第三章 行政法的基本原则.doc

行政法与行政诉讼法学 第三章 行政法的基本原则第一节 行政法基本原则概述一、行政法基本原则的概念 （一）法律原则含义 法律原则与法律规则均属于法律规范。所以，法律规范不仅是指以具体法律条文为表现形式的法律规则，还包括以抽象、概括的法律精神为表现形式的法律原则。法律原则是法律的基础性真理或原理，它为具体的法律规则提供基础性或本源性的综合性规则或原理，是法律行为、法律程序法律的决定性规则。 法律原则分具体法律原则和基本法律原则。具体法律原则如惩教结合原则、不告不理原则、上诉不加刑原则、一事不再罚原则等。基本原则如平等自愿原则、法律平等原则等。可见，基本法律原则更抽象、更概括。基本法律原则在法学理论研究和立法、执法实务中简称基本原则。（实际上，基本原则与具体原则的划分并不是绝对的，其界限并非分明。）（二）行政法基本原则的含义行政法的基本原则是指体现全部行政法的根本价值和理念，指导、贯通行政立法、行政执法、行政司法以及遵守行政法律的基本准则。按（朱苏力）教材的说法，行政法的基本原则是指贯彻在行政法律规范中，并由他们所确立或体现的基本精神，是行政主体在行政活动中必须遵循的基本行为准则。行政法的基本原则上承现代行政法的根本价值和立法目的，下启现代行政法的基本制度，因而，在法律已制定有众多的具体规范条文的情况下，基本原则也是必不可少的，并且具有独立的地位。需要说明的是，行政法的基本原则（也包括其他法律的基本原则），并不是通过具体的法律文本明确规定的，它“大多隐藏于法律条文和法律规范的背后”，并非以“是基本原则”的方式予以表述，而是理论界、实务界根据行政法的根本价值和理念、制定目的、实施要求以及实践情况等因素所作的理论概括、归纳。可见，行政法的原则不是法定的，由此，也决定了行政法基本原则的非统一性，不同的学者，将由于不同的学术观点、研究角度和理论水平，而概括出不同的行政法的基本原则。（三）行政法基本原则的形成（此部分内容详见朱苏力教材）1、行政法基本原则的形成过程（1）初步探索阶段；（2）建构阶段；（3）深入探索及形成共识阶段。有关行政法的基本原则是哪些可参见朱苏力教材【资料与应用】之2（P56）。2、确立行政法基本原则应考虑的因素（1）特殊性；（2）普遍性；（3）法律性；（4）规范性。根据以上认识，教材确立的行政法基本原则为：行政合法原则和行政合理原则。需要指出的是，目前理论界对哪些能够成为行政法的基本原则仍然没有完全达成共识，而且也不可能完全达成共识，因为它本来就不是法定的，而是理论家们认为的。（参考：行政法基本原则具体内容的各家之说罗豪才教授认为是：行政合法性原则；行政合理性原则；行政应急性原则。（见前揭罗豪才行政法学书第27页31页）姜明安教授认为是：行政法治原则；行政公正原则；行政公开原则；行政效率原则。马怀德教授认为是：依法行政原则；信赖保护原则；比例原则。陈新民认为是：依法行政原则；平等权原则；比例原则。（以上观点见前揭陈新民中国行政法学原理第32-33页）应松年、朱维究编著的行政法学总论（工人出版社1985年版，第113-114页）认为有：贯彻党的方针政策的原则；社会主义民主原则；社会主义法制原则。（见王学辉主编行政法学论点要览，法律出版社，2001年1月第1版第92页）等等。胡建淼将基本原则分为实体性基本原则和程序性基本原则两类，前者包括行政合法原则、比例原则、信赖原则、越权无效原则，后者包括行政公开原则、行政公平原则、行政效率原则。张树义将行政法基本原则分为：依法行政原则；行政合理性原则；信赖保护原则；正当程序原则。由上可知，学者们对行政法原则的具体内容见仁见智，并无定论。有必要介绍的是，国务院全面推进依法行政实施纲要提出了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。一般认为，这几项基本要求也可以理解为国务院确立的依法行政的基本原则。）二、行政法基本原则的功能（见朱苏力教材）（一）指导和统率作用（二）统一和稳定作用（三）补充和适用作用（参考：行政法基本原则的指导功能第一，引导行政法的发展。第二，指导行政法的制定。它保障不同法律文件在立法精神、价值取舍上的统一第三，指导行政法的实施。行政法的实施既包括行政执法过程，也包括行政救济过程。在行政法的实施过程中，基本原则能起到廓清立法目的、统一人们对法律理解的认识的作用，还能起到补充制定法的漏洞的作用。）第二节 行政合法原则一、行政合法原则的含义行政合法原则又称依法行政原则，指行政权力的存在、运用必须依据法律、符合法律，不与法律相抵触。如何理解这里所说的“法律”？