中国担保业监管研究.docx

2006年度中国担保业监管研究人民网 作者：巴曙松等 担保行业监管框架如何构建，是当前金融监管、金融研究和担保行业等共同关注的重要问题，对确立担保行业地位、完善担保业规则、防范业务风险、促进担保业持续健康发展、完善社会信用体系等具有基础性、引导性、规范性的作用。经过十几年的发展，中国担保业在制度设计和监管框架方面有了一些有益的探索，但仍然存在许多有待进一步明确的地方。为推进对这一重要问题的研究，为2006年度中国担保论坛准备年度研究报告，同时为中国担保行业监管框架的构建提供一定的理论依据，受中国担保联盟的委托，由巴曙松教授担任课题主持人和主要执笔人，完成2006年度中国担保论坛年度研究报告工作。本研究报告由课题组独立完成，仅代表课题组自身独立研究的结论，不代表任何机构和个人的观点和看法。课题组顾问： 国务院发展研究中心 李剑阁副主任中国经济技术投资担保有限公司刘新来总裁课题组组长：国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师巴曙松教授课题组联络协调人：王文强尹竹青课题小组成员：大连新中连集团董事长 吕建 博士大连新中连系统集成有限公司 程泓涛天华通宝投资顾问公司 马天骄副总裁中国（海南）改革发展研究院金融研究中心主任助理 刘孝红博士中国（海南）改革发展研究院金融研究中心副研究员 王文强中央财经大学金融学院 尹竹青、王俊、方磊上海财经大学金融学院 周星果执笔起草巴曙松 王文强 尹竹青 王俊 方磊 周星果目录一、中国担保行业监管的发展背景 4（一）中国担保行业及其监管框架的发展沿革 41、中国担保行业发展的背景 42、中国担保行业和监管框架的发展沿革 6（二）中国担保行业的形式、现状和作用 91、担保的形式 92、我国担保行业的现状 93、担保的作用 11（三）担保业在社会经济体系中的定位 121、担保业在社会经济体系中的定位：“金融体系内，行业部门外” 122、担保行业在金融体系中的定位：政策性金融的补充 13二、中国担保业监管框架的现状分析 15（一）中国担保业监管的现状 151、监管主体须进一步明确 152、监管内容尚需完善 173、监管的可操作性需要增强 19（二）对中国担保业监管问题的原因分析 201、过于强调中小企业信用担保的作用，对其他担保业务重视不足 202、混淆了政策性担保业务和商业性担保业务 213、对担保业务的监管缺乏细化，对担保机构监管关注不够，从而影响担保监管效力 22三、担保行业监管的国际比较及经验启示 24（一）各国担保监管体系比较 241、美国担保业监管 242、英国担保行业监管 263、日、韩担保行业的监管 274、各国担保行业监管状况小结 27（二）国际担保监管经验对完善中国担保监管的启示 291、对政策性担保业务和商业性担保业务监管必须清晰划分界限 292、建立完善的担保行业法律体系，依法监管 303、完善市场监管机制，发挥市场监管的作用 304、建立行业协会，促进行业自律 31四、中国担保行业监管的框架分析 33（一）担保行业可行监管体制探讨：一元模式和多元模式的选择 331、中国担保业监管的指导原则：功能性监管原则 332、功能性监管体制选择：多元模式 33（二）构建中国担保行业监管体系的总思路：“统一规则、分类监管、行业自律、市场约束” 361、“统一规则”：行业主管的确立以及行业法规的制定 372、“分类监管”：业务主管的确立以及业务规章的制定 383、“行业自律”：行业协会的组建以及行业惯例的推广 394、“市场约束”：微观基础的培育以及激励机制的形成 40（三）中国担保行业监管框架 401、中央层次监管框架 412、地方层次监管框架 42五、有效担保业监管框架所需的协调机制构建及制度环境完善 43（一）中国担保行业监管协调机制的构建 431、“统一规则”与“分类监管”之间的协调 432、各监管部门之间的协调机制 443、建立有效的政府和行业协会的协调沟通机制 45（二）中国担保行业制度环境的完善 451、法律体系 452、信用体系 473、会计标准 474、税收待遇 48参考文献： 50一、中国担保行业监管的发展背景摘要有效的监管框架的建立，需要立足于行业发展的历程与现实状况。本部分回顾了担保行业的发展沿革，简要概述了担保行业的监管历程全貌，阐述了担保这种经济活动形式、功能、现状和作用，以期对担保行业予以适当定位。实际上，担保行业不仅包含了中小企业信用担保这一类担保业务形式，还涵盖了履约担保等多种担保形式。根据担保自身的特性及功能，一方面有必要把担保业放在金融体系这个广义的环境中，以考察担保业与各行业的关联关系及相互影响；另一方面，考虑到政策性担保业务在担保行业中仍占主导地位，担保行业，尤其是其从事的政策性担保业务，具有较强的政策性金融特性，有必要从政策性金融框架的角度对其进行考察。通过上述两个方面对担保行业进行评价研究，将更利于明确该行业的定位及其在社会经济中所发挥的重要作用。（一）中国担保行业及其监管框架的发展沿革中国担保行业的发展是整个经济体制转轨和市场经济体制不断发育的产物。从海外市场看，担保行业经过160余年的发展，已经形成了相对较为成熟的业务体系和相应的制度规范。而中国的担保行业则是在计划经济向市场经济发展的过程中，在金融改革和国家产业政策调整的过程中产生的。