分歧管控.docx

战略分歧:分歧管控是中国领导人在新形势下提出的稳定中美关系的重要理念，源于中国求同存异的传统外交思想原则和对现实中美关系的深刻认识。随着中美力量对比变化，美国对华焦虑感增加，担心中国将打破二战结束后由美国设计并主导的亚太秩序并取而代之，对华防范意识提升，两国竞争有所强化。中美分歧涉及两国关系各层面，而战略性分歧主要是指中美双边和地区安全领域的分歧与矛盾，直接关系到中美关系向好向坏的发展趋势，有必要从理论方面加以探讨，寻找中美不冲突、不对抗、相互尊重和合作共赢之路。分歧管控可分为政治分歧管控、经济分歧管控和战略（军事）分歧管控等，其中战略分歧管控是指对两军关系和安全领域可能导致冲突、对抗的战略、政策和规则分歧进行分析评估，确定优先次序，并制定相应管控策略的决策和管理过程，其目的是妥善处理脆弱性和敏感性问题，防止两军关系出现剧烈动荡或是滑向战略对抗的轨道。二、战略分歧管控的必要性中美两军在军力发展、政策透明、地区安全、网络安全、海上安全、外空安全、战略安全以及反恐和防扩散领域存在大大小小、性质各异的分歧，中美安全合作的发展不容否认，但也存在令人担忧的发展趋势。美前国务卿克林顿认为中美关系是“美国不得不管理的最具挑战性和后果最重大的双边关系”。13 基于同样的考虑，习近平主席将“不冲突、不对抗”列为中美构建新型大国关系必须遵循的首要原则和中美新型军事关系的核心内涵。（一）战略互信水平低，中美存在战略对抗的长期风险中美关系是当今世界最复杂的双边关系，中美分歧与差异存在于政治、经济及军事各个层面，其中“不同的政治传统、价值体系和文化；对彼此的决策过程以及政府和其他实体之间关系的理解和认识不够；对中美之间实力差距日益缩小的认识等普遍性原因正导致中美战略互疑上升。而且，导致中美战略互疑的分歧与差异多由两国结构性矛盾所致，不可能在短期内化解和消除，但如果任由这些分歧和差异主导中美关系的议程，不仅两国的合作议程会受到严重干扰，而且战略互疑的观念将会持续发酵，最终成为自我实现的寓言，“导致中美关系呈现全面敌对状态”,两军关系也将滑向战略竞争与对抗的危险轨道。然而，确保中美两国“不冲突、不对抗”的核心和关键是在军事上不要冲突和不搞对抗。这是中国领导人在新型大国关系框架下，把构建中美新型军事关系置于突出和优先位置的主要用意，这也使得中美军事分歧管控的重要性凸显。同时，加强分歧管控，也有利于两军增加风险意识，妥善处理敏感性议题，为培育和增进战略互信创造良好的条件。（二）中美互视对方为地区安全威胁，战略误判的风险加大以往美国制造“中国威胁论”是以中国的发展具有不确定性为理由，比如，美国2010年的四年防务评估报告认为，中印等新兴大国的崛起将会持续重塑国际体系，“新兴大国是否和如何完全融入国际体系将是本世纪的决定性问题，因而对美国的利益至关重要”，“关于中国军事现代化项目的步伐、范围以及最终目标，仅有非常有限的信息可以共享，这使人有理由对其长期意图提出一系列疑问。”但美国2014年的四年防务评估报告则称，“亚太地区正日益成为全球商业、政治和安全中枢，由于该地区的国家持续发展他们的军事和安全能力，亚洲因领土争端和资源争夺而发生冲突的风险进一步加大，尤其是中国快速和全面地持续推进军事现代化，而且中国军事能力和意图缺乏透明度和开放性。”也就是说，仅仅五年之前，美国仍然认为中国军事现代化的威胁是潜在的，但五年之后，美国的看法已出现明显变化，开始认为中国军事现代化对亚太地区安全的威胁已变成现实。与此同时，中国对亚太安全局势的看法也发生了明显的变化。2010年中国的国防（白皮书）认为，“亚太地区安全形势总体稳定，”但“亚太地区战略格局酝酿深刻调整，相关大国增加战略投入。美国强化亚太军事同盟体系，加大介入地区安全事务力度。” 2013年，中国武装力量的多样化运用(国防白皮书)则认为,“亚太地区日益成为世界经济发展和大国战略博弈的重要舞台，美国调整亚太安全战略，地区格局深刻调整，”尤其是“有的国家深化亚太军事同盟，扩大军事存在，频繁制造地区紧张局势。” 显然，在中国看来，美国的行为已经事实上导致了紧张局势，成为地区稳定的威胁。