应该说，在德国行政法学鼻祖奥托迈耶那里，“依法行政”就是“依法律而治”，因此，“依法行政”之“法”，就是指议会制定的法律。在我国，“依法行政”之“法”， 是广义的法律，而非狭义上的“法”，它包括全国人大及其常委会制定的宪法、法律和行政法规，还包括地方性法规和规章。这从国务院全面推进依法行政实施纲要（2001年？）中关于“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”的表述中可以确知。朱苏力教材强调了行政合法原则是宪法一般原则在行政法领域中的具体体现。表现为：第一，行政合法原则以依法办事为核心，体现了实行法制的宪法原则。第二，行政合法原则注重明确职责权限范围，体现了职权分工的宪法原则。二、行政合法原则的具体要求行政合法原则的具体要求，也可理解为行政合法原则的内容。（一）行政权力的存在必须有合法的根据这里说的行政权力的“存在”，可以理解为“产生”、“取得”。1、行政机关的设立、变更和撤销以及职权行使的范围、方式和程序都必须依据宪法和组织法。2、社会组织行使行政职权必须基于合法的授权。合法授权包括两种：（1）法定授权；（2）意定授权。关于意定授权，朱苏力教材没有具体阐释但我认为，意定授权可以理解为行政委托。（二）行政权力的行使必须符合法律规定“行政权力的行使”，也就是指行政主体实施行政行为。因为是实施行政行为，就是行使行政权力；没有行政权力，就无法实施行政行为。1、必须符合实体法的规定。“法无明文规定不可为”。（1）符合羁束性行政法律规范的规定；（2）符合裁量性行政法律规范的规定；（3）如无羁束性和裁量性的行政法律规范，在必须符合立法目的、原则。2、必须符合程序法的规定。（三）行政权力的行使构成违法，须承担行政法律责任。朱苏力教材认为，在某些特殊情况下（如战争、社会动乱、自然灾害、突发公共卫生事件如教材上介绍的“非典”事件等紧急情况），行政行为即使在形式上不合符法律规定或某些违法因素，也不能视为无效。并称为行政法上的应急性原则。这一说法一般来讲没有错，但是要注意的是，既然上述行为有行政应急性原则作为行为依据，那就谈不上违法了。而且，作为法治国家，既然存在在某些紧急情况可能要实施反常规的行为，那就事先立法，规定在这种情况下可以实施应急性的行为，那一旦发生特殊情况而需要实施反常规的、但又是法律事先规定可以实施的，则该行为就说不上违法了。（参考：在奥托迈耶那里，“依法行政”就是“依法律而治”， 行政合法原则包括两个子原则，即法律优位原则和法律保留原则。法律优位原则（“消极的行政合法性”原则）是指法律具有优越于行政法规、行政活动的地位，一切行政活动都不得与法律相抵触。法律保留原则（“积极的行政合法性”）指在涉及公民权利义务方面等事项，只能由法律做出规定，即有关公民权利义务方面等事项作出规定的权力，只能由法律保留行使。除非法律明确授权，行政机关不得就公民的权利和义务方面的事项进行管理。就法律授权的情形而言，行政许可法第十四条规定：“本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”该规定中的“尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可”，就是法律授权。学者们还把法律保留分为绝对法律保留和相对法律保留。绝对法律保留是指只能由立法机关行使的立法权项，该权项不能授权行政机关行使，如涉及公民人身自由的事项；相对法律保留是指立法机关可以授权行政机关立法的事项，如前述行政许可法第十四条规定的设定行政许可的事项。从上述原则的内容来看，它们更多是从立法的角度来对行政权进行限制。）第三节 行政合理原则 一、行政合理原则的含义（一）行政合理原则含义 行政合理原则又称行政适当原则，是指行政行为在形式合法的前提下其内容要尽可能合理、适当、公正。行政合理性原则在国外又称作比例原则（德国）、均衡原则（法国）、平衡原则，它是通过对目的与手段、公共利益与私人利益等实体关系的衡量，以求行政自由裁量权的行使符合人们对公正合理的一般期待。依法行使行政权在不可避免地要损及公民的利益时，必须选择损害公民利益最小的手段、方式为之，即必须注意行政手段与行政目的的比例关系，不能为了达到目的而不择手段。一定要注意行为手段与行政目的的适当、相当。正如20世纪初德国行政法学者弗莱纳的一句名言所云：“勿以炮击雀”（见前揭陈新民中国行政法学原理第42页）。（二）行政合理原则产生基础 一般认为，行政合理原则产生的主要原因是由于行政自由裁量权的存在。