虽然只有十余年的发展历程，但是随着中国市场经济体制的完善和的发展，对担保功能的需求迅速增长，中国担保业快速成长，正在成为一个新兴的、初显活力的重要行业，也是一个面临诸多挑战的行业。1、中国担保行业发展的背景从1992年开始，中国确立社会主义市场经济体制目标，资源配置的基础性手段由计划转向市场，企业成为社会经济活动的主体，国家信用逐步从一般经济领域退出，这在客观上对信用担保提出了需求。具体而言，从当时的市场环境看，这种需求主要来自四个方面，即产业结构的调整、银行的商业化改革、就业压力增大和中小企业兴起、地方政府融资需求增加。1） 担保行业以市场化的手段服务产业结构调整、填补金融服务空白从中国的金融结构看，最为发达的是以银行贷款为代表的间接融资，在直接融资、为高新技术企业融资、企业重组融资等方面则缺乏相应配套的金融服务。从企业的生命周期看，中国现有的金融服务体系主要服务于已经开始有相对稳定的现金流的成熟阶段企业，但是在企业生命周期的创业、成长以及重组等阶段却缺乏相应的金融服务支持。正是在这个意义上，运作形式更为市场化的担保行业获得了发展的机会和空间。计划经济条件下，中国企业融资机制的主要特征是财政主导型。随着20世纪90年代初期经济体制改革逐步深入，银行逐步商业化，很多新兴行业和高新技术类企业的涌现，如通讯企业、IT企业等新兴企业的融资需求很大，需要金融支持，但是传统的银行服务难以满足这些行业的融资需求，从而对担保行业的发展提供了机会。中国早期的专业担保机构就是在这个背景下，由国家科委支持推动，为服务高新科技成果的转化而设立的。2） 国家信用逐步从一般经济生活退出，客观上对市场信用的成长提供了巨大的空间，担保行业成为其中的代表从中国担保行业的发展历程看，担保业发展的另外一个重要背景是市场信用逐步替代国家信用。随着整个经济转轨进程不断向前，从整个社会信用体系的发展来看，国家信用逐渐被市场主体信用代替。而20世纪90年代之后以后，中国的国有银行展开了商业化改革，由国有专业银行开始向商业银行转轨。随着改革的推进，商业银行越来越注重资产的质量和贷款的安全问题，对贷款的审批也日趋严格。特别是银行引入的一系列贷款管理措施极大地拉动了企业的信用需求。信用匮乏的企业为满足贷款条件产生了对第三方信用保证的需要，此时担保行业应运而生。此外，随着我国市场经济的发展及非公经济市场准入的放宽，非公企业经营范围由一般性领域向传统的垄断行业扩展，在融资方式也以自我积累为主向自我积累和外部融资相结合的方向转变，但由于其所拥有信用资源的相对缺乏，使得长期以来制约其进一步发展的融资难题愈显突出。据“非公经济36条”起草小组调研,非公有制经济的贷款满足率只有60.4%,比国有企业低10.4%。以福建省为例,2004年至2005年上半年6个季度调查结果显示,福建非公企业融资景气指数除2004年一季度为102.9外,其余各季均在94-98不景气区,平均只有15%左右的企业反映能够较方便地从金融机构得到资金支持。为了解决这一问题，弥补这些日益壮大的非公经济信用短缺，以满足市场信用需求，专业性担保机构（尤其是着重从事商业性担保业务的担保机构）适时涌现。通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一个风险承担者，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得资金，从而提高了整个社会的融资效率。3） 就业压力增大和中小企业的兴起，客观上要求具有很强社会效益和外部性的担保行业的发展对于中国这样一个具有丰富劳动力的国家来说，如何扩大就业在相当长的时间内会成为政府宏观政策的关键目标之一。这不仅涉及到中国经济的持续快速增长以及中国的比较优势的发挥，也直接影响到中国的社会稳定和城市化进程等。即使不考虑中国庞大的工业化城市化进程中农村劳动力向城市的转移，仅仅中国在城市所进行的国有企业改革，就必然产生强大的就业压力。特别是1997年以后，中国国有企业改革的力度开始加大，其中一大批国有企业破产和被兼并，大量工人下岗，社会就业压力增大。据有关部门统计显示，自1997年以来，中国国有企业职工总数逐年下降，但是城镇登记失业率的增长却低于下岗失业数的增加，一个重要原因是由于这部分下岗人员大部分被民营中小企业所吸纳，中小企业成为增加就业的重要载体。民营中小企业的发展为各级政府安置再就业中心的国有企业下岗职工，提供了巨大的支持。民营中小企业的发展健康与否，更关系着整个社会的稳定。相比于大中型企业，中小企业普遍存在信用匮乏的情况，在寻求外部融资时，与金融机构或金融市场间存在着较为严重的信息不对称。这不可避免地出现中小企业发展和融资渠道短缺的矛盾。考虑到中小企业在扩大就业、推动地方经济发展等方面所起到的不可替代的作用，政府意识到对该类企业在融资方面进行信用支持，可以使得中小企业获得信贷融资的机会大为增加，同时也可以借用市场化的工具和手段，降低政府解决社会问题的成本。所以政府推动建立了一大批满足政策性目的的“非盈利性质的担保机构”，这也是中国担保业高速发展的一个重要原因之一。4） 担保行业作为快速成长的行业，在特定阶段成为服务于政府机关特定政策目标的政策手段在各级地方政府推动地方发展的进程中，必然产生广泛的融资需求。如何满足这些融资需求，寻找多元化的融资渠道，往往成为地方政府缓解融资瓶颈的必然选择。