9-我国的海洋功能区划及管理制度2-刘百桥.ppt

天津师范大学 刘百桥2011.11 北京,我国的海洋功能区划及管理制度,一、海洋功能区划概念,1.区划必要性,自然特性： 海域的自然面貌与陆地相比大为不同，除了一望无际、起伏不平的海面，海域之中、之下的环境特征、资源状况和社会功能价值很难被直观了解。管理需求： 海域使用管理和海洋环境保护，需要明确、简便的可以操作的行动指南。,2. 概念,理解： 根据海域的地理区位、地理条件、自然资源与环境等自然属性，并考虑海洋开发利用现状和区域经济、社会发展需要，把海域划分成具有不同类型的主导功能，有利于资源的合理开发利用，能够发挥最佳效益及可持续利用的空间单元，即海洋功能区。,3.目标与任务,目标：合理开发利用海域，保护海洋资源与环境。核心任务：设定各个特定海域的主导功能和环境保护要求。（即通过规定在各个特定海域适宜干什么，不适宜或禁止干什么，以及应该保证怎样的环境条件，来规范人类海洋开发活动的地点、用途、方式和规模，设计环境保护的区域、对象和需要达到的目标）。,4.性质与特点,性质：是人类克服海洋开发和管理活动盲目性和主观随意性的一种科学决策活动。是在现有认识水平对海域空间价值所做的判断。是海域空间用途管制和环境管理的刚性依据。是海洋开发活动的空间向导。特点：兼具区划与规划的双重特性；以海洋自然属性为基础，兼顾社会属性；以空间布局为主，基本不做时序安排。,5.作用与地位,作用：（1）统领海洋开发与保护规划发挥海洋空间总体规划的作用。是海域使用规划、海岸保护与利用规划、海岛开发与保护规划、其他涉海的编制基础。 （2）从源头上保证科学管海、科学用海对海洋资源的开发利用进行宏观调控，形成合理的生产力布局，促进海洋产业结构的优化和经济增长方式的转变，实现海域的合理开发。（3）保护海洋生态环境保护海洋环境和维护海洋生态平衡，实现对海域的可持续利用（4）强化海洋综合管理将协调工作前置。统筹海陆发展，协调沿海各地区和各海洋产业之间在海洋开发利用中的多种关系，建立良好的海洋开发利用秩序。,5.作用与地位,法律地位： 2002年海域法实施以后，我国实行海洋功能区划制度。 一种由国家规定实行的体现国家主权、利益和管理原则的法律制度，而不是一项单纯的技术性工作或规划。 海洋功能区划依照法定的要求划分海域功能，带着法律赋予的效力来引导、规范和约束人们的用海行为。,6.发展历程,第一阶段 从1989开始，国家海洋局联合有关部委，组织沿海省、自治区、直辖市开展全国海洋功能区划，这是我国首次开展全国性的海洋功能区划编制工作。因为当时确定的主体比例尺为1:20万，相对现在采用的比例尺而言要小得多，所以习惯上称之为小比例尺海洋功能区划。此次区划编制工作于1995年结束。,6.发展历程,第二阶段 在1998年又开始了新一轮全国性的海洋功能区划编制工作。这次区划的主体比例尺为1:5万，重点地区为1:1万，甚至更大，因此被称为大比例尺海洋功能区划。该次区划工作于2003年基本结束。 2002年国务院批准了全国海洋功能区划，2004年以来批准了沿海省、自治区、直辖市海洋功能区划（上海市除外）。 第三阶段 2010年开始启动新一轮的编制,二、海洋功能区划体系,1.层级,海洋功能区划从管理上分为国家级、省级、市(地区) 级和县(市)级共4个层次。 考虑市(地区)级和县(市)级区划在形式和编制技术上具有相似性，因此技术通常又被分为3级，即国家级、省级和市县级区划。,2.分类体系,2.分类体系,2.分类体系,2.分类体系,2.内容,国家级区划:范围：我国管辖的内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架及其他海域（香港、澳门特别行政区和台湾省毗邻海域除外）。核心内容： 区划的目标一级类海洋功能分区和重点的二级类海洋功能分区全国重点海域及主要功能，对国家重要资源的开发利用方向进行区域上的划分，对重点海域进行综合性的功能排序，（现行全国海洋功能区划确定了30个重点海域的主要功能 ）实施海洋功能区划的主要措施。,省级区划: 范围：本省（市、区）管理海域。主要内容：根据全国海洋功能区划的要求，确定区划的目标划分二级类海洋功能区，提出功能区管理要求归纳重点海域的主要功能，对重点海域进行综合性的功能排序实施海洋功能区划的主要措施。,2.内容,2.内容,市级和县级区划范围：设区市海洋功能区划的重点是市辖区毗邻海域和县（市、区）海域分界线附近的海域，县级海洋功能区划的重点是毗邻海域。