由于法律不可能规范全部行政活动，即使规范，也不可能面面俱到，详细无遗，因而，必须给予行政机关自由裁量的余地。（参考：自由裁量权是指在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。自由裁量权的行使有以下几种情况：（1）在法律没有规定限制条件的情况下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下，采取必要的措施。（2）法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理解释，采取具体措施。（3）法律规定了具体明确的范围和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。）正是由于行政机关有自由裁量权，因而有可能基于各种原因而滥用权力。比如治安处罚法规定：“拘留为1日以上，15日以下。”这就为公安机关在该幅度内提供了自由裁量的空间。因此，如何避免行政权的滥用和乱用，这就成为了人们关注并着力解决的问题，于是，行政合理性原则由此产生。（三）行政合理原则内容的各家之说关于行政合理原则的内容，学者们观点各一。（见张树义教材第33页所介绍的王连昌、马怀德的观点。）国务院全面推进依法行政实施纲要指出：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”这可以看作我国最高行政机关对行政和理性原则的界定。（四）行政合理原则与行政合法性原则的关系 合法性原则适用于行政法的所有领域，合理性原则主要适用于自由裁量领域。通常一个行为如果违反了合法性原则，就不再追究其合理性问题；而一个自由裁量问题，即使没有违反合法性原则，也可能引起合理性问题。随着法制的更加完善和对行政权力地进一步限制，合理性的问题也可能被提升为合法性原则问题。（以上部分内容参见前揭罗豪才行政法学书第29页）二、行政合理原则的具体要求（也即内容）朱苏力教材认为，行政合理原则的具体要求是：1、行政行为必须符合法定的目的比如，对相对人的一个违法行为（如驾驶车辆违反车号牌管理规定）既可以给予警告，也可以给予罚款的处罚时，考虑到处罚的法定目的主要是教育，防止其再犯，因而当行为人能够认识错误，悔恨不已，表示“痛改前非”时，其实法律的目的就达到了，在这个时候，就应当采取较轻的处罚，警告警告罢了。案例：婚车挡号牌行为。“我们结婚了”字样遮挡车号牌处。（附：道路交通安全法第90条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”第95条：“ 上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌，未放置检验合格标志、保险标志，或者未随车携带行驶证、驾驶证的，公安机关交通管理部门应当扣留机动车，通知当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续，并可以依照本法第九十条的规定予以处罚。当事人提供相应的牌证、标志或者补办相应手续的，应当及时退还机动车。 故意遮挡、污损或者不按规定安装机动车号牌的，依照本法第九十条的规定予以处罚。”）在我看来，行政合理原则不仅是针对行政裁量行为，行政羁束行为或者说一般的行政行为，同样存在行政合理的问题。因为很多时候行政机关实施行政行为的目的并不正当，如为了创收而罚款。2、行政行为必须出于合法的动机和考虑（1）动机正当以权谋私、挟嫌报复属于动机不当。（2）对相关因素的考虑正当。对法律规定应当考虑的因素，则应当考虑，如被处罚人的个人状况（比如未成年人、经济状况明显很差的人）或者情节较轻等因素；对不应该考虑的因素则不能考虑，如被处罚人是高级干部、朋友、熟人等。3、行政行为的内容应客观、公正、适度（1）所谓客观，就是指行政行为必须以客观事实为依据，杜绝凭个人好恶、恩怨或者主观随意而作出行政行为。（行政处罚法中规定，不能因被处罚人的申辩而加重处罚。）（2）所谓公正，就是指所有当事人在法律适用上一律平等、一视同仁（除非是有应当考虑的因素）。相对人的地位、社会关系、社会背景等等，不能成为倚轻倚重的理由。有时，所谓公正还应指行政行为不能反复无常。行政行为应符合惯例。没有充分理由，没有合理解释，不能违背先例或通常作法。有的论述（叶必丰教材P53）认为，要做到公正，还不能基于外在压力，也不能基于成见。（3）所谓适度，就是指应以法律为准绳，在法律规定的范围内，根据实际情况选择适当的行政行为种类和形式。