在市场化改革之前，地方政府的大部分建设和开发都是依赖财政进行，财政信用取消和商业银行迅速推进改革之后，地方政府不能再靠财政赤字和对和银行指令贷款的方式来满足其融资需求。而担保的信用增强功能恰恰弥补了财政信用的不足，在财政和银行之间搭起了一座桥梁。于是在各级地方政府的推动下，产生了省市的一大批担保机构。在 2006-10-30 15:14:42 发表:另外，1997年从中央开始，政府机关人员精简。不少地方通过成立了一批这样的担保机构，把一部分机关干部安排到担保行业这样一个具有快速成长空间的行业中。这也是中国的担保机构的数目在短短几年时间获得迅速增长的原因之一。显然，中国的担保行业的快速发展有其特定的体制与经济背景，但是从总体上看，是在中国的经济体制转轨和市场经济逐步建立的进程中发展起来的。市场经济体制的逐步建立和完善，使得社会对信用的需求迅速增加是担保业发展的本质原因。另外，随着市场经济的深入和中国的开放，与国际担保行业的交流逐渐增多，在学习国外成熟经验的过程中，中国担保公司也逐渐成熟和发展起来，这也是中国担保业发展的国际背景之一。2、中国担保行业和监管框架的发展沿革正是在以上背景的推动下，中国的担保业经历了从无到有，担保公司的数量和担保业务的种类从少到多，担保功能和作用由简单到复杂，担保的内涵从狭隘到丰富的发展过程。同时，对担保行业的监管也伴随着担保业的发展而变化。中国担保业及其监管框架十几年的发展过程大致可以分为三个阶段：1） 1993-1997年：担保业的起步和探索1993年11月中国第一家全国性专业信用担保机构中国经济技术投资担保有限公司的诞生标志着中国担保业起步和探索的开始。1995年前后，国内一些地区开始陆续出现专门的信用担保机构。比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下，深圳、西安等城市的科技部门或高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构，以及主要为出资企业提供贷款担保服务的信用担保互助基金。此后陆续出现了一些由当地政府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构和由工商联等方面牵线设立的小企业互助担保机构。在以政策性担保为主要业务领域的同时，担保业也逐渐涉及到商业性担保业务。这一阶段的监管主体是中国人民银行。对担保行业发展有重要影响的是1995年6月颁布，并于当年10月1日开始实施的中华人民共和国担保法。它以促进资金融通和商品流通、保障债权的实现以及促进经济发展为目标，对担保的范围、担保的方式、担保主客体权利义务等方面都做出了规范。在这一阶段，担保业主要是服务于高新科技成果的转化，为企业提供贷款信用担保等。担保机构全部由中央或者地方政府设立，机构数量和业务品种都很少，从严格意义上来说还不能算是一个行业。但是在担保法的指导下，中国的担保市场和担保业逐步地、健康地发展起来。2） 1998-2002年：以中小企业信用担保为契机，担保行业迅速增长从1998年开始，江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等地市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构的方式，帮助中小企业解决融资难特别是贷款难的问题，并开始试点。以此为契机，中国的担保行业迅速发展。同时在这一阶段，出现了不是由政府出资设立的商业性担保机构，担保机构的数量迅速增长。从大致的发展轨迹看，中国的中小企业担保历经探索、规范、完善和依法推进等阶段：1998年7月中国经济技术投资担保有限公司向国务院等有关部门提交了关于深化投融资体制改革，建立信用担保体系的思考，提出建立信用担保体系的议题。国务院有关领导对此高度重视，进而开展了专题会议，推进了中小企业信用担保体系的开启。因此，在同年10月，全国推动中小企业发展工作领导小组确定将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为推动中小企业发展工作的突破口。同年12月，全国经贸工作会议决定着手组织开展全国中小企业信用担保体系建设试点，随后试点在镇江、济南、北京等地陆续展开，标志着中小企业担保探索的开始。1999年4月，原国家经贸委在广泛调研的基础上，向国务院提交了“关于当前中小企业信用担保体系试点情况报告”，之后，相关部委陆续颁布了一系列法律和政策法规（见表1），使得中小企业信用担保体系建设有了初步的法律依据和政策指导支持，由试点探索进入了依法规范的新阶段。表1：1999-2002年相关部委办颁布的法律、法规时间 部门 法规19996 原国家经贸委 关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见19997 中共中央转发 国家计划委员会关于当前经济形势和对策建议19999 中共中央 关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定199911 中国人民银行 关于加强和改善对中小企业金融服务的指导意见20007 原国家经贸委 关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见20009 最高人民法院 关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释20013 财政部 中小企业融资担保机构风险管理暂行办法20014 原国家经贸委等 加强中小企业信用管理工作意见20026 九届全国人大常委会 中小企业促进法客观上讲，中小企业信用担保的发展促进了中国担保业的发展，大大增强了人们对担保这种工具的认识。