主要内容：根据省级海洋功能区划，确定区划的目标具体划分二级类海洋功能区，都有准确的地理单元和功能定位，标识面积、坐标，明确近期内各功能区开发保护的重点和发展时序，明确各海洋功能区的环境保护要求和措施，体现管理上的具体要求。实施海洋功能区划的主要措施。不做重点海域的功能概括。市级和县级内容基本相同。,2.内容,三、海洋功能区划制度要求,1.制度依据,海域使用管理法海洋环境保护法海岛保护法港口法防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例国家发展改革委、国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知海洋功能区划管理规定(国家海洋局)海域使用管理违法违纪行为处分规定（监察部、原人事部、财政部、国家海洋局),2. 区划编制,2.1编制原则（1）按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能；（2）根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海；（3）保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展；（4）保障海上交通安全；（5）保障国防安全，保证军事用海需要。,2. 区划编制,2.2编制主体国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，编制全国海洋功能区划；沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级海洋功能区划，编制地方海洋功能区划。,2. 区划编制,2.3编制程序（1）前期研究和编制申请过程海洋行政主管部门选择技术单位，组织前期研究，并提出进行编制工作的申请，经同意后方可组织编制。组织编制省级海洋功能区划的，省级海洋行政主管部门应当向国家海洋局提出申请；组织编制市、县级海洋功能区划的，市、县级海洋行政主管部门应当向省级海洋行政主管部门提出申请。,2. 区划编制,2.3编制程序（2）准备过程 县级以上地方各级人民政府要组织成立政府领导牵头、各部门领导参加的编制工作领导小组，具体办事机构设在海洋行政主管部门，负责海洋功能区划编制工作的组织协调； 海洋行政主管部门要组织成立行业专家参加的技术指导组，指导技术单位编制工作方案、技术方案和功能区划各项成果。,2. 区划编制,2.3编制程序（3）编制技术过程 工作方案、技术方案经技术指导组、领导小组审定后，报同级政府批准实施。 编制技术单位按照海洋功能区划技术导则等有关国家标准、规范和工作方案、技术方案的要求，编制海洋功能区划成果征求意见稿。 在海洋功能区划编制过程中，对于涉及港口航运、渔业资源利用、矿产资源开发、滨海旅游开发、海水资源利用、围填海建设、海洋污染控制、海洋生态环境保护、海洋灾害防治等重大专题，应当在海洋功能区划编制工作领导小组的组织下，由相关领域的专家进行研究。,2. 区划编制,2.3编制程序（4）征求意见过程 海洋功能区划文本、登记表、图件应当征求政府有关部门、上一级海洋行政主管部门、下一级地方政府、军事机关等单位的意见。 要采取公示、征询等方式，充分听取用海单位和社会公众的意见，对有关意见采纳结果应当公布。,2. 区划编制,2.3编制程序（5）评审过程 海洋功能区划评审工作由负责编制区划的海洋行政主管部门主持。 国家和省级海洋功能区划评审专家应从国家海洋功能区划专家委员会委员中选择； 市、县级海洋功能区划评审专家应从省级海洋功能区划专家委员会委员中选择。 根据评审意见修改完善后，形成海洋功能区划成果送审稿。 海洋功能区划成果文件应当以纸质和电子文件两种介质形式提交。,2. 区划编制,2.4技术指导与技术单位的管理 国家海洋局负责组建国家海洋功能区划专家委员会； 省级海洋行政主管部门负责组建省级海洋功能区划专家委员会。国家海洋功能区划专家委员会负责发布海洋功能区划编制技术单位推荐名录。承担海洋功能区划编制任务的技术单位应当从海洋功能区划编制技术单位推荐名录中选择。,3.区划审批,（1）省级海洋功能区划审批程序： 1）省级海洋功能区划经省级人民政府审核同意后，由省（自治区、直辖市）人民政府上报国务院，同时抄送国家海洋局2）国务院将省级人民政府报来的请示转请国家海洋局组织审查；国家海洋局接国务院交办文件后，即将报批的海洋功能区划连同有关附件分送国务院有关部门及相邻省、自治区、直辖市人民政府征求意见；3）国家海洋局综合协调各方面意见后，在15日内提出审查意见。4）省级海洋功能区划经审查同意后，由国家海洋局起草审查意见和批复代拟稿，按程序报国务院审批。,3.