唐代监察体制的变革伦.doc

唐代监察制度的变革 【内容摘要】中国的监察制度自秦汉创立，中经魏晋南北朝的发展，到隋唐时期产生重大的变革。唐代监察体制的变革主要体现在四个方面：首先，监察体制中御史监察系统的统一和完整，是到唐代才完成的，唐代御史机构完整统一，所属有台、殿、察三院，分工明确，各司其职，制度健全，职权扩大。其次，监察体制中言谏监察系统获进一步发展，有专门的言谏机关，谏官种类增加，权力增大，除了言事谏诤权的行使外，封驳诏书权的健全，加强了宰相间的相互制约和对皇帝决策的监督。其三，地方监察制度的完备和崇重。其四，监察官吏行使权力的独立性和规范性为以往历代所不及。唐代监察体制的这些变革，进一步摆脱了门阀士族的羁绊，体现了皇权不断加强的趋势，使中国封建监察体制趋于合理、完善和成熟。【关键词】唐代；监察体制；变革The Change of the Supervisory System of the Tang Dynasty【contents】TheChineseSupervisorySystemwasfoundedintheQinDynastyandtheHanDynasty.It developedintheWeiDynasty,theJinDynasty,theNorthandSouthDynasties,andithadagreatchangeintheSuiDynastyandtheTangDynasty.IntheTangDynastythechangewasembodiedinfouraspects:First,theunificationand completionoftheCensoratesupervisorysystemdidntfinishuntiltheTangDynasty.TheCensorateorganswereintactandsubordinatedthreebranches.Thesethreebrancheshadcleardivisionoflaborandeachonediditsduty,whatsmore,theyextendedtheirpower;Second,thecriticismsysteminthesupervisorysystemhadafurtherdevelopment.Ithadspecialcriticismorgans.Therewereincreasingkindsofdissuasiveofficialsandtheygainedmorepower.Exceptthecriticismsysterm,thecorrectionoftheemperorswrongdecisionsstrengthenedthemutualrestrictioninprimeministersandthesuper-visiontowardstheemperorsdecisions;Third,thecompletenessofthelocalsupervisorysystem;Fourth,theindependenceandstandardofthesupervisoryofficialspracticingpowerexcelledeverbefore.ThesechangesinthesupervisorysystemoftheTangDynastyfurthergotridoftheblocking-stocksofthenobles,andtheyembodiedthetrendoftheincreasingemperorpowerandmadetheChinesefeudalsupervisorysystem tendtoreachperfection.