但是这一阶段的担保业仍处在一个相对狭隘的发展阶段，担保的品种仍相对单一。很多人误认为中小企业担保是担保业的发展主体，甚至是担保业的全部，对担保业的功能和作用认识有一定的局限性。这一阶段的担保内涵，仍停留在“小担保”的地步，即以中小企业信用担保为主的几个品种上。这一阶段的市场主体仍然是政府出资设立的担保公司，但是也有市场参与者看到了担保行业高速发展带来的机会。1999年12月，中国出现了第一家以商业性担保为主业的专业信用担保机构深圳中科智担保投资有限公司。此后数年，从事商业性信用担保业务的专业担保机构在中国取得了巨大进展：数量增加到了数千家，担保业务领域也得到了极大的拓展。这一阶段也是担保业监管发生重大转变的时期。1999年1月，根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的中央党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见和具体实施方案的精神，中国经济技术投资担保公司不再作为非银行金融机构管理，而转由中央大企业工委管理。以此为标志，中国的担保机构不再是接受人民银行有关部门监督管理的金融机构，从而大大降低了其后成立的大批担保机构的准入门槛。1999年1月下旬，国务院召开专题会议，听取财政部的汇报，研究建立信用担保体系所涉及到的问题。会议确定由财政部作为信用担保行业的主管部门，牵头起草行业管理办法。但是对于担保机构的管理法规始终没有出台，无论是担保法还是2000年颁布的司法解释，都是规范担保行为而不是规范担保机构的法规。同时这一阶段也没有颁布有关担保行业的财务、会计制度，担保行业的准入制度亦未建立，担保机构仅仅按照一般企业标准进行工商注册登记。这些都从一定程度上影响了监管的有效开展。3） 2003年以后：其他担保品种的开展和担保业发展的新格局随着市场经济的发展，社会经济在其他方面对担保业的需求逐渐增大。同时随着担保业和国外同行交流的增多，中国担保行业自身也在不断学习和进步，引进了一些新的业务品种和业务技术，如工程担保、住房置业担保、个人信用担保、下岗职工小额担保等。由于中小企业贷款担保本身所具有的正外部效益决定了其利润空间有限的特点，因此上述新兴的担保业务就构成了维持担保行业生存乃至发展的重要部分。如工程担保和房地产担保主要发展阶段是2003年以后，当时是伴随着建设部发布的关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）在规范中实现发展的。同时，随着20世纪90年个人消费市场的兴起，个人信用担保业务也逐渐兴起。这些担保业务在中国起步比较晚，大多随市场需求应运而生，但却构成了担保公司业务经营的重要一部分。这些新兴的业务和创新促进了中国担保业的新发展，也深刻改变着中国担保业的理念和发展格局。在这一个阶段的担保行业状况主要体现为以下两个方面：一方面，由于政府资金的有限性和政策性担保体系资金补充机制和运作机制的不完善，使得原有从事政策性担保业务的部分担保机构缺少稳定的资金来源，迫使他们为了自身的生存发展而逐步涉及商业性担保业务领域、开发新的担保品种；另一方面，由于前期行政政策的大力支持和引导，加之担保行业自身进入门槛的降低，以及社会各界对行业本质的认识不足，使得担保机构数量超常规上升，无形中加剧了行业内部竞争，也客观地促使了担保公司的分化全国性综合性的大型担保公司与区域性专业性的中小型担保公司并存。与该阶段担保品种多样化、担保公司分化趋势显现的担保行业状况相对应，为了保证配套的政策法规满足行业发展的新需要，这一时期的监管主体也呈多元化趋势。例如，财政部凭借其出资人身份必然有权对其出资并承担风险的担保机构行使监管权力，发改委从扶持中小企业的角度也会出台相关规章以实现对中小企业信用担保业务的规范和政策支持，银监会、建设部等都对涉及自身监管领域的业务出台了相关规定。但是，从担保行业整体来看，仍然缺少统一的行业运作规范和明确的行业监管主体。这直接导致了担保机构在市场准入、日常业务、退出等方面缺乏统一有效的标准，不仅不利于金融风险的化解，实际上也使得优质担保公司与经营素质较差的担保公司并存，进而影响了行业自身信誉建立，担保行业发展出现瓶颈。相比前两个阶段，这一阶段社会各界对担保的认识有了明显的提高，担保的内涵开始逐步拓展到“大担保”的格局；同时，行业发展瓶颈的出现也使得业界意识到有效监管对担保行业的正规化发展具有无可替代的作用，行业监管需求日益强烈。通过对担保背景和发展沿革的分析，我们可以看出：担保的产生与发展与市场经济的发展紧密相关的。市场经济的发展对社会信用提出了要求，担保的业务范围、技术水平和管理机制也随之发展和提高。特别是近几年市场经济的飞速发展带动了担保业的发展，担保业的内涵经从“小担保”开始向“大担保”转变。