论海关当前减免税设备审批存在的风险及对对策.doc

当前减免税设备审批存在的风险及对策国家根据国内外政治、经济形势的需要，对特定地区、特定用途、特定贸易性质和特定资金来源的进出口货物制定的减免税政策，对于加大引进外资力度，提升科学技术水平、促进国民经济的发展起着十分重要的作用。海关作为减免税政策的执行与监管部门，肩负着把关与促进的双重职责，为了在新的形势下更好地做好减免税管理工作，本文就当前减免税设备审批存在的风险及对策作一浅述。一、当前减免税设备审批存在主要风险随着外向型经济的不断发展及减免税政策的不断调整和变化，特定减免税设备审批也不断遇到新的情况和新的风险，突出表现在：（一） 项目备案环节出现新的风险1、项目不符合产业政策随着项目审批部门及海关对项目备案审查越来越严格，一些企业为了实现项目从非鼓励类向鼓励类的转变，以外商投资产业指导目录或产业结构调整指导目录为参照，采取倒推方式，先在目录中找到类似的条目，以该条目为基础制作可行性研究报告和公司章程，对生产产品故意加以模糊，然后以此向项目审批部门申请签发鼓励项目确认书，并向海关申请鼓励项目备案。如条目H032012为“新型电子元器件生产”，该条目对项目内容有列名限制，但部分企业在可行性研究报告中往往对产品不予提及，只在项目确认书上照搬条目内容，以图蒙混过关。又如在钢铁制品类生产企业，有的套用“高档建筑五金件、水暖器材五金件开发、生产”，而生产的产品仅仅为钢丝制品或一般五金制品；还有套用条目比较多的“有色金属复合材料、新型合金材料生产”，往往生产的是一般黑色金属制品等。另外还有的企业，同时生产鼓励类和非鼓励类产品，将符合鼓励政策的次要产品谎报为主要产品，骗取海关鼓励项目备案，然后利用免税进口的通用设备从事非鼓励类产品的生产。2、备案项目实施不到位根据署税19971062号文规定，外资企业进口设备需企业自用，且应用于审批部门确认的鼓励项目。部分企业利用产业指导目录没有对鼓励类项目的前、后道工序是否全部属于鼓励类项目做出明确限定的漏洞，对鼓励类项目的生产工序进行前推、后延，对项目进行扩大解释，造成海关认定鼓励类项目生产范围的困难。还有部分企业进口了免税设备后，在较长时间内没有生产出鼓励类项目项下产品，仅生产了产品的前道产品或半成品并在市场销售，企业往往借口一是企业资金到位不足，生产建设建设周期长，影响了项目执行进度；二是企业员工技能还不成熟，缺乏技术人才，生产最终产品工艺还不成熟；三是产品市场行情波动、客户需求变化，企业为抢占市场，对产品结构进行调整等等。（二）申报环节风险仍然比较突出随着外资企业数量不断增多、规模越来越大以及内资企业技术改造的增加，进口减免税设备呈现持续增长趋势，数量的快速增长往往伴随着监管风险的增大，在申报环节突出体现在以下四个方面。 1、提供单证不规范 一是合同发票存在随意改动的情况。企业一般提供的都是复印件，而且往往只有签名没有改章，只要保留合同最后一页不动，要想改动合同其它内容十分方便，有时被审单发现了问题企业很快就会重新提供一份符合要求的据称是双方重新确认的合同或发票，其真实性难以验证；二是有的企业提供的装箱单非常简单，往往是仅注明设备品名和数量，或者仅仅申报为“某某设备一套”，“某某生产线某某段设备一套”，实际其中包含若干台设备，但具体的设备名称、规格型号都没有详细注明。企业往往辩称收到的原始装箱单就是这样，无法向海关提供更详细的清单。这将给货物实际进口查验和后续监管带来一定难度，很难确定是非合法进口，还有可能会发生夹带走私等行为。 