建立科学有效的管理体制。1政府信息资源共享的组织体制政府信息资源是继材料、能源后的又一重要现代战略资源，是重要的国有资产。国家应有专门部门负责管理。（如目前可授权国信办负责国家信息资源的管理工作，各级地方信息办负责地方对应的信息资源管理工作。）应明确各级信息资源管理部门的管理职能与职责。国家级的信息资源管理部门主要任务是制定国家的基本信息政策，负责国家信息资源开发利用宏观规划和资源配置，制定信息采集、处理、存储、发布、交换、服务等管理法规与制度，与有关部门（保密局）一起确定信息公开和保密的范畴。协调各领域的信息资源管理工作，国家基础数据库的建设由该部门直接管理与协调, 对国家级的跨部门应用基础数据共享工作负责。各级政府信息资源管理部门主要职责是在国家宏观规划指导下负责本地区信息资源开发利用总体规划，协调各部门信息提供、交换、共享，确定按什么条件提供共享，共享的范围如何，是该地区对政府跨部门应用信息共享工作负责的责任主体。应区分政府的信息资源管理部门与各级政府部门信息中心的职责和体制。政府信息资源管理部门（如现行的各级信息办）应强调其管理协调职能，是国家行政机构，应在“三定”方案中明确其信息资源管理工作的职能；后者强调其服务职能，可以是政府事业单位或其他体制；各级政府部门信息中心具体负责该部门政府信息资源的开发建设与管理，结合电子政务应用系统逐步实现政府信息的跨部门共享。也应在“三定”方案中明确此职责； 界定政府各部门与职能相关的信息资源管理范畴，明确各部门信息资源开发、管理和发布的权限。各部门信息中心按其业务需求建立相关的数据库，并负责其主管的数据采集、维护、运行，提供信息资源共享服务。在政府部门建立信息主管（CIO）制度。CIO作为该部门领导班子成员参与决策，以保障科学地、统筹地进行政府信息资源开发利用工作。CIO的主要职责是：对本部门的信息资源开发利用负首要责任；领导本部门正确执行国家制定的信息政策、方针、标准、法规和规则；领导制定本部门的信息资源开发利用的规划；监督、评价和检查本部门信息资源开发利用活动等。在信息主管下应该有一个信息资源开发利用的工作班子，协助信息主管进行统筹、规划和协调工作。2政府部门之间信息资源共享的业务体制各部门信息中心以及各类信息机构接受同级以上信息资源管理部门的业务领导。信息资源管理部门与各部门信息中心通过政务信息网络（外网平台、内网平台）互联互通，建立业务协作关系，实现政府部门之间的信息资源交换与共享；政府信息资源按规划实行集中与分布式相结合的方式建设。基础性的数据库集中建设，各部门共享；专业业务性的数据库分布建设，各部门按需要有条件共享。基础数据采集由业务主管部门一家采集提供各部门共享，保证数据源头单一性及数据的准确性。信息资源共享服务：政府部门内部通过政务内网门户网站及政务外网门户网站服务。面向公众的政府信息在政府门户网站发布通过互联网服务。 信息资源共享的政策法规和管理制度国家关于信息的政策法规和管理制度是建立信息资源共享宏观环境的关键，也是实现信息共享的制度保障。1. 政府信息公开信息公开是实现政府部门之间信息共享的必要条件。需要对政府信息资源进行总体梳理和规划，界定政府保密信息、内部共享信息、公共信息的范畴，根据信息的不同性质制定不同的公开与保密级别，凡不属于保密的都应列在公开的范畴。 建立信息公开责任制。要把及时公开有关信息列入政府部门的职责。对应在政府部门之间公开的信息，相关职能部门必须及时、准确地公告和发布，以方便其他部门共享。国家应尽快出台与政府信息公开的相关法律，修订原来的“保密法”，以便在政府信息资源开发与利用的建设过程中有法可依。与政府信息公开与保密相关的立法有政府信息披露法、个人信息保护法、隐私法、保密法等。2制定政府信息资源管理条例迫切需要制定政府信息资源管理条例，其主要内容应包括以下几方面：界定各级政府信息资源管理部门的职责以及与各部门信息中心的分工；建立建设国家级基础数据库以及共享该数据库相关各部门的职责分工制度；规范各部门提供共享信息的内容，提供范围、条件；信息资源采集、登记注册、加工、储存、交换与发布管理制度；信息资源交换与服务结算和监督制度；政府机构信息主管和组织机构设置制度；执行信息资源共享工作情况的奖惩条例。