把握这些趋势，对于我们制定监管框架和行业法规都有极为重要的意义。（二）中国担保行业的形式、现状和作用担保作为信用链条上的一个环节，是社会经济发展的必然产物。随着经济社会的发展，担保业逐渐体现了其涉及领域广泛化、业务品种多元化的特点。中国的担保业经过十几年的发展，其触角已经延伸到经济和社会生活的方方面面，在国民经济体系中发挥着重要的作用。1、担保的形式中国担保业务的形式是随着市场经济的发展而发展的，随着经济生活中对各种信用的需求增加，出现了不同形式的担保业务：早期的高新技术投资担保，以及随后兴起的中小企业信用担保，和现在众多的非融资性担保业务。事实上，由于中国担保机构最初的兴起和发展大多源于扶持某些特定领域的政策性目的，并主要有财政出资建立，因此现阶段这类担保机构无论从规模上还是从数量上仍处于主导地位。从业务规模分布上来看，目前融资担保业务在业务总量中的占比还很大，而非融资性担保业务仍处于发展的起步阶段。但是，考虑到我国金融环境大变革的背景，以及政策性金融向开发性金融转变的舞台，在我国具有开发性金融特性的非融资性担保业务无论从规模上、还是从品种上而言，都有较广泛的发展空间，一个广义的“大担保”格局正在形成。2、我国担保行业的现状中国市场经济起步较晚，在尚不健全的金融体制和金融环境下，为满足因为市场交易主体在信息、利益、诚信及相关的权利义务不对称、市场交易不畅通所产生的巨大的信用担保需求，在政府推动和市场需求的共同推动下应运而生的，因此其在产品和市场格局、以及发展路径等方面和海外成熟的市场有所不同。经过十几年的发展，中国的担保业快速增长，成为一个充满活力的朝阳产业，具体体现为：1） 担保机构发展迅速，性质和组织形式多样化。从1993年10月全国信用担保机构试点起步至今，担保机构增加很快。2000年底为203家，2001年底为582家，2002年底为848家，2003年6月底为966家，2004年10月为3717家，年均增长125%。从担保机构的性质来看，满足政策性目的体现政策导向的“非盈利性质”的担保机构、盈利性的商业性担保机构和互助性担保机构呈现并存的局面。同时，由于财政资源的有限性以及行业起步阶段相应运作和补偿机制并不完善，出于弥补政策性资金不足的初衷，担保机构引入民间资本使得其资金呈现多元化发展趋势，政府出资和以政府出资资助、股份联合、企业自办、民营互助等形式并举，也有一些外资开始进入担保领域。2002年对担保机构的调查表明，政府出资在中国担保机构出资总额中的比例占70%，民间投资占30%，基本上是“政府为主，民间为辅”。但到2004年底，民间出资的比例已经占到总数的50%。呈现快速增长的趋势。与资金来源对应，担保机构的组织形式也日趋多样：担保基金、有限责任公司、会员制互助基金和事业法人等形式不断涌现。从业务种类来看，既有全面经营各类担保业务的综合性担保机构，也有专门经营一类担保业务的专业性担保机构；从区域分布上看，既有全国性的担保机构，也有服务地方经济的区域性担保机构。从资本金规模来看，担保机构的差别参差不齐，担保机构已经出现加速分层的局面。表2中国担保机构的规模担保机构资本金、担保基金规模（万元） 在担保机构中所占的比例（%）3003000 65.33000以上 9.1300以下 25.62） 资金放大倍率提高，防范风险能力增强。从调查情况看，担保机构担保资放大倍率进一步增大，全国在保责任总额与担保资金的比例已由2001年的1：1达到2004年的l：1.78，担保能力进一步增强。与此同时，不少地方采取目标预警、信用记录、风险保证和反担保、运行监测、债权追偿等多种形式，识别、防范、控制和分散风险，把可能形成的损失控制在可承受范围内。3） 融资担保仍为主流，其他业务品种飞速增长。从业务品种发展看，虽然经过近些年的高速发展，但目前融资信用担保仍是中国担保机构开展的主要担保品种。以贯彻政策导向，体现政目标而开展的业务主要包括：中小企业流动资金贷款、基础建设、地方主导产业和重点事业建设等。根据市场经济发展形成的担保需求多样化趋势，担保机构逐步开展了一些适合经济发展特点和企业需求的商业性担保品种，如建筑工程履约担保、商品交易履约担保、个人消费信贷担保、诉讼财产保全担保、商业票据担保、中介费担保、租赁担保、来料加工和补偿贸易担保、海关担保、政府采购担保、电子商务担保等。这类业务品种在数量和比例上都以很高的速度增长。3、担保的作用考察各国担保业实际情况，其所涵盖的基本业务类型不外乎为了满足政策性目的的“非盈利性质”的担保、盈利性的商业性担保和互助性担保。其中，政策性信用主要体现政府的政策性目的和政策导向，起到将有限的政府资源在不同领域进行合理分配、弥补“市场失灵”的作用；商业性信用担保则是通过金融市场的细化，通过“承担风险、增强信用”来赚取商业利润，同时也客观地起到了促进信用链条流畅、利于信贷分配的作用；而互助性担保机构则以“向会员提供信用、分担风险”为主要目的。具体到中国的担保业，其作用则具体表现为以下几个方面：1） 为经济活动中的风险管理需求提供专业化的服务和解决方案担保机构在提供担保服务，满足经济活动中对信用的需求要求，同时也以自身的专业水准，承担和管理了经济活动中风险。担保机构依靠其自身的“增强信用”功能向信用缺失的经济主体提供信用增强服务，因此担保机构的风险识别和管理能力将成为其能否生存发展的关键性因素。