2、调换装箱单目前进口免税设备往往不是简单的整台设备，大都是流水线或成套设备，在发运时要拆散装箱，还有的整机进口要附带一定数量的备品备件，而征免税证明办理和设备验放往往不在同一海关，即使在同一海关，两个岗位之间也存在沟通是否顺畅的问题，这里面有可能隐藏着比较大的风险。有的企业在办理征免税证明时，合同上会出现随主机进口笔记本电脑、消耗性物料或其它不能免税的物品，被海关指出后企业往往会补签一个合同附件称该物品取消进口，但企业在货物进口申报时可以不提供合同附件，使不能免税的物品披上了合法进口的外衣。有的企业提供的装箱单只是标明有几个箱子及箱子的尺寸和重量，箱内的货物没有列明，也有的企业会提供很详细的装箱清单，但是，企业可以在办理免税证明时提供一份符合要求的装箱单，而在进口申报时提供重新制作的装箱单，通过这种方式，可以乘机将用于以前进口设备维修的零部件或超过规定数量的备品备件甚至不能免税的物品夹带进境，特别是办理免税证明和实际进口不是同一海关时，这种情况更容易发生。3、内资企业修改设备参数骗取免税国内投资不予免税的进口商品目录对准予免税的设备技术参数条件作了详细而又严格的限制，海关在办理免税证明时只能依企业提供的单证为进行审核，难以对设备真实情况作出正确判断。极少数内资企业和不法经销销售商在共同利益的驱动下，相互勾结，共同谋划，采取制作虚假进口合同、修改技术参数，将技术规格较低的设备伪报成高技术设备骗取海关免税，如精密加工机床、自动络筒机、三坐标测量仪、电子无器件或集成电路生产、检测设备等比较容易发生这种情况。(三)高报进口设备价格是往往容易被忽视的风险通常认为，企业大都是在出口环节高报价格骗取出口退税或在进口环节低报价格偷逃应缴税款，而在减免税设备进口过程中高报设备价格往往不引起人们的重视，具有一定的欺骗性，分析主要有以下几方面的原因：1、虚增招商引资业绩有的地方政府主管部门为完成招商引资任务，突显工作政绩，对企业高报货值的现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至暗示或引导企业高报设备价格。特别是在一些将招商引资指标层层分解并作为工作任务考核的地方，这种现象就更加突出。企业为了迎合政府主管部门的口味往往也乐于配合。2、规避关税和增值税有的投资企业与国内设备制造企业相互勾结，将国内企业生产生产的本来可以直接内销的设备先出口到园区或保税区，国内设备生产企业则可以合法地享受出口退税，投资企业又可以申请设备减免税进口。该种行为容易导致以下风险：一是生产企业存在骗取出口退税的风险，二是投资企业存在逃避进口环节关税和增值税的风险，三是存在损害国家其它利益的风险。设备出口后再复进口，还给投资企业高报设备价格创造了有利条件，使高报价格得以实现。3、获取额外收益由于减免税设备进口时是免税的，所以企业高报设备价格不会增加额外的关税、增值税，企业无利益的损失。而高报免税设备的价格可以为企业带来如下好处:一是有的外资企业设备的供货方为其在国外的母公司，母公司通过高报设备价格赚取一部份差价，等于提前收回了部份投资；二是可以从银行贷到更多的款，银行决定贷款额度一般是根据设备进口价值减去进口税款来定的，设备价值高了自然就可以贷到更多的款；三是提高了设备折旧基数，虚增生产成本，减少营业利润，从而达到少缴所得税的目的。因为减免税设备进口从表面上看不涉及税款，海关审价部门往往对该类设备审价力度不够，有的甚至根本就不进行审价，使不法企业高报设备价格的企图比较容易得逞。 