（三）中美军事上相互防范的趋势继续发展尽管美国“再平衡”战略是包含外交、经济及军事内容的一个综合战略，但军事“再平衡”至今仍是力度最大、最具实质意义的部分，主要包括：计划把美国60%的海空、网络及外空力量部署在亚太地区 Chuck Hagel, “The US Approach to Regional Security,” June 1,2013, at /en/events/shangri%20la%20dialogue/archive/shangri-la-dialogue-2013-c890/first-plenary-session-ee9e/chuck-hagel-862d；强化以澳大利亚和关岛为中心的第二岛链的军事存，拟在澳大利亚驻军2500人，并在澳大利亚西部部署C波段雷达和太空望远镜迁； 升级扩建关岛基地，计划把近万名美军从冲绳迁往关岛;美军重返菲律宾并向新加坡派出两艘滨海战斗舰。尤其具有标示性意义的是，美国2012年国防战略指针明确将中国定为奉行“反介入和区域拒止”战略的潜在“敌手”。 “Sustaining U.S. Global Leadership,” January 2012, at /news/Defense_Strategic_Guidance.pdf美国还专门为此提出了“空海一体战”概念，“战略转向不仅在于把注意力转向亚洲，还在于宣布了以空海一体战这一新的战争形式解决如何挫败中国因掌握远程精确打击武器而在太平洋地区可能的军事野心。” Winslow Wheeler, “Powering the Pacific Pivot With Leon and Chuck ,” January 23, 2013, /2013/01/23/powering-the-pacific-pivot-with-leon-and-chuck/#ixzz2qbMyarp5.“反介入和区域拒止”是美国人对中国近海防御战略的概括和总结，而非中国人的发明，因此其目标到底是否针对美国尚有待验证，但无论如何，“美国方面认为，解放军很显然在优先发展那些专门针对美国军事平台比如航空母舰和卫星的能力，”目的是“要拒绝美国军队进入中国领海之外的水域以及不让美军获得在该海域自由航行的能力。” 王缉思 李侃如：“中美战略互疑：解析与应对”，2012年3月，见/zh-cn/research/papers/2012/03/30-us-china-lieberthal。（四）涉华领土争端问题上，美国偏袒其盟国的立场日趋清晰自奥巴马政府宣布“重返”亚洲和亚太“再平衡”以来，美国在涉华领土争端问题上的由单方面挑拨施压，到两面施压，再到事实选边的变化。2010年7月，国务卿克林顿在越南河内以“美国在南中国海拥有航行自由等”国家利益为由挑起南海争端，其后又公开批评中国政府设立三沙市，并在中菲黄岩岛对峙事件中片面指责中国。2013年奥巴马第二任期开始后，美国政策一度转向两面施压。2013年2月，日本首相安倍访问美国期间，屡屡提起钓鱼岛问题，但始终未获奥巴马公开反应； 4月，日本外相安田文雄访问美其间，国务卿克里仅对日本在钓鱼岛问题上保持克制表示赞赏，而只字未提美日安保条约。克里访问日本时就钓鱼岛阐述的完整立场可以概括为：美国关于钓鱼岛的最终主权不持立场，但承认它们在日本管辖之下；希望各方通过和平方式处理领土问题；任何升级紧张或是导致误判的行动，都会影响整个地区的和平、稳定与繁荣；反对任何可能以改变现状为目标的单边或是强制性行动 。显然，美国试图在维持现状的基础上，通过两面施压的手段进行争端管控。进入2014年以来，美国在东海和南海领土争端问题上抑华压华的立场进一步清晰。2014年2月，美助理国务卿拉塞尔在国会听证会上公开质疑我南海“九段线”的合法性，这也是美国官方首次公开质疑“九段线”的合法性；4月，奥巴马总统访日双方发表联合声明称，美日安保条约义务适用“包括钓鱼岛在内的由日本管辖的所有领土。” 这是美国历史上首次由总统出面，宣称其双边安保条约涵盖中国领土钓鱼岛。5月，美国因中国在西沙群岛海域部署石油钻井平台，指责中国的行动是“挑衅”和“侵略行为”， 完全背离了美国自己声称的在主权争端问题上“不持立场”的一贯政策。（五）中美关于海洋秩序的分歧和摩擦呈加剧之势海洋秩序涉及海洋疆域划分、国际海洋法的理解、应用以及海空行为规则的制定和实施等多方面内容，但中美分歧主要集中在后两个层面，体现在中美对专属经济区航行自由的理解不同，确立海空行为规则的标准和程序不同。关于专属经济区，美国认为联合国海洋法公约只赋予沿海国管理专属经济区内经济活动的权利，但没有赋予沿海国管理12海里领海之外、专属经济区之内的军事活动的权利，因此专属经济区内的军事勘测和军事侦察活动不受沿海国的任何限制。中国则主张沿海国在其专属经济区内不仅拥有经济开发和海洋科考主权,而且拥有特殊的安全利益，军事航行自由必须符合“无害”和“和平”目的。美国高频度的对华抵近侦察事实上对中国海空力量造成了很大的压力，因而既不可能完全无害，也不可能纯粹出于和平目的。