一般而言，担保机构通过评价业务的风险等级是否与其自身的风险管理能力相匹配，来决定是否提供担保服务，同时会根据担保业务的风险收取相应的担保费。2） 提供信用产品，促进现代经济体系的市场信用的拓展和深化虽然中国担保业的发展源于政府的政策支持，但是随着市场经济的发展，担保行业必然获得更大的空间。从目前出资构成看，中国民间资本占担保机构出资比重已超过一半就是有力的说明。现代经济的特点之一是信用经济，而专业担保机构正是信用经济高度发展下专门经营信用产品的经济主体，其依靠自身信用及所具备的专业化风险管理能力，向缺少信用的需求者提供增信或信用评级服务，保证其获得用于生存发展的必要信贷支持，相应地收取担保费用作为提供服务的报酬。从这个角度看，担保机构在发展自身业务的同时，客观上促进了社会经济的市场信用的拓展与深化。3） 化解间接融资压力，推动金融创新通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一道风险防范屏障，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得生存和发展的资金，在一定程度上缓解了间接融资压力。从早期的高新技术投资担保到中小企业信用担保，从融资性担保到合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等，担保行业的发展既是金融市场细分的结果，其本身也是一个金融创新的过程。从中国目前的金融机构的特征角度看，专业担保机构在风险防范、化解、风险评审、监督控制方面具有自身独特的专业优势，具有独特的信用增强作用，在金融创新的过程中会有重要的作用。因此，专业的担保机构应该有更大的机会在未来中国金融产品创新中成为担保服务提供的主力军，成为一系列金融创新重要的参与者和推动力之一。4） 缓解中小企业融资难，创造巨大的社会效益担保的社会效益众多，其中，占很大比例的中小企业信用担保机构发挥的社会效益更是引人注目。在担保业发展的10多年的过程中，中小企业的融资问题在一定程度上得到了缓解。根据发改委中小企业司的统计，截止2004年底，全国中小企业信用担保机构已达 2188家，累计担保总额3237亿元。中小企业信用担保业发展非常迅速，社会效益非常明显。2004年，通过开展担保业务，受保企业新增销售额1905亿元，新增利税150亿元，新增就业103.6万人，区域经济得到了较大发展。可见，中小企业信用担保体系的建设和发展，对缓解中小企业贷款困难，提升中小企业信用等级，促进中小企业健康发展，对扩大就业、培育税源，发挥了积极的作用。在其发展过程中，中小企业信用担保实际上已经成为一种集政策性因素与商业性操作工具、手段相融合的工具。（三）担保业在社会经济体系中的定位明确一个行业的定位，不仅有助于社会各界对其认识的深化，通过各方协调更好地保障该行业功能的充分发挥，还有助于行业主管部门对其监管框架进行正确选择，从而保证该行业的规范有序发展。具体到担保行业自身而言，由于其所涉及的领域广泛为不同经济主体（公司、个人、政府）提供专业风险管理服务并承担相应的风险，在消费、投资、出口以及税收和财政等各个环节都能发挥其信用增级、信用评级以及信用放大的作用。因此，对担保行业进行定位，有必要放在社会经济体系这个较大的背景下进行，才能在更高的视角上对其进行正确评估，明确其本质所在，进而有助于构建完善有效的行业监管框架。对于担保行业的定位，我们可以从两个不同的层次进行分析：从宏观的社会经济体系角度来看，担保本身作为一种经济活动，和筹资、融资一样不能限制在“行业”这一较窄的范畴中。因为担保所具有的信用增级、信用评级功能，使得其所涵盖的范围以及渗入的领域远远超出“行业”所涉及的范围。但考虑到其在信用链条中所发挥的作用，以及对信贷分配所起到的“润滑”功能，将其划为金融体系的一部分具有合理性。因此，我们可以认为，担保行业在社会经济体系中的定位是：“金融体系内，行业部门外”。从较为微观的金融功能角度来看，我国早期的担保行业体现了政策性金融的特性，将其放在政策性金融框架上予以定位，将为制定具有前瞻性、可行性的行业监管框架提供有益的参考。1、担保业在社会经济体系中的定位：“金融体系内，行业部门外”担保业联系着国家的各个产业，但是担保作为一种经济活动，体现的是一种经济功能，并不隶属于任何一个行业。和投资、融资一样，担保作为金融体系中不可或缺的功能，联系融资与保证，在各个环节上起到了信用增强的功能。所以我们可以将担保定位为“金融体系内，行业部门外”，并由此对担保行业给出的一个基本评价是“经营风险、增强信用”。在整个金融体系中，担保的作用类似于保险，同时也和银行保持着千丝万缕的联系。因为对于个人、企业而言，银行是一个提供资金的场所，担保的存在有利于银行信贷规模的扩大和风险的降低，有利于银行资金的安全性；而保险机构则是为各种风险提供防范和规避的工具，担保在金融体系内，联系了银行的融资与保险机构的保证功能，在一定范围内承担了风险，增强了信用，便利了交易的成功和资金的流动。担保和银行、证券、保险、信托有着密不可分的联系。我们把担保放到整个金融体系中来，分析其前后关联，就可以清晰地看到其在金融体系中的定位。虽然中国的银行体系在不断完善中，但是仍然无法满足为广大中小型企业提供融资的需求，从中小企业融资的角度看，担保业在当前金融体系中的作用显得尤为重要。