4、向境外非法转移资金国内有的不法企业为了在境外进行股市或其它资本投机，碍于国家严格的外汇管制政策很难将资金转移到境外，往往借助贸易渠道披着合法的外衣进行洗钱。而在进口减免税设备过程中采取签订虚假合同、高报价格的手法向境外转移资金不仅可以逃避税费，而且隐弊性强，容易被人们所忽视，即使海关审单对价格有疑问，也难以进行深入调查。这种做法严重影响了国家金融安全，必须采取措施加以防范和打击。二、海关监管的难点和可能承担的风险（一）地方政府因素改革开放后，各级地方政府对利用外资壮大经济规模、引进国外先进技术设备提升产业结构越来越重视，把吸引外资的数量作为外经工作考核的重点，在招商引资的过程中往往容易出现注重数量而忽视质量，有的甚至给外商以不切实际的承诺，因此如果企业在项目备案或进口设备免税遇到问题时，经常出现地方政府陪同甚至代为企业对海关进行“公关”的现象。（二）海关对有异议项目不接受备案要承担很大的风险海关如果对项目的认定有异议，处理起来非常就比较棘手。海关不是项目审批机关，如果对经过审批机关确认的项目不接受备案，一是海关和审批机关之间容易产生矛盾，二是在没有绝对把握的情况下，有可能引起行政复议甚至行政诉讼，造成海关的被动，为此海关要承担很大的风险。（三）海关在备案环节对项目最终产品审查较难把握企业进口设备未用于其申请的鼓励项目存在极大的隐蔽性，由于建设周期的原因，企业在前期进口鼓励类项目产品前道工艺所需的设备申请享受免税具备合理性，但企业应在多长时间内生产出最终符合鼓励项目产品没有明确的时间规定。项目审批部门在2006年以前签发的国家鼓励发展的外资项目确认书中的项目执行年限一般为企业的生产经营年限，大多都在10年以上，而普通的免税机器设备监管年限仅为5年，企业项目执行年限远远长于进口设备监管年限。可能会造成进口免税设备尚未用于鼓励类项目产品的生产，而监管年限已经到期。（四）形势对海关经办人员专业知识提出了更高的要求国内投资不予免税的进口商品目录的制定主要依据是进口设备的技术参数，但其中有的技术参数比较容易辨别，如设备的长宽大小，通过实际测量即可。但大多数技术参数专业性较强，涉及行业术语较多，难于辨别，如机械加工设备多申报定位精度、重复定位精度、主轴转速等，且由于目录规定的技术参数均为最大值，海关减免税审批、现场监管仅能根据企业提供的说明材料进行认定。同时也因为部分商品的技术参数比较隐蔽，判断起来具有一定难度，要求现场经办关员非常精通设备的专业知识存在比较大的困难。（五）对老项目的纠错难以实施对已经备案正在实施的项目，海关发现其项目与实际生产产品完全不符或不尽相符合，必须采取措施进行纠正，但这操作起来也有很大难度。如果项目与产品完全不符，就应立即停止办理设备免税证明，而且应该追补已经免税金额，但很难认定企业是否存在骗取项目审批的主观故意，操作起来似乎并没有明确的法律依据，即使发出补缴税款通知，企业往往是拖着不付，海关也难以采取强制措施；对有疑问的项目，如果贸然停止办理免税证明，企业反响会极大，而且前面已经办理了后面停止办理，企业会认为海关政策不统一、执法有随意性。并且企业会以设备已经到港、生产急需安装、造成重大损失等借口催促海关尽快办理，使海关处于两难境地。三、建议和对策风险是客观存在的，执法难点和执法风险也是无法回避的，我们只有正视风险、不惧困难，积极采取措施，才能有效加以防范和化解风险。就减免税设备审批而言，建议做好几下几方面工作：（一）严格项目审核，防范备案环节风险1.