更多的学者认为，行政行为的适度，就是指要基于实现行政管理目的，基于给予相对人的最小伤害、不过分侵犯的原则，采取符合比例的行政手段。适度、适当、合适、恰当、妥当等等表述，实际上就是一个要求符合比例原则的问题：行政目的与行政手段符合比例，相对人的违法行为与对该违法行为的处理应当符合比例。这就是比例原则。我认为，比例原则同样不应该仅仅适用于行政自由裁量行为的范畴，所有的行政行为领域都有个实行比例原则的问题。比如，当政府基于公共利益征收公民不动产时，应当以达到行政目的为限，如果征收、拆除某一地区的房屋就足以到达建设学校所需要的土地时，就没有必要扩大征收范围；当行政机关在紧急情况下不得不要损害公民财产时，则以完成行政任务、实现行政目标为限。我认为，比例原则是行政合理原则的核心，坚持行政合理原则，主要的就是坚持比例原则。正因为比例原则对政府行为提出了很高的要求，是衡量行政机关是否真正依法行政，是否是基于公平、良心实施行为的试金石，所以，他被赋予了它在行政法上很高的地位，相当于诚信原则在民法上的地位。需要指出的是，行政合理原则在我国的法制实践中更多的是导向作用，对立法、执法甚至司法主要在于指导，尚不能成为完全约束行政机关的规范，主要的问题是它难以量化。因为对于行政机关的一个行政行为，如果它形式上合法，不是那么容易就能判断其行为不符合法定目的（比如为创收的罚款）、不符合比例原则，即使从一般人的眼里看来它不合理，但法院都可以以“说不清楚”、“不好说”为由予以维护，除非是太过分、太显失公平，而且法官的良心起主导的时候，法官才会判定该行政行为不合理，予以否定。就现行的法律而言，只有行政复议法和行政诉讼法才对违反行政合理原则的行为做了规定。行政复议法（第28条）规定，对“具体行政行为明显不当的”，复议机关可以决定撤销或变更。行政诉讼法（第54条）规定，对“行政处罚显失公正的，可以判决变更。（试比较两个规定！）（参考：比例原则在德国行政法学上已有很深入的研究，台湾有专门的立法，见张树义教材第35页）。这一原则又包含以下三个具体原则：1、妥当性原则又称适当性原则、适应性原则，指采取自由裁量权的行为手段必须有正当的行政目的，必须能够实现或有助于实现行政目的。2、必要性原则又称最小损害原则、不可替代原则或最温和原则，指在有多种能同样达到行政目的的手段可供选择时，行政主体应选择采取对相对人损害最小的手段，即手段的选择以达到目的为限。如对轻微违反治安管理的行为，如按规定可以采取警告、罚款、拘留等多种处罚措施时，应考虑采取最轻微的警告措施。 3、均衡原则又称狭义比例原则、法益相称性原则等，指行政主体为达成行政目的所采取的手段，不能给相对人权益带来超过行政目的的价值侵害，即对相对人权益的损害必须小于该行政目的所实现的社会公共利益。也就是说，行政机关采取任何行政措施时，不能为了一个较小的公共利益而去损害较大的私人权益。如不能因为修建一个一般性的公用广场而拆除一个具有很高价值的古建筑。不过，如何判断、衡量公共利益与私人利益的这种关系，在实践中是一个较难的事情。此时，应以大多数人的理智判断来确定。三个原则之间的关系：妥当性原则关注手段对目的的实现作用；损人须利己。必要性原则注重手段的最小负面影响；损人须最小。均衡原则是对采取手段所欲实现的目的价值进行衡量。损人须小于利己。）总起来说就是：以最小的损人来最大程度地有利于自己。翻译成行政法的语言就是：行政主体在追求、实现行政目标时，应采取对相对人造成最小损害的手段，且该损害带来的利益损失小于所获得行政利益。以下内容（信赖保护原则、责任责任原则、程序正当原则、行政应急原则）视情况决定是否补充第四节 信赖保护原则信赖保护原则准确地讲是信赖利益保护原则。所谓信赖利益，顾名思义，就是指基于信赖而产生的利益。当然，这绝不是说一旦在内心产生一种对某人、某事的信赖、信任，就获得了某种利益，而是指由于人们相信、信赖对方的某种承诺实施了相应的行为，对该行为及其付出应当确认并保护其利益。信赖保护原则在当代行政法上的地位，过去一直未能受到足够重视，一般的行政法论著少有提及，教科书也未将其列入行政法的基本原则体系中去。即便偶尔有所提及，也往往将其作为行政合理性原则的内涵之一略加论列。近年来，行政法学界开始重视信赖保护原则在行政法上的重要地位，将其作为一种基本的法律原则加以提倡，或者将其视为“非常有价值”的行政法原则，尤其值得关注的是，近来已有不少学者将信赖保护原则作为诚实信用原则在行政法中运用，并作为其建构的行政法基本原则之一写入教科书。