区划审批,（2）市、县级海洋功能区划审批程序： 由省级海洋行政主管部门制定，报省、自治区、直辖市人民政府批准。（3）备案要求 经批准的省级海洋功能区划应报国家海洋行政主管部门备案，经批准的市、县级海洋功能区划应报国家和省级海洋行政主管部门备案。备案内容应包括文本、登记表、图件、编制说明、区划报告及信息系统。,3. 区划审批,（4）审批前审核： 海洋功能区划上报审批前，应经同级人民政府审核同意。审核的内容包括： 1）开发利用与保护状况分析是否从当地实际出发，实事求是； 2）目标的确定是否与本地区国民经济和社会发展规划相协调，是否有利于促进当地经济的发展和生态环境的保护； 3）海洋功能区划是否做到统筹兼顾、综合部署，是否与有关区划、规划相协调； 4）海洋功能区的划分是否经过充分论证； 5）是否有保证区划实施的政策措施，措施是否可行； 6）与政府各部门及下一级政府的协调情况，主要问题是否协商解决。,3.区划审批,（5）审批前审查： 海洋功能区划上报后，由具有审批权的人民政府海洋行政主管部门负责审查工作。审查的主要依据是： 1）国家的有关海洋开发利用与保护的方针政策； 2）国家有关法律、法规及海洋功能区划管理的规章制度； 3）国家有关部门发布的海洋功能区划技术标准和规范； 4）国民经济和社会发展规划及其他经批准的区划、规划； 5）上一级海洋功能区划及相邻地区的海洋功能区划。,4.区划公布,海洋功能区划经批准后，本级人民政府应在批准之日起30个工作日内向社会公布文本。但是，涉及国家秘密的部分除外。,5. 区划的评估和修改,海洋功能区划批准实施两年后，县级以上海洋行政主管部门对本级海洋功能区划可以开展一次区划实施情况评估，对海洋功能区划提出一般修改或重大修改的建议。评估工作可以由海洋行政主管部门自行承担，也可以委托技术单位承担。,5. 区划的评估和修改,一般修改：是指在局部海域不涉及一级类、只涉及二级类海洋功能区的调整。重大修改：是指在局部海域涉及一级类海洋功能区的调整，或者由不改变海域自然属性的功能区、围海性质的功能区调整为填海性质的功能区。,5. 区划的评估和修改,海洋功能区划的修改，由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，报原批准机关批准；未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。 经国务院批准，因公共利益、国防安全或者大型能源、交通等基础设施建设，需要改变海洋功能区划的，根据国务院的批准文件修改海洋功能区划。,5. 区划的评估和修改,其他按照以下程序修改：（1）通过评估工作，在局部海域确有必要修改海洋功能区划的，由海洋行政主管部门会同同级有关部门提出修改方案。属于重大修改的，应当向社会公示，广泛征求意见。（2）修改方案经同级人民政府审核同意后，报有批准权的人民政府批准。属于重大修改的，有批准权人民政府海洋行政主管部门应当对修改方案进行论证和评审，作为批准修改方案的重要依据。（3）修改方案经批准后，本级人民政府应将修改的条文内容向社会公布。涉及下一级海洋功能区划修改的，根据批准文件修改下一级海洋功能区划，并报省级海洋行政主管部门备案。,5. 区划的评估和修改,不适合修改情形： 下列情形，应当按照海洋功能区划编制程序重新修编，不得采取修改程序调整海洋功能区。 （1）国家或沿海省、自治区、直辖市统一组织开展海洋功能区划修编工作的； （2）根据经济社会发展需求，需要在多个海域涉及多个海洋功能区调整的；（3）国务院或省、自治区、直辖市人民政府规定的其他情形。,6. 区划执行,海域使用管理法规定： 第四条 国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。,6. 区划执行,海洋环境保护法、防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例规定：国家根据海洋功能区划制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局，不得造成海洋生态环境破坏。海洋工程的选址和建设应当符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准，不得影响海洋功能区的环境质量或者损害相邻海域的功能。污水离岸排放工程排污口的设置应当符合海洋功能区划和海洋环境保护规划，不得损害相邻海域的功能。,6. 区划执行,海岛保护法规定：国务院海洋主管部门会同本级人民政府有关部门、军事机关，依据国民经济和社会发展规划、全国海洋功能区划，组织编制全国海岛保护规划，报国务院审批。