加强联系配合，形成共管合力海关虽然不是项目审批部门，但海关是国家进出境的监督管理机关，有责任也有义务与相关管理部门一起维护国家的经济秩序，因此在备案环节发现项目明显不符或企业在产品表述上故意模糊骗取设备免税的情况应该积极主动地向上级反映，应建立海关和外经贸审批部门之间的快速反馈沟通渠道，加强联系，相互沟通，在充分协商的基础上达成共识，形成共管合力，规范企业项目审批及备案行为。2.充分掌握企业新资讯，严格鼓励项目备案审核要充分利用各种资源，尽可能了解掌握项目投资方背景、主要产品种类、产品特性及主要用途等，对企业可行性报告、建设规划等要认真分析，一线业务人员要加强与企业经办人员的沟通，多加询问，了解企业内部生产情况及经营状况，以此确定生产产品是否与鼓励项目内容相符合，防止蒙混过关，确保国家产业政策落到实处。3.建立认定机制对海关认为产品不符合鼓励类要求而不能接受备案的项目，为减少企业反应，减轻海关压力，减少不必要的麻烦和摩擦，可以考虑委托相关行业协会对有疑问的项目进行论证，出具认定书，使项目的认定更具公正性、客观性和权威性。4加强风险分析，重视宣传引导项目审批备案环节存在的问题，有的是企业对政策了解掌握不够所致，但也不排除存在企业的主观故意行为。为真正贯彻国家税收优惠政策，要以风险分析为先导，健全风险预警机制，排查和发现审批备案环节的风险隐患，确立以引导为主的管理理念，对重点企业加强宣传教育，促使企业如实申报，防止骗取项目备案的情况发生。（二）高度重视减免税设备价格审核减免税设备的价格审核长期以来没有受到应有的重视，加强对减免税设备的价格审核，是新形势下海关减免税工作面临的新情况、新要求。减免税设备价格审核也不是海关一家能够完成的，涉及到招标、银行、外管、海关等多个部门，要严格设备招标工作，在源头上控制价格，对子母公司或利益相关公司之间的设备采购，也要加强价格审核，防止串通作假，损害国家利益。要在风险分析的基础上，充分利用稽查的力量，对相关公司进行后续价格稽查，从最原始的单证及资金流向入手，查找和发现可疑线索，防止不法企业利用特殊经济关系进行串通勾结，打击高报减免税设备价格的违法行为，形成震慑效应。（三）规范单证要求1、印章齐全对企业提供的合同、合同附件、技术协议、发票、装箱单等申报资料，应要求双方签字并盖章，对页数较多的合同、合同附件、技术协议、装箱单等应要求加盖章骑缝章，最大限度地防止随意修改情况的发生。2、提供原始装箱单进一步明确减免税设备进口装箱单申报要求，要求在申报时提供原始装箱单，装箱单要准确反映设备及零部件的实际装箱情况，对那种笼统、简单、仅注明箱子大小尺寸及重量，没有列明箱内具体物品名称数量的装箱单要拒绝接受申报。对于因船期等因素确实无法提供原始装箱单的，要求企业在装箱单到达后及时提交给海关，以降低海关监管风险。对内资企业办理征免税证明时不能提供装箱单的，要求提供详尽的清单，尽可能防止发生调换、夹带情事的发生。3、提供详细请单对申报为生产线或有多台设备组成的成套设备，应要求企业列出所组成设备的详细清单，一是便于进口验放时对单货是否相符能做出准确认定，二是为日后的后续核查提供准确信息。(四)审批海关(环节)和验放海关(环节)要加强对单证同一性的审查为防止不法企业出于种种目的进行合同、合同附件、技术说明书、装箱单等单证的调换、修改，审批海关(环节)和验放海关(环节)要加强对单证同一性的审查。可以考虑一是审批海关在办理征税证明时对企业提供单证加盖印章或骑缝章，二是验放海关发现有疑问时，可以要求企业将单证交审批海关盖章确认或进行其它方式的沟通。（五）强化后续核查为了克服货物实际到货情况与企业提供的单证不符的现象