【key words】theTangDynasty/SupervisorySystem/Change目 录一、唐代以前中国监察制度的演变过程（4）（一）、春秋战国时期中国古代监察制度的萌芽（4）（二）、秦汉时期中国古代监察制度的形成（4）（三）、魏晋至隋朝时期中国古代监察制度的发展（5）二、唐代监察体制的变革（5）（一）、完成了监察体制中御史监察系统的统一和完整（6）（二）、监察体制中的言谏监察系统获得进一步发展。（8）（三）、地方监察制度的完备与崇重。（10）（四）、唐代监察官吏行使权力的独立性和规范性超过以往历代。（13）参考文献（17）【正文】唐代监察制度的变革监察制度,作为社会组织内部自我调控的一种行为机制,在维护国家统治、个人行为规范、行政效能等方面发挥了重大作用。为了巩固封建专制主义中央集权的统治,使文武百官能尽忠职守,我国古代历朝统治者都十分重视对所属官员的监察工作,这也就使古代监察制度成为整个官吏制度中的一项重要内容。一般认为这一制度从战国开始创立,经两汉的大力发展,初具雏形,后经魏晋南北朝的发展，到隋唐时代发生了重大的变革，最终形成了一个完整的体系。一、 唐代以前中国监察制度的演变过程（一）、春秋战国时期中国古代监察制度的萌芽夏至春秋，完整的监察制度尚未形成，只出现为数甚少的监察职官，而且他们都是一身兼二职，并非专事监察。战国时期专门的监察机构在各国逐渐产生并大有取代以前的兼职监察行为之势，在这一机构中被选定担任专门监察职务的便是御史。战国的御史监察制度可以说是后世监察制度的雏形。此时御史有权监察朝中大臣、有权监察地方官员并制定监察官吏的法规，初步形成了监察体系。（二）、秦汉时期中国古代监察制度的形成秦始皇统治之初，便在近侍官僚机关中设置了言谏官吏，并建立了议事制度。同时秦始皇为了监督百官，重振纲纪，设置了以御史大夫为首的从中央到地方的监察机构。这套机构，既有纠察百官、举劾违失的监督作用，又起制约中央各机关以维护皇帝专权的作用。中央监察机关的衙署叫御史大夫寺。在地方上设监察御史，由中央派御史常驻各郡。监察御史在秦始皇初，是一种巡察官，无固定住处，后成为监守官，有固定官署和属官。汉承秦制，在言谏制度上有了一定的改变，规模上较之秦有所扩大。汉朝也进一步发展了秦朝的监督机制，建立起从中央到地方的监察机构，形成了一套较完整的监察制度。西汉初年，中央仍设御史大夫，对地方郡县的监察则由丞相派遣“丞相史”负责。（三）、魏晋至隋朝时期中国古代监察制度的发展魏晋南北朝时期，是我国历史上社会动荡加剧，王朝更替频繁的时期。这也使监察制度发生了较大变化。刺史和司隶校尉自东汉末年以来逐步转化为地方行政长官，但其原有的监察制度并未被废置，仍保留中央监察使者之身份。御史台成了由皇帝领导的独立的监察机构，言谏监督得到发展。御史中丞为御史台的主要长官,其职责“自皇太子以下，无所不纠”。这一时期，言谏监督也由无定员、无专署的言谏官，发展到有独立机构的门下省，以“献纳谏正”为主要职责。二、 唐代监察体制的变革隋唐时期，国家统一，封建国家政治制度有很大的发展，形成了一套比较完备合理、对后代有重大影响的政治制度，监察制度也不例外。唐代监察制度在继承秦汉、魏晋南北朝监察制度的基础上，又有重大的发展和变革，使得监察制度得以从根本上得到改进。唐代监察体制的变革主要体现在四个方面： （一）、完成了监察体制中御史监察系统的统一和完整到唐代，中国的监察体制才算发展到比较统一和定型。唐初设置了御史台，御史台的长官为御史大夫，定员1人，其品秩唐初定为从三品，武宗会昌二年（842年）升为正三品，与各部尚书的官阶相同。御史大夫的副贰称御史中丞，设2人，品秩为正五品上，武宗时升为正四品下。