,6. 区划执行,港口法规定：港口规划应当与土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区划、相衔接、协调。 国家发展改革委、国家海洋局关于加强围填海规划计划管理的通知（发改地区【2009】2976号）：提出要抓紧修编海洋功能区划，科学确定围填海规模，强调海洋功能区划是是围填海年度计划管理和围填海项目审批的依据。,6. 区划执行,海洋功能区划管理规定： 海洋功能区划一经批准，必须严格执行。在海洋功能区划文本、登记表和图件中，所有一级类和二级类海洋功能区及其环境保护要求应当确定为严格执行的强制性内容。,6. 区划执行,涉海规划编制： 海洋功能区划是编制涉海规划的依据。海洋环境保护规划应当依据海洋功能区划编制。养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。土地利用规划、城市规划、港口规划应当与海洋功能区划相衔接。,6. 区划执行,海域使用审批： 海域使用项目应当符合海洋功能区划。海域使用论证报告书应当明确项目选址是否符合海洋功能区划。对于不符合海洋功能区划的用海项目的申请不予受理，受理机关依法告知申请人。对于经国家和省级人民政府批准立项的海域使用项目，与海洋功能区划不符合的，海洋行政主管部门可以提出重新选址的意见。对于符合海洋功能区划的填海项目，要根据国家有关标准严格限制填海规模，集约用海。,6. 区划执行,海洋环境保护： 编制海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划的，海洋环境保护和管理的目标、标准和主要措施应当依据各类海洋功能区的环境保护要求确定。各类海洋保护区的选划建设应当符合海洋功能区划。选择入海排污口位置，设置陆源污染物深海离岸排放排污口，审核、核准海洋（海岸）工程建设项目，选划海洋倾倒区等应当依据海洋功能区划。对于不符合海洋功能区划的海洋（海岸）工程建设项目，海洋行政主管部门不予审核或核准环境影响报告书。海洋环境监测评价和监督管理工作应当按照各类海洋功能区的环境保护要求执行。,7.社会服务,各级海洋行政主管部门依据查询申请给予海域使用申请人、利益相关人查询经批准的海洋功能区划。查询内容包括海洋功能区划文本、登记表和图件。不能当场查询的，应在5日内提供查询。,8.监督检查,海域法第四十三条 无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限非法批准使用海域的，或者不按海洋功能区划批准使用海域的，批准文件无效，收回非法使用的海域；对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。,违纪处分规定:第五条 有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（一）违反法定权限或者法定程序审批项目用海的；（二）不按照海洋功能区划批准使用海域的；（三）对含不同用海类型的同一项目用海或者使用相同类型海域的同一项目用海化整为零、分散审批的；（四）明知海域使用违法案件正在查处，仍颁发涉案海域的海域使用权证书的；（五）不按照规定的权限、程序、用海项目批准减免海域使用金的；（六）违反规定办理海域使用权招标、拍卖的。,违纪处分规定:第六条有下列行为之一的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）违法修改海洋功能区划确定的海域功能的；（二）违反海域使用论证资质管理规定，造成不良后果的；（三）非法阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的。,四、新一轮海洋功能区划编制的基本设想,1.区划体系的改进要求除时限问题外，功能区划的科学性、 严肃性面临考验。合理性、系统性、前瞻性、可操作性作为支撑,内容确定范围及其主导功能作用刚性、单一的用途空间管制作用的落脚点：简单的用途分区 海洋功能区划的所有效力基本集中到了确定功能区的范围及其主导功能上了。,主导功能,(1)落实到具体功能区的内容过于简单,问题一：,海洋兼具多种兼容功能的多宜性特点被抹杀。 不符合海洋的实际禀赋条件和特性，影响了海洋功能区划的客观性。,不易把握兼顾海域自然属性和社会属性的准则。 不能体现海域社会属性变化较快、自然属性相对稳定的特点，影响海洋功能区划的科学性。,问题二：,问题三： 海洋功能区划符合性判断被机械而简单地理解为“用海类型是否与功能区类型一致，用海范围是否在对应功能区范围内”。 