我们认为，信赖保护原则在当代行政法中具有重要的地位和作用，应当与行政合法性、行政合理性等原则并重，作为当代行政法的基本原则之一，在公共行政管理的诸领域、诸层面、诸环节中发挥应有的指导作用，一、信赖保护原则的含义简单地说，信赖保护原则是指行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定行为，此种行为所产生的利益应当予以保护。详言之，信赖保护原则是指当公民、法人或者组织对行政行为已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其正当性而应当保护时，行政机关不得随意撤销、废止、变更该行政行为，如果造成损失则应当予以赔偿。确立信赖保护原则的原因：其一，法治国家原则的必然要求。 因为实行法治、坚持依法行政，必须具有实质正当性，体现人类的法律理性和公平正义的道德精神，而诚信正符合这样的要求。其二，法律安定性原则的要求。 法律安定性原则要求法律应当具有稳定性和连续性，以便人民安排生活、设定目标、实现预期。因此，在行政法领域，除非符合法律规定的条件，不得制定溯及既往的法律规范，不得中止或终止公民依法取得的利益；行政机关对其在行政过程中形成的可预期的行为、承诺、规则、惯例、状态等因素必须遵守，不得随意变更，反复无常。其三，基本权利保护的要求。 维护人民权利是国家的根本目标、基本要求。人民根据法律规定和行政管理要求形成的法律关系，是建立在对国家权力和行政行为给以信赖的基础上的。国家应当保护人民的这种信赖力。其四，民法诚实信用原则的影响。二、信赖保护原则的构成条件通说认为，信赖利益保护原则需具备以下三个条件：（1）存在信赖的基础，即存在行政行为（比如政府作出招商引资给予奖励的承诺），至于它是合法还是非法在所不问，除非它因重大之瑕疵而无效。行政信赖保护中“信赖”的对象或客体是相当广泛的，绝非仅仅局限于具有单方性、处分性的具体行政行为，还应当包括行政主体颁布行政法规、行政规章、其他规范性文件的行为以及长期以来所形成的惯例、规则等等，而行政指导、非拘束性行政计划、行政承诺等非强制性行为（包括一些事实行为）也应在信赖的对象之列，此外还应当包括行政主体之间的职权划分等等。（2）存在信赖表现。所谓信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而采取的处分行为（比如公民根据政府招商引资给予奖励的承诺进行了引资）。行政相对人基于法的安定性原则信赖行政行为不会变动，而对自己的生活作出安排和对财产进行处分，从而表现出信赖行政行为，作出了信赖的意思表示。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系,倘没有信赖基础，信赖表现也无从谈起。（3）信赖值得保护。信赖是正当的，是有生活经验上的根据的（比如公民对政府招商引资给予奖励承诺的信赖，显然是正当的。公民相信政府会遵守诺言，他不可能怀疑政府说话不算数。如政府食言，则必须保护公民，判令政府按承诺兑现。）信赖是否值得保护，其判断基准主要是根据无过错原则,无过错原则主要强调了行政相对人对于违法行政行为没有过错。倘若是由于行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的作出，或者明知或重大过失而不知行政行为违法则不能成立信赖保护。因此，有学者认为，以下几种情形不适用信赖保护原则：行政行为因相对人采用欺诈、胁迫、贿买或其它不正当手段作出；相对人对应当正确、充分说明的事项未正确、完全的说明；相对人明知行政行为违法，或者应知其违法但因重大过失而不知其违法；行政行为显然错误。三、信赖保护原则的适用情形（一）行政机关原则上不得制定对相对人具有溯及力的法律规范行政机关不能制定对相对人具有溯及力的法律规范，其道理无须赘述。问题是为何说“原则上”不得制定对相对人具有溯及力的法律规范？这涉及到如何理解法律规范的内容问题。实际上，法律规范既包括给相对人设定义务、增加负担的规范，也包括给相对人赋予权利、给予利益的规范。对于前者，不能溯及既往，而对于后者，则可以溯及既往（比如实践中对公民的困难补助、公务员工资的提高，不少文件规定都是从公布之日前的某个时间开始执行）。故此，才有了上述“原则上”之说。（二）行政机关不得随意撤销、废止已经生效的行政行为这是总的要求，但是也要具体分析，即要衡量行政行为的内容、类型和效果。从内容上讲，行政行为分合法的行政行为和违法的行政行为；从效果上讲，行政行为分授益行政行为和负担行政行为。行政行为在内容和效果上的不同组合，形成不同的情形，对此，应有不同的处理原则。