御史台长官“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”1,正副职的品秩尊崇，均为五品以上，显示了唐王朝对御史台的重视，也有利于他们履行职责。 御史台下设台院、殿院和察院。台院，设侍御史4人，品秩为从六品下。侍御史掌“纠举百僚，推鞫狱讼”，即纠劾百官，审讯案件。侍御史中年资最深者一人“判台事，知公廨杂事等”2，处理御史台的日常行政事务，故又称杂端、院长。殿院，设殿中侍御史6人，品秩为从七品下。殿中侍御史主要掌“殿廷供奉之仪式”，即百官上殿朝见皇帝的序列和班次。遇到冬至、正月初一的大朝会，殿中侍御史必须“具服升殿”；若皇帝郊祀和外出巡幸，则“具服从旌门往来检查，视其文物之有亏阙，则纠举之”。此外，还必须在两京城内，“分知左、右巡”，各察其所巡之内不法之事3。察院，设监察御史10人，正八品上。监察御史掌“分察百僚、巡按州县、纠视刑狱、整肃朝仪”，又有监南选、监决囚徒、监祭祀、监习射、分察尚书六司、知太府、知司农出纳等各种职掌4。 台、殿、察三院御史除了正员外，尚有里行、内供奉等员。各院还设有若干令史、书令史等一般办事人员。除了台、殿、察三院外，在东都洛阳也设有御史台，称东都留台。东都留台由御史中丞一人执掌，所属有侍御史1员、殿中侍御史2员、监察御史3员。宪宗元和十三年（818年），以权知御史中丞崔元略为东都留台，自后不置中丞，以侍御史、殿中侍御史、监察御史共主留台事务，而三院御史亦不常备5。 唐代御史台总监察之大权，下设台、殿、察三院，机构完备，人员编制固定，分工合理，各自职掌明确，自成一个系统。这对秦汉以来监察机构设置不一，统属紊乱、职权不清的状况，是一个重大的变革。从此，监察机构基本定型，统一完整，职权清晰，体制健全，并对后世产生深远的影响。宋、元等朝代的一台三院制及三院御史的分工都是沿袭唐的制度。 唐代监察机构的职权也有重大的变化。唐代御史台除了继承秦汉以来纠察百官、弹劾不法的历来职能外，在监察权方面，开始确立了对尚书六部的监察权，并大大加强对礼仪、军队、治安、馆驿等的监察。在司法权方面，既加强了对司法工作的监察，又以“三司推事”等形式取得了部分的司法审判权，此外还通过监察仓廪、藏库、充任各种使职，对财政经济工作也建立了监督权6。尚书六司，即尚书省的吏、户、礼、兵、刑、工六部。御史台的监察御史可以对尚书省六部进行监察，纠其过失。尚书六部为唐代最高的行政机关，它们从各个方面对唐代的封建皇权进行了保护，有着很高的权力，这就使得对尚书省六部的监察成为了封建统治阶级的重点对象。唐代的监察对象从官吏个人转向政府机构说明了唐代统治阶级开始重视对机构的的监察制度，这也和唐代的法律制度有着密切的关系，唐代的法律非常的完善，对机构的监察制度的建立不但可以加强对行政机关的管理，而且有利于保护封建皇权的利益，充分体现了当时社会的阶级性。利用御史台进行强有力的监督,这就保证了不致产生权力下移现象,使皇权经常处于一种既超然于上又不失控制的地位同时有利于提高行政工作效率,减少决策上的重大失误。监察机关的设置体现了在皇帝控制下的制衡原则。唐代的监察权尤其对司法权的监察大大的发展了当时的法律体制，从司法权的方面更好的保护了统治阶级的利益。另一方面唐代健全的法制保障了唐代监察制度的发展比之前任何一个朝代都要更加有成效。 (二)、监察体制中的言谏监察系统获得进一步发展。 中国的监察体系一向有两大系统，一是御史监察系统，一是谏官言谏系统。秦汉的谏官有谏议大夫、给事中，掌议论、顾问应对，即随时进谏言。秦汉的这些谏官无定员，且分属于郎中令、左右曹等机构，可知秦汉时虽设有谏官，但尚无行使言谏之职的独立机构。魏晋南北朝时期，谏官开始有独立的机构。曹魏时设侍中寺，作为掌规谏的言谏机关。西晋时，侍中寺改称门下省，谏官归属于门下省。