在资本市场的完善中，担保业可以发挥独特作用。除在一级市场上以及对上市公司开展正常担保业务外，担保公司可以在下三个方面发挥作用：其一是收购兼并业务。比如，两个公司在进行并购业务时，对某项应收账款的质量不能达成协议，这时就可以将这项应收账款进行担保处理，从而促使并购成功。其二在场外交易市场的私募过程中发挥作用。其三在风险（创业）资本中发挥作用。在信托业的快速发展中，同样存在担保发挥作用的空间。近几年来，中国信托业无论在信托品种和资金总量上都飞速发展。在信托产品的创新活动中，担保业也应发挥积极作用。在证券基金行业中，一些产品的设计、业务的开展都离不开担保，比如保本基金等。从发展趋势看，金融资产证券化是一项具有重要发展前景的业务。目前美国70以上的金融资产都是证券化的资产。在金融资产证券化的过程中，担保是一个必不可少的工具，从款项支付到计划，既含有履约功能也含有信用强化的功能。因此，担保业既联系着国民经济各个行业，同时又超脱于行业限制，联系着各个市场、各种业务、各种产品，处于“金融体系内，行业部门外”；连接资金、信用的供给与需求，“经营风险、增强信用”，在信用经济中发挥重要的作用的部门和行业。2、担保行业在金融体系中的定位：政策性金融的组成部分及其补充对行业的定位，是对行业的性质、业务职责以及其作用范围的界定，一般要包括职能定位和性质定位两个方面，需要二者的有机统一。上一部分所给出的“金融体系内、行业部门外”的结论，属于对担保行业职能定位的范畴，界定了其业务职责和作用范围，是对行业定位具体体现的描述评价。本部分则要进一步深入，探讨担保行业所具备的本质属性，对其进行性质定位。无论是从自身起源及发展过程来看，还是从其业务拓展中对社会效益的贡献来看，中国的担保行业，尤其是现在仍以政策性担保业务为主流的担保行业，具有明显的政策性金融特征，可以视为现阶段中国政策性金融框架的一个重要补充。具体而言，从中国担保行业的起源和发展历程来看，填补高新科技企业融资缺口、促进其快速发展，是政府推出专业性担保企业的初衷。此后，随着社会结构调整，中小企业融资问题已日益突现。由于其信贷个性程度很高、提供信贷相关信息具有高度专用性，因此，无论市场上给任何企业提供信贷的潜在供给者（多为银行）有多少，实际提供信贷机构的数目，尤其是对中小企业提供信贷的数目可能相对较少。因此，即使从理论的角度看，必要的担保介入将有利于信贷分配的有效性，同时也是政府涉入经济运营、弥补“市场失灵”的必要手段。客观上看，在其发展过程中，专业担保机构通过外部担保和信用增级，促使商业性金融机构向其本不愿或无法提供足够资金的行业和地区提供资金，使新兴弱势产业和正外部性较强产业等特殊产业获得必要的信贷份额。这无疑承担了政策性金融的一部分功能，成为政策性金融框架的一个重要补充。从专业性担保机构业务拓展过程中对社会效益的贡献来看，中国的担保行业也体现了政策性金融的主要特性。从理论上讲，政策性金融是指政府金融机构充当金融中介，以较商业性金融机构低的利率向特定产业实施倾斜式融资的金融制度。在发展中国家，由于市场机制不健全和信息的不对称，政策性金融机构多通过信息生产方面的优势，对特殊产业中具有成长性的企业进行甄别，提供适度信贷份额，进而诱导商业性金融机构进行追随性融资；当企业成长到足以靠自身能力从市场上获得应有的信贷份额后，政策性金融便逐渐从该产业领域退出，将抽出的资源用于下一个成长性产业的扶持上。比较担保行业的业务拓展过程，我们可以看出两者之间具有很大程度上的相似性：专业性担保机构作为一种风险管理机构，通过其在信息甄别上的优势，挑选符合政府扶持意向产业中具有成长性的企业，审查其投资项目的可行性和经营管理稳健性，评估其面临的各种风险；同时，为了保证企业贷款偿还能力，还要实施相应的监督及定期审核；最后，当企业借助必要的信贷支持形成一定的融资能力后，专业性担保机构的信用增级就可以有所撤出，进而投向其他具成长性却缺少必要融资支持的领域。由此可见，专业性担保机构可以视为政策性金融的一部分，在进行制度构建的同时，还肩负着市场培育的重任。(在 2006-10-30 15:16:15 发表:二、中国担保业监管框架的现状分析摘要本部分主要考察了中国担保业监管的现状，对中国担保行业的监管框架进行评估和诊断，认为多头管理，缺乏清晰的游戏规则、微观运行基础得不到有力保障是中国担保业监管存在的主要问题，具体体现为监管主体不明确、监管内容不完善、监管的可操作性仍需进一步增强等方面。同时，通过分析可以看出，混淆了担保业与中小企业信用担保的关系、政策性与商业性担保的关系、担保业务监管和机构监管的关系，对担保的监管落后于业务的创新与发展是造成中国担保业监管落后的主要原因。澄清这些问题有助于改进对担保行业监管的认识中，对于监管框架的设计有重要的意义。（一）中国担保业监管的现状由于担保行业在中国发展的历史较短，加之中国特殊的经济环境决定了中国担保行业的发展不能完全照搬国际经验，所以中国担保行业的操作运营和监管一直处于摸索阶段。虽然担保行业因满足政府政策意图而产生，但由于上述原因，国家并没有对行业进行整体的立法和规范。而随着担保行业的日益发展，这种状况必然会使该行面临发展瓶颈。行业发展瓶颈的出现从一个侧面反映，担保行业监管有效性的不足主要体现在监管主体需要进一步明确、监管内容尚需完善、监管规则的可操作性需要加强等方面。