1、授益行政行为的撤销和废止已经生效的受益行政行为，无论是合法的还是违法的，都可能使得相对人由此获得利益。对其撤销或废止，是否影响到相对人的利益？如果影响，又该如何处理？对这些问题，需仔细研究？1）对合法的授益行政行为而言，如果废止它（注意：对合法的行政行为不存在撤销的问题，只能是废止），必然造成相对人利益的丧失，于此情形，应根据情况区别处理。如果该行政行为属于法律事前就规定可以废止的，或者相对人没有履行获得利益而相应应当承担的义务，则行政机关废止该行政行为不涉及相对人信赖利益保护的问题，因而不存在补偿的问题（后者如房地产开发商取得土地未在规定时间内开发，政府有权收回土地即废止其准允其进行开发的许可）；如果对该行政行为的撤销是基于该行政行为所依据的法规或基础事实发生了变更，而其继续存在将危害公共利益时，则当然可以废止。但废止时，又应区别两种情况并决定是否给以赔偿：一是相对人基于该行政行为作了财产投入，废止该行政行为，将导致相对人既有利益损失，此时，行政机关应当赔偿。因为毕竟是行政行为的作出才使得相对人基于信赖而投入了财产，该信赖利益应当保护。二是相对人基于该行政行为没有任何财产投入，废止该行政行为，不存在相对人既有利益损失的问题，只是不能获得可得利益，因而行政机关无须赔偿。 2）对违法的授益行政行为而言，行政机关有权裁量决定部分或者全部撤销。但是，如果受益人对该行政行为的存续具有值得保护的利益时，则应该对该行为涉及到的公共利益与个人利益进行衡量、评估，在此基础上做出决断：如果该行为的存在对公共利益的影响较小，撤销它反而对公民利益损害巨大，即所带来的公共利益小于私人利益，则可以不撤销；如果撤销该行为所带来的公共利益大于私人利益，则可以撤销，但同时应对相对人给予补偿（如，最高人民法院在1999年通过的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第59条中规定：“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施”。这里的“相应的补救措施”就包括了赔偿）。2、负担行政行为的撤销和废止负担行为是给相对人规定义务、削减利益的行为，撤销和废止负担行政行为，就是撤销义务、解除负担，这显然对相对人有利，因而这里不适用信赖利益保护的问题，自然行政机关就有权根据合法性原则、安定性原则随时撤销或废止负担性的行政行为，法律对其不应设置限制。但是，即使是如此似乎不应有异议的问题，也还是有学者提出了不同的见解。认为如果撤销一个负担性的行政行为，却设定一个对相对人更为不利的行政行为，则此种撤销则仍然适用信赖利益保护原则。（试问，如何评价这种观点呢？从撤销目的上考察。撤销负担性行政行为的目的在于卸除相对人的负担。如果撤销一个负担较轻的行政行为，却设定一个负担更重的行政行为，则是行政动机不正当。因而，对前一个行政行为的撤销，不是严格意义上的撤销。）3、复效行政行为的撤销与废止复效行政行为就是对不同的相对人产生多种效果的行政行为。大体分两种情形：一是对相对人受益而对第三人负担的行政行为的撤销与废止。对此种情形，德国、法国、台湾认为应适用信赖保护原则，因此，要限制对该行政行为的撤销与废止。而日本则认为应当是第三人的权益更优于相对人才可撤销，因为此时不适用信赖保护原则。反之，则不能撤销。二是对相对人负担而对第三人受益。德国、法国、台湾对此的做法是行政机关有权撤销，不存在信赖保护问题。（参考资料一、行政信赖保护原则在我国法律制度中的体现（按时间先后顺序介绍）1、司法解释中的体现 最高人民法院在1999年通过的关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第59条中规定：“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施”。虽然在立法中未对行政信赖保护加以明文规定，但上述第59条的规定已从特殊角度促使行政信赖保护的理念和原则得以在行政审判实践中发挥一定作用。2、法律中的体现 十届全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日通过的我国行政许可法第8条规定：“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”：“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。此条规定虽未明确提及信赖保护的概念，但已将禁止反言、情变补偿等政府诚信和信赖保护的内容大致加以表述，具有重要的行政法制实践指导意义。