南朝时，为了强化言谏，从门下省分出集书省，专行“规谏”之权。 唐代，谏官组织发展日趋完备，在中书、门下两省设立谏官组织，其职权和规模更为扩大，正式形成台谏并立的格局。唐代的谏官主要有行使言事谏诤权的散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗、起居郎、起居舍人和行使封驳诏书权的给事中。散骑常侍掌侍奉皇帝左右，规谕讽谏，备皇帝顾问，置4人，秩从正三品。谏议大夫掌侍从赞相，规谏讽谕，置4人，正五品上。散骑常侍和谏议大夫虽然在隋唐以前就有，但地位不高，职权有限，唐代的散骑常侍，位居正三品，在两省供奉官中，是仅次于侍中、中书令的高官，其地位和职权超过以往历代。唐代的谏议大夫品秩虽与隋代相仿，但地位超过隋代，甚至可以随宰相出入预闻政事。补阙和拾遗为唐代首创的谏官，唐武则天垂拱元年（685年）首置，设左、右补阙各2人，从七品上，左、右拾遗各2人，从八品上。左隶属于门下省，右隶属于中书省。补阙之意是国家有过缺而补正之，拾遗是国家有遗事，拾而论之。补阙和拾遗品秩虽然不高，但谏诤之职很重，他们经常针对皇帝的过失谏诤，大则廷议，小则上封。起居郎和起居舍人虽然唐以前也设置，但地位远不如唐代，唐时他们还可以随宰相入阁议事，注记政事。总的来看，行使言事谏诤权的唐代谏官，有唐以前就有的，也有新创设的，地位都比较高，职权也增大。谏诤的内容十分广泛，从国家的大政方针到皇帝的个人生活都在谏诤之列，言事谏诤权得到很好的实行。 唐代的谏官给事中主掌封驳事项，行使封驳诏书权。封驳的“封”指封还诏书，“驳”指驳回奏章。所谓封驳，就是封还皇帝失宜的诏命，驳正臣下有违误的奏章。唐代门下省设给事中，定员4人，正五品上。制书下门下省，先由给事中读之，侍郎、侍中审之，给事中发现制书不宜发出，封还中书省。百司奏抄，侍中审之，给事中则驳正违失。 给事中对皇帝失宜的诏命有封还驳回之权。贞观三年（629年），唐太宗根据简点使、右仆射封德彝等人的建议，准备将18岁以下的中男抽调入军。诏书发出三、四次，都被给事中魏征驳回。太宗非常生气，又发出诏令：“中男已上，虽未十八，身形壮大，亦取。”魏征又不从，不肯署敕。太宗质问魏征，魏征正色回答：“臣闻竭泽取鱼，非不得鱼，明年无鱼；焚林而畋，非不获，明年无兽。若次男以上，尽点入军，租赋杂徭，将何取给？”7由于给事中魏征一再驳回诏书，太宗终于纠正了抽点中男入伍的错误做法，有利于生产的恢复发展和社会的稳定。对于皇帝的任官及奖授不当，给事中可以将诏书扣压不发或封还。唐德宗时，皇帝准备任命卢杞为饶州刺史，制书已下，给事中袁高认为所授不当，就扣压制书不发，德宗只好将卢杞改授他官8。 给事中不仅可以封还诏书，而且还可以直接在诏书上面写批语，涂改而奏还，这就是所谓的“涂归”制度。新唐书百官二“给事中”条载：“诏敕有不便者，涂窜而奏还，谓之涂归。”唐宪宗元和时，李藩为给事中，在审核制敕时，发现有不妥的，就在“黄敕后批之”。当时皇帝敕书用黄纸、黄绢，李藩竟然在黄敕上加批语，遭到有关官员的反对，他们要李藩写批语另用白纸，李藩回答说：“别以白纸，是文状，岂曰批敕耶！”宪宗得知后，称赞李藩有宰相之才，后来还将他提拔为宰相9。 唐代谏官不仅行使言事谏诤权，而且行使封驳诏书权。封驳诏书权的健全，加强了宰相间的相互制约，加强了对皇帝决策的监督，这是隋唐言谏监察系统进一步发展的体现。 （三）、地方监察制度的完备与崇重。 秦时，设监御史巡察郡县，汉代实行刺史监察郡县制度。东汉末年，由于刺史发展成为掌有军、政、财权的地方行政长官，中央对地方的监察无法实行。魏晋南北朝时期，中原动荡，地方割据势力嚣张，中央对地方的监察十分薄弱且屡屡中断。 隋唐时代，重新建立并发展中央对地方的监察，在制度的规定方面，有很多变革和创新，在地方监察官员的品秩、地位和配备方面，都比以往更为重视和完备。 