1、监管主体须进一步明确行业自身定位不清是中国担保行业出现发展瓶颈的根本原因之一。担保作为一种金融功能，介于银行和企业、企业和企业交易之间，在业务性质上属于一种特殊的信用中介服务，具有金融性和中介性两种属性。由于其涉及领域的广泛性、业务品种多样性和异质性，使得中国现有的法律还难以对担保行业做出清晰的定位，政府也难以对担保形成准确、完整的认识，进而不可避免的造成对担保行业监管缺少针对性。此外，出于自身生存发展的需要，许多担保机构在开展融资贷款担保业务的同时，开始探索开发各种形式的、适应市场需求的商业化担保品种。这些创新担保品种覆盖了房地产、司法、贸易、银行等众多领域，必然涉及到多个政府管理部门。虽然这些部门处于自身的管理职能，分别制定了一些部门规章来对担保业务进行规范（见表3），但是，由于缺乏统一、协调的监管配合，监管主体不明确的问题仍然存在。表3 各部门有关担保行业的规章文件及主要内容部门 规范性文件 主要内容原国家经贸委 1999年6月，关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见鼓励、扶持信用担保行业，土地使用权、经营性及非经营性国有不动产均可作为出资，担保种类主要是银行贷款担保；不涉及监管。 2001年2月，关于建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知 中国人民银行 1999年11月，关于加强和改进对中小企业金融服务的指导意见 以行业扶持为主，基本不涉及监管和业务品种。国家税务总局 2001年4月，关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知 财政部 2001年3月，中小企业融资担保机构风险管理暂行办法关注风险控制和损失补偿，但仅限于政府出资的担保机构；业务品种限于中小企业融资（包括贷款、票据贴现、融资租赁）担保。 2003年7月，关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知 2005年11月，担保企业会计核算办法一定程度上体现了担保企业自身运营特点，有利于对担保机构的经营管理活动进行完整、连续、综合的核算和监督，和对其财务信息进行衡量、加工和传送。建设部 2000年5月，住房置业担保管理试行办法推动在建筑市场引入工程担保制度，关注的是工程、建筑、房地产相关的担保品种，其他品种不涉及；也不涉及监管。 2004年8月，关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行) 2005年5月，工程担保合同示范文本人民银行、财政部、经贸委、劳动和社会保障部 2003年11月，下岗失业人员小额担保贷款管理办法下岗失业人员小额担保贷款的担保基金属于财政专项资金，资金来源和业务范围有严格限定。发改委 2005年7月，关于跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知（1257号文）重在大规模信用担保机构的监管，主要是市场准入审批，业务品种包括信用担保、融资担保、履约担保和再担保。客观上讲，上述规章制度对规范各种类型专业担保机构及相关担保业务起到了积极作用。但是，考虑到各部门的政策都是部门规章或者规范性文件，立法层次较低，其法律效力和权威性尚显不足。同时，由于担保机构类型的多样性以及业务范围的广泛性，在缺乏统一有效的行业规范管理制度和政府主管部门的情况下，担保行业一直处于相对无序发展的局面，具体体现为：担保行业的准入门槛过低，许多代偿能力欠缺的机构涌入行业，加上人才短缺，一些机构面临较大的经营风险。同时，鉴于其积累声誉的时间较短，取得银行等债权人的认同存在较大困难，这不仅使得难以开展担保业务，也不利于风险的防范和控制。从表2中可以看到，涉及担保机构监管的政府部门主要是财政部和国家发改委（包括原国家经贸委）。但财金200177号文的相关规定已明确表明财政部管理的对象仅是含有政府（财政）出资的担保机构。可以认为，财政部是以出资人的身份履行对其出资的担保机构进行监督管理的职责，对于非财政出资的担保机构是否具有风险监管的权义则并没有给与明确规定。而发改委颁布的1257号文，定义其监管对象是跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构，如果发改委在1257号文的基础上成为整个担保行业的监管者，很多问题容易引发争议（见表4）。表4发改委1257号文存在的问题与引发的争议由于1257号文本身在特定问题上并不明确可能引发的问题 未跨省区，或注册资本在一亿以下的中小企业信用担保机构的监管问题跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构中，那些已经注册、暂不变更的中小企业信用担保机构的监管问题主业是其他担保业务，兼做中小企业担保项目的担保机构的监管问题该文只涉及担保机构的准入审批，对于日常监管的执行没有明确的规定部委之间的争议发改委监管资源有待补充，主要经验在中小企业管理，有预算约束如果财政出资的担保机构都归发改委审批、监管，但贴息、赔付、支持还需要依靠财政出资，需要两个机构之间加强协调鉴于房地产开发和施工企业一直由建设部管理，虽然对个人住房置业