导致兼容性的海域使用被排斥，与功能区范围略有出入的用海平面布置方案被否定。 海洋功能区划项目化，其适应性被大大降低，前瞻性无从体现。,问题四：对功能区具体管理要求不足。海域功能的利用规模、方式规定不够明确细致只要功能一致，想怎么开发都行,（2） 层级间有机联系不足,(1) 内容上区分不开层级不管哪级，当初编制时对海洋功能区的描述方式是相同的，从形式上区分不出宏观区划和微观区划的特点。(2)层级之间缺少明确的约束关系和控制手段。,大 比例尺 小,问题： 导致上下级区划之间的关系僵化如果上级区划没有下级区划的功能区，那么下级区划被认为与上级区划不一致，导致在具体项目审批时到底应符合哪级区划成为了不好把握的问题；为使上下级区划一致，上级区划变成了下级区划的汇总，结果内容实质相同，区划分级失去了意义，区划都会有一定的修改，因上下级区划修改不同步，导致上下级区划之间的局部混乱，客观上不可避免。,（3）新形势下的管理需求开发势头迅猛，矛盾突出，用海协调需要宏观调控职能需要围填海计划规划管理引导节约集约利用现有层级和内容体系如何适应新的管理形势，也是目前面临的一个新问题 。,对 策抓住新一轮区划编制机会，对区划体系进行改造。思路的调整区划框架和内容成分的改造,(1)基本思路 完善框架、丰富内容、增强内部有机联系，构架“以维护海洋基本功能为核心思想，以海域用途管制为表现形式，以功能区管理要求为执行依据”的海洋功能区划体系。 通过增强海洋功能区划的科学性、系统性，满足海洋功能区划的前瞻性和可操作性要求，基本稳定海洋功能区划，维护海洋功能区划的严肃性。,2.本轮区划的主要调整内容,核心： 调整海洋功能区划作用的落脚点简单的用途分区 转向 系统的功能区管理,海洋基本功能概念 是指依据海域自然属性和社会需求程度，以使海域的经济、社会和生态效益最大化为目标所确定的海洋功能。 一切开发利用活动均不能对海域的基本功能造成不可逆转的改变。在海域的基本功能未开发利用之前，可以在保证不对海域基本功能造成不可逆转的改变的前提下，进行其它类型的开发利用活动。 最根本的、稳定的、最值得尊重的,1)压缩层级，增加层级联系 层级由四级调整为三级 国家、省和市县(市区和县)2)简化分类，对应层级差异 十大类改为八大类3)简化省级，回归综合性定位 对一级类进行划分,国家,省,市、县,(2)体系改进,(3)指标约束,围填海控制指标海洋保护区用海保留量指标增养殖用海保留量指标功能区面积结构调整目标 海域整治指标,(4)分类体系调整,考虑因素：省级区划划分一级类型，过于细小的一级类在空间上不易体现。强化功能区管理要求，简化空间单元划分。避免区划项目化，现状化。,(4)分类体系调整,8个一级类型和22个二级类，见省级海洋功能区划编制技术要求（海管字【2010】83号),(4)分类体系调整,(4)分类体系调整,(4)分类体系调整,*相比海洋功能区划技术导则(GB/T 17108-2006)中的分类体系，做了以下调整：(1) 将原一级类“渔业资源利用和养护区”更名为“农渔业区”，新增二级类“农业围垦区”。(2) 新增一级类“工业与城镇建设区”，包括二级类“工业建设区”和“城镇建设区”。(3) 将原一级类“矿产资源利用区”、“海水资源利用区”和“海洋能利用区”合并成“矿产与能源区”，原一级类“海洋能利用区”扩展内涵后作为二级类“可再生能源区”；删除原有二级类“其他矿产区”，并将原有“特殊工业用水区”和“一般工业用水区”纳入新的“工业建设区”。(4) 原一级类“旅游区”更名为“旅游娱乐区”，其中的“度假旅游区”更名为“文体娱乐区”。(5) 撤消原一级类“工程用海区”，原来纳入其中的海底管线、跨海桥梁、海岸防护工程和其它工程等用海，原则上仅作为现状反映在海洋功能区划图件中，不再设专门的功能区，若确实排他使用海域、需要设立专门功能区的，归入“特殊利用区”中新设的“其它特殊利用区”；原有的“石油平台区”纳入新的“油气区”；原有的“围海造地区”被撤消。(6) “特殊利用区”中原有的“科学研究试验区”，根据研究领域和内容归入相应的功能区；原来纳入其中的排污区和倾倒区等用海，原则上仅作为现状反映在海洋功能区划图件中，不再设专门的功能区，若确实排他使用海域、需要设立专门功能区的，归入“特殊利用区”中新设的“其它特殊利用区”。(7) 对“保留区”内涵做了调整。,（5）强化功能区管理要求,社会需求,自然属性,管理要求,社会需求+自然属性,1）拉开社会属性和自然属性的作用层次2）强化管理要求,突出：对开发做引导，对保护提要求,主导功能,基本功能,+,（5）强化功能区管