唐朝统治者很重视对地方的监察工作，规定御史台监察御史的主要职责就是“巡按州县”。唐初经常派遣御史台官吏巡察地方州县。如，贞观四年（630年），监察御史王凝出使益州10等。武后光宅元年（684年），改御史台为左肃政台，增设“右肃政御史台一司，其职员一准御史台，专知诸州按察”11。通过增设右肃政台机构，增加人员，大力加强对地方诸州的按察。 唐代中央对地方州县的监察，除了御史台不定期派遣御史出按州县外，最主要的创新就是十道巡察使的派遣和成为制度。十道巡察，是中央对地方州县的一种经常性的巡回监察制度。担任十道巡察的官员，除御史之外，其他官员也可以担任。十道巡察的制度经历了一个逐步完善的过程。 唐太宗贞观元年（627年），依“山河形变”，将全国分为十道监察区，即关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道和岭南道。自贞观至垂拱年间，经常派遣大使巡行各道，起先不按十道分遣，如太宗贞观十八年，曾遣十七道使臣巡察，武后垂拱初，曾遣九道巡察。天授以后，十道巡察成为定制。睿宗景云二年（711年），遣使按察十道11，改十道巡察使为十道按察使，每道一人，分察天下。十道按察使的创设，使唐朝对地方的监察制度趋于完备。 唐代御史、巡察使巡察地方按“监察六条”进行。新唐书卷四八百官志三御史台载“监察六条”为：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍账隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者”。第一条察官人善恶，第二、第三条则察户口、籍账、赋役、农桑、仓库这些封建政权赖以维持统治的基础。察户口流散、籍账隐没是为了征收赋税摇役；察农桑不勤是为了重视农业生产，以便增加封建国家的国库收入；察仓库减耗，则是为了保持并不断增大对农民的榨取，以供统治者军、政所需以及挥霍浪费之用。唐代对黠吏豪宗的监察则放在最末的第六条。将唐代的“监察六条”与重视对地方豪强监察的汉代“监察六条”作比较，可以看出，在唐代，地方豪强的势力已较前代大为衰落，唐代地方监察的重点已从政治监察为主逐步走向政治、经济监察并重，经济监察的成分大大超过了前代特别是汉代，这也从一个侧面反映了汉唐间中国封建社会内部结构发生了很大的变化，并可看出唐代经济的发展和对地方监察的强化。 唐代后期，内有宦官专权，外有藩镇割据，中央对地方的控制受到很大的削弱。御史台的监察御史出使地方、监察地方官吏的职权很难得到履行，十道巡察制度也发生质变。唐朝统治者试图通过御史台的监察御史和十道巡察制度这两个渠道加强对地方的监察，但效果却适得其反。由于地方监察官并有行政权和军事权，结果重现了汉代刺史割据的局面，出现了中国历史上第二次地方监察官演变为地方行政官的现象。这也是唐朝统治者所始料不及的。于是唐朝廷另行改变，以巡院监察地方，宪宗以后，巡院作为中央常驻地方的监察机构逐步确立。此后，巡院一直成为唐后期中央监察地方官吏的重要力量。（四）、唐代监察官吏行使权力的独立性和规范性超过以往历代 唐代御史台作为中央监察机关，在行使权力过程中具有相对的独立性。御史台的弹劾百官，范围相当广泛。下从一般的官吏，上至如凤阁侍郎、同凤阁鸾台三品苏味道、兵部侍郎、同中书门下三品宗楚客这样的宰相；有文职官员，也有如左武卫大将军杨德裔这样的武职官员；宦官如内常侍亦可纠弹；就是御史台本身的官员如御史中丞、监察御史均无例外。可见朝廷百官都处于御史台的严密监察之下13。 御史台弹劾百官，一般要经由御史大夫。肃宗至德元年（756年）改为：“御史弹事，自今以后，不须取大夫同署。”