3、行政政策中的体现 2004年3月22日国务院颁发的全面推进依法行政实施纲要虽然也未正式使用信赖保护的概念，但将“诚实守信”作为依法行政的基本要求之一明确规定下来，要求：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已涵括了行政信赖保护原则的基本内容，值得充分肯定、高度重视、认真实践。参考资料二、信赖保护原则的法理背景有关行政信赖保护原则在理论上的依据与渊源，学界向来存在不同意见，其较为流行者大致有“诚信类推说”、“法律安定说”与“基本权利说”等三种：其一，“诚信类推”之说认为信赖保护原则乃是私法上“诚实信用”原则在公法上的类推。该观点提出最早、流行甚广，信赖保护原则在德国法上得以率先出现也基于此种类推，此观点为众多学者所提倡，认为“信义诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况”。其二，“法律安定说”也为通行的学说之一，认为信赖保护的对象在于人民对旧法律状态存续的信赖，并防止事后的法律溯及，以保护人民的处分权。“所以法安定性原则作为信赖保护原则之依据，较为妥当”。其三，“基本权利说”认为行政信赖保护实质上出于宪法上所保护的人民基本权利：信赖保护的对象乃是人民因信赖法律、行政处分而实施其行为的权利，属于宪法上的自由权；而保护的结果在于保障或补偿人民因信赖而产生的正当利益，属于财产权。上述三种解说分别从某一方面揭示了信赖保护原则应确立为行政法原则的合理原因，却又存在某些缺陷，无法单独、完整地解释这一原则。应当看到，“诚实信用”为私法上的基本原则，行政法上的信赖保护虽则同样以“诚信”作为根本且可透过诚信原则加以解释，但二者仍有本质的不同。在私法上，诚信乃是基于意思自治与契约自由的要求，而在公法上，诚信则为现代宪政的必然要求；私法诚信的主体为对等关系，公法上则常常未必如此；私法上的诚信为双向与相互的关系，而公法上的信赖保护则单指政府对于人民的信用。由此，行政法上的信赖保护原则，不宜简单地认为是由私法上的诚信原则类推所得，而有学者将其迳直称为公法上的诚信原则也未必妥当。此外，“法律安定”与“基本权利”之说也难以单独解释信赖保护的原则。原因在于法律的安定并非绝对的安定、不变，而人民所拥有的宪法基本权利也并非漫无边际，以上两说尚未提供非常有说服力的解释。实际上，无论对政府诚信、法律安定的要求，还是对人民基本权利的保护，均蕴涵在现代社会“法治国家”的宪政原理之中，同处于后者的统率之下。只有在“法治国家”的宪政原理之下将上述三点理由加以联系、统一，方能对行政信赖保护给出相对完整的理论解释。换言之，行政信赖保护原则的重要内涵源出于“法治国家”的宪政原理。此项宪政原理要求，国家统治权只能在国家法律规定的范畴内运作，法律应当是具有普遍性、明确性、可预见性、可预测性的规范，不允许个人或者国家机关的意志凌驾于法律之上。因此，行政机关业已形成、公民业已产生信赖的法律状态，需要法律加以保护，政府不得随意变更。行政法上诸多原则、规则均源于“法治国家”的宪政原理，例如行政合法性原则中所包含的“法律保留”之内容，行政行为的公定力、确定力、约束力、执行力等法律效力的整体性，等等。“法治国家”的宪政原理，可由人民权利之维护、法秩序之安定及诚实信用原则之遵守这三个有机联系的方面加以解读，行政信赖保护原则也就同时包含人民利益保护、法律安定、政府诚信等三个方面的要求，而各项要求之间彼此关联、融为一体。政府之所以需要诚信，乃是基于将人民利益置于政府利益之上的考虑，如政府不诚信，人民利益便难免受损；而法律安定的标准也需以人民利益的所在为判断，其“安定”乃是对人民有利的安定，若法律的变更更加有利于增进此种利益，则国家法律及政府的行为也没有绝对“安定”的必要；而此处的人民利益之所以能够对抗形式上合法且实质上合理的政府行为，乃是由于此种利益并非凭空产生，而正是基于对政府的信任而产生的。如此，则行政法上的信赖保护，正是“法治国家”的宪政原理在行政法领域的落实，由此而具体化为处理政府与公民关系的一大准则。宪法为一国最高的法律，而宪政为一国最根本的制度，由宪法上的“法治国家”原理而推得行政法上的信赖保护原则，也符合由高阶法律原则推出低阶法律原则的一般法理。参考资料三、信赖保护原则在当代行政法上的全面体现传统上，行政信赖保护“主要表现为行政立法的不溯及既往以及违法行政行为撤销的限制”。 但在当代行政法制不断革新的当下，仅仅如此理解信赖保护原则的适用范围难免有失偏狭。