等 政府信息资源共享的机制政府信息资源共享机制可按以下原则建立。(1) 满足应用需求原则。调查和分析政府跨部门应用的业务流程，梳理政府部门间信息交换与共享的需求，构建政府部门间信息交换框架，以满足业务需求作为出发点和归宿。(2) 制度化原则。要把政府部门间信息交换制度化，把为其他部门提供有关信息列入部门的职责范围，以推动政府部门之间的信息交换。(3) 分工与合作原则。建立基础信息资源、专业信息资源的分工合作原则，相互配合，共建共享，避免不必要的重复和浪费，从而发挥出整体效益。(4) 标准化原则。建立信息资源的采集、加工、存储、交换、发布标准规范，满足信息共享的技术要求。以国家基础数据库共享为基础的跨部门、跨地区的电子政务应用工程为切入点，探索政府信息资源共享机制。原则上与政府各部门协同业务相关的信息，应根据应用的需要免费交换与共享，以促进政府部门之间的信息共享，加强部门之间的业务协同。在同一财政体制下的政府各部门内部信息应按一定条件和一定范围免费共享。在不同财政体制下的政府部门间（如中央政府与地方政府、不同地区的政府间）的信息根据协商可采用免费或适当收取工本费的方式共享。充分利用行政、计划和预算等手段，协调部门之间信息的共享，强制推动政务信息在相关部门间的交流，根除“信息孤岛”现象。建立信息共享的监督和激励机制。通过建立监督机制，根据责任制对部门和主要责任人进行考核，对各部门信息共享的情况进行监督和激励。 信息资源共享的信息技术支撑1建设有安全保障的国家信息基础设施实现信息资源共享，需要有安全保障的国家信息基础设施。需要建设以现代信息技术为支撑的信息服务网络平台，建设覆盖中央、各行业、各地方的全国性信息资源管理、交换与服务网络。可利用的平台有政务内网、政务外网、公众网（互联网）、其他门户网站。在基层设立信息服务点，增强发布和传递政府信息资源的能力；2建立信息资源目录体系与交换体系应用先进的信息资源组织、加工、管理技术，建立信息资源目录体系与交换体系，整合政府各职能部门的信息资源，提供网络化的政府信息资源导航、交换和检索服务； 3、建立信息资源共享的标准规范体系信息资源交换的技术核心是标准，按照统一的标准规范制作和整合信息资源是实现信息共享的基础。需要围绕信息资源采集、组织、存储、发布与使用生命周期各环节建立规范和标准。采用标准规范新建政府信息资源，并对已建政府信息资源进行规范和重新组织，以达到信息交换的基本要求。需要在信息资源长期保存、元数据、数字资源唯一标识、资源描述框架、资源描述语言、数据格式、数据交换协议等方面遵循标准规范。建立信息资源交换的标准应根据中文和中国政府业务的特点，在遵循中国电子政务标准体系的原则下，选用国家标准和国际标准。需要确定的主要标准包括信息资源唯一标识编码规则、分类标准、元数据标准、主题词标准、数据格式标准、交换协议标准等。 三、措施与建议加快制定政府信息资源共享的政策法规。重点是政府信息公开法、政府信息资源管理条例、个人信息保护法等；建立政府信息资源共享的管理体制。国家应设立专门部门负责信息资源的管理，建立政府信息资源共享的组织体制保障。目前可授权国信办以及各地信息办负责政府信息资源开发利用的管理工作。明确政府信息资源管理部门的管理职能与职责。建立政府信息资源开发利用的管理体制和共享机制是该部门的法定职责。具体工作有制定基本信息政策，负责信息资源开发利用宏观规划和资源配置；制定信息资源相关管理法规与制度；编制政府信息资源开发利用的总体规划；协调各部门信息提供、交换与共享。以跨部门的电子政务应用带动信息资源的交换与共享。尽快规划与启动几个重点的跨部门的电子政务应用项目，通过跨部门的政府业务系统建设，在实践中发现问题，探索政府部门之间协同办公、信息交换、资源共享的体制与机制创新，带动信息资源的交换与共享； 加快制定信息资源共享标准规范体系。尽快成立信息资源共享标准组，参考或选用国家标准与国际标准，出台信息资源共享标准规范体系。从技术上解决信息交换与共享问题。