14御史不须先取得大夫的同意即可弹劾。御史弹劾的独立性进一步加强。德宗时仍一再重申“御史得专弹劾，不复关白于中丞大夫”。15 为了保证监察工作的独立性，防止宰相等官吏对御史工作的干扰，唐代御史台长官掌有对御史的荐选权。“宪府故事，三院御史由大夫、中丞自辟，请命于朝。”16如宪宗元和九年（814年），裴度为御史中丞，奏崔从为待御史知杂。裴度作相，用崔从接替自己为中丞，崔从正色立朝，弹奏不避权幸，“选辟御史，必先质重贞退者”17御史台在行使权力时虽有一定的独立性，但也不是没有法度，而是有其规范性。在唐王朝的法典唐六典上，对御史台及其三院的职权都有具体的规定，它们各自职掌明确，不得越权。唐代御史台行使职权，是以唐六典为主要依据的，规范性强，这种规范性的效用有时甚至超过皇帝的诏令。 唐代三院御史行使职权，各有具体详细的规则，如监察御史巡按州县，必须按“监察六条”进行，这既赋予了监察御史以很大的职权，同时也可防止他们滥用职权，擅作威福，用具体规定对之进行约束和限制。御史台对各级官吏的监察，以朝廷具体的律、令、格、式为主要依据。中宗时御史中丞姚廷筠奏称：“律令格式，悬之象魏，奉而行之，事无不理。自余据章程合行者，各令依法处分。其故生疑滞，致有稽失者，望令准御史随事纠弹。”这个奏状得到中宗的同意18。可知，律令格式，悬之宫阙，必须奉而行之。对于不按律令格式，不能遵守章程者，御史可随事纠弹。从唐代御史弹劾的诸多事例我们可以看出，弹劾的依据大量的是具体的犯罪事实，如“赃污”、“受纳货贿”、“纵暴”、“逼夺百姓肆店”等等。而这些犯罪事实的处罚在唐朝的法律上都有具体的规定。御史可以按律纠劾犯法、犯赃者。唐律疏议三十卷，其中职制律就有三卷五十九条，这是御史台对官吏监察、处罚的依据。 当然，唐代的监察体制也存在着一些弊端，如唐代监察制度在扩大监察权、强化监察职能的同时，也带来了机构膨胀、事权庞杂。御史台司法权的扩大，造成监察权与司法权的混杂。谏官分属中书省和门下省，造成谏诤机构不集中，谏诤权分散。同时，由于监察机构的御用性，是皇帝的耳目之司，这就决定了它行使监察权的独立性只能是相对的。监察官吏能否履行自己的职责、监察效果的好坏，最终取决于皇帝的态度，也与唐王朝前后期的盛衰变化密切相关。 综上所述，唐代监察体制在继承魏晋南北朝监察体制的基础上，又有重大的变革。首先，监察体制中御史监察系统的统一和完整是到唐代才完成，唐代御史台机构完整统一，所属有台、殿、察三院，分工明确，各司其职，制度健全，职权扩大。其次，监察体制中言谏监察系统获进一步发展，有专门的言谏机关，谏官种类增加，权力增大，除了言事谏诤权外，封驳诏书权的健全，加强了宰相间的相互制约和对皇帝决策的监督。其三，地方监察制度的完备与崇重为以往历代所不及。其四，监察官吏行使权力的独立性和规范性超过以往历代。唐代监察体制的这些变革，进一步摆脱了门阀士族的羁绊，体现了皇权不断加强的趋势，使中国封建监察体制趋于合理、完善和成熟。当然，在唐后期由于政治形势的变化，唐王朝由盛转衰，作为中央政治体制重要一环的监察体制也受到削弱，监察体制的新的一轮变革只有留待宋王朝来完成了。尽管如此，唐代监察体制的上述变革在我国监察体制发展史上所占有的位置还是极其重要的。唐代的监察制度的变革，也对当时唐朝的立法、司法起到了很重要的作用。我们可以看出来，唐代的监察体制从各个方面保护了封建统治阶级的利益，尤其是封建皇权的利益。唐朝吸取了隋朝灭亡的经验，所以唐朝立法者从很大程度上加大了对当时政府机构的监察，以防机构滥用职权动摇统治基础。由于古代的政府是政法一体的，司法权通常掌握在政府官员的手中，所以对政府机构的监察显得更加的重要，唐朝统治者就很好的利用御史台进行了强有力的监督,这就保证了不致产生权力下移现象,使皇权经常处于一种既超然于上