实际上，信赖保护原则贯穿于当代行政管理和行政法制的各个领域、各个层面、各个环节之中，且符合确立行政法基本原则的诸项标准。第一个方面，信赖保护原则贯穿于当代国家行政权力运行及监督行政权力运行的各个环节之中，在这些过程当中起着不可替代的指导、引领作用。 在立法环节，信赖保护原则要求政府不得随意制定、颁布有溯及力的法令，或者在制定这些法律之后对由此遭受损失的公民利益加以合理的补偿；在执法环节，行政主体对其因执行法律而形成各种行为、事实、状态、结果等，一经相对人知晓并形成合理信赖，便不得随意反复、朝令夕改；在监督环节，赋予公民参与行政管理活动、监督和影响行政过程的权利，如建议权、评议权、检举权等等，既刺激了公民监督国家行政权力的动力，又成为限制行政恣意的有效外部压力；在司法与救济环节，公民有理由就其正当信赖利益的损失寻求司法权力的支持，从而获得赔偿、补偿等有效救济；就公民对法律的遵守而言，则公民可以基于其对政府的信任而有预见性地决定对自身事务的处置，而不必担心其正当利益由于政府的反复无常而受到损害，如此则法律及政府提出的普遍要求易于为公民所接受与遵守。第二个方面，信赖保护原则体现于当代行政法律体系的各个部分之中，是统率这一法律体系的重要原则之一。首先，在行政组织法上。当代行政组织法注重行政权力分配的统一、明确并为人民所了解，反对政出多门、各自为政，则人民对于各行政机关所拥有、行使的职权易于产生信赖，若此种信赖因行政机关职权的混乱、无序而招致利益上的损失，则行政机关应对此种损失承担责任。此外，当代公共行政中，大量政府职权以授权、委托等方式为非政府组织行使，而这些职权并非其所固有，则人民对于这些组织行使行政权的服从、配合，乃是出于对其背后的有权机关的信赖，此种信赖若因其授权、委托的不明或错误而蒙受损失，则有权机关应对此负责。其次，在行政行为法上。信赖保护原则在行政法上的最初适用，主要是对行政主体撤销、废止其具体行政行为的限制，进而要求政府原则上不得制定有溯及力的法令。与此相同，行政主体公布的计划、做出的承诺、形成的惯例也不得随意更改。此外，以行政指导、行政合同为代表的非权力行政方式的运用，是建立在行政主体与相对人的相互信任之上，如果相对人对行政主体的合理信赖，缺乏必要的法律救济机制加以特别保护，则此类行政手段的目的根本无从实现。再次，在行政程序法上。众所周知，行政法上程序与实体密不可分，程序法不仅是实体法得以实施的保障，许多国家和地区甚至将部分实体法规则规定于程序法中，如德国和我国台湾地区就把信赖保护原则写入行政程序法典中，而在我国行政程序法的制定过程中多数学者也提出将信赖保护原则纳入其中。最后，在行政救济法上。正由于人民因信赖政府而蒙受的损失值得法律的保护，所以行政相对人因此类情况而蒙受损失，应包括在行政诉讼的诉因与提起行政复议的理由当中，以此作为信赖利益保护的最后法律屏障。）（关于对信赖利益保护原则的论述，还可见何兵主编行政法案例研习第86-90页和第243-246页，其对“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案”和“安泰公司诉江油市政府议事纪要案”的评析值得一读。）第五节 正当程序原则 一、正当程序原则的含义正当程序原则首先原自英国的“自然公正”理念，后美国将其作为最一般的法律原则并写入宪法，因而可以说是一项宪法原则。此后，世界各国在其法律中也确立了该原则（详细内容见教材第40-41页）。 中国历来是一个重实体、轻程序的国家，但是，随着法制建设的进程，随着我国加入WTO，正当程序原则也逐渐成为了我国不仅是行政法也是其他法律的基本原则。国务院全面推进依法行政实施纲要提出：“程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”这可以看作是我国最高行政机关对正当程序原则的正式而权威的表述。二、正当程序原则的内容（一）公开原则我国已制定政府信息公开法（二）公正原则（三）参与原则1、知情权。2、陈述权。3、抗辩权。4、申请权第六节 责任行政原则一、责任行政原则的含义含义：指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，而可以对自己的行为不承担责任。要点： 对自己行为负责，是社会实现秩序状态的基本要求。 国家行政机关的活动本身的性质（公共性：以社会为对象，以公共利益为目标，不允许随意行政而不承担责任）、特征（以权力作用于被管理者，行政行为给被管理者权益产生影响），决定了行政活动更应建立在责任基础之上。 责任行政原则中的“责任”是法律责任。 责任行政原则是全部行政法产生的基础，是