除了中国，世界上还有26个国家与中国持类似立场，这也说明中美关于专属经济区权利主张的分歧，仍是国际范围内的争议和国际法难题，但问题是，这一分歧正日益成为中美舰机在中国专属经济区发生偶然事故的核心因素。据统计，自2001年至今，中美因抵近侦察而引发的摩擦或事故已有10起，包括：2001年美国“波第其”号（USNS Bowditch）间谍船事件和EP3撞机事件；2002年“波第其”号二次闯入东海；2009年美国海军“无瑕”号测量船（USNS Impeccable）和“胜利”号间谍船（USNS Victorious）事件；2010年“乔治华盛顿”号航母事件；2011年U2侦察机事件；2013年“无瑕”号事件和“考彭斯”号事件；2014年P-8A巡逻机事件。其中2001年至2009年以前发生3起，2009年至今起，摩擦的频率明显上升。中美关于海上秩序的分歧还表现为制定规则的标准不一。2013年11月23日，中国政府依据国际惯例宣布划设东海防空识别区（ADIZ），要求位于东海上空的航空器必须提供飞行计划识别、无线电识别、应答机识别以及标志识别等识别方式。对此，美国反应强烈。克里称“美国对中国,宣布设立东海防空识别区深表关切，这是试图改变东海现状的单边行动；升级行动只会加剧地区紧张，制造事故风险。”美国防部长哈格尔在声明中亦称，“美国对中国设立东海防空识别区深表关切，并视此举为试图改变地区现状的行为。这种单边行动增加了误解误算的风险。” 网络安全分歧一直以来，中美就网络安全问题存在着分歧。两国都认为对方侵入和侵犯了本国网络安全，对于对方国家的骇客保持了持续的警惕和批评态度。当然，这种警惕和批评充满了对对方的严重不信任，认为网络侵入具有国家主义导向下的目的性。中美有各种机制性的对话，从战略到经济及国家安全。无一例外，网络安全都是双方讨论的焦点之一。显然，这一问题并没有得到解决，反而越来越成为制约中美关系的大难题。据新华社援引7月31日纽约时报消息，奥巴马政府决定就此前所谓美国政府计算机网络遭攻击一事对中国采取报复手段。虽然这一消息是否确实有待验证，而且美国并未将骇客源头指向特定国家。但中国，无疑是美国认定、指责和报复的主要目标。因此，美国对华实施网络报复的媒体观点，并不令人惊奇。当然，也有可能因为美国掌握有世界上最尖端的信息落网技术，并且拥有信息硬件和软件的主控权。加之国际服务器大都在美国，美国对信息技术拥有绝对的垄断权。从技术主义出发，美国不希望本国互联网主动权被他国分享，恐怕这也是美国抱怨中国网络侵入美国的主因之一。世界在变，无论是全球战略还是技术革命，乃至全球治理结构，美国所拥有的份额都在发生变化，而发展迅速的中国成为美国拟议中的最大挑战者。习奥会后，中美之间的网络安全争端似乎有所缓和，从各种官方渠道发布的信息看，合作已经成为主旋律。不过期望两国之间在网络安全领域的长期分歧和利益纷争在一夜间消弭显然太过乐观，最近多家国外媒体就在热炒美国制裁黑客行动瞄准中铝宝钢等多家大国企，可以肯定的是这一定不是单纯的舆论战，桌面下中美之间的网络安全博弈一定会长期存在。中国是互联网大国，网民数量和互联网渗透率都处于世界前列，随着互联网+计划的推进，传统行业逐步数据化、在线化和智能化，人、企业、社会服务甚至整个国家都与网络深度绑定，网络安全将更深刻地影响到现实世界。由网络攻击造成的网络瘫痪、核心信息泄漏和数据资产流失对于企业、社会和国家的影响都将是灾难性的。而事实上，中国是网络攻击的受害国，相关数据显示，中国每月有超过一万多个网站被篡改，80的政府网站受到攻击，攻击的主要来源来自国外。来自中国互联网安全大会的信息显示，截至2015年7月底，360威胁情报中心监测到的针对中国境内政府部门、电信运营商、大型企业、科研院所等组织机构发动APT攻击的境内外黑客组织13个。最早可以追溯到2007年，而最近三个月内仍然处于活跃状态的APT组织至少有7个。虽然在打击网络犯罪和黑客攻击方面需要广泛的国际合作，但网络安全的自主可控却是世界各国的一致选择。美国最火的网络安全公司Fireeye、Bit9的产品对中国禁售就是一个很好的例证，这两家美国公司的技术和产品应用于美国很多重要机构的网络安全保护，对中国禁售除了网络安全的考虑外，也是美国为了网络安全核心技术领域保护知识产权。去IOE行动和政府暂停国外安全软件采购都是中国推行网络安全国产化的具体措施，由于在技术技术和关键技术方面基础薄弱，网络安全国产化进展并不顺利。国家财经周刊上个月曾经刊出了一篇题为90%靠外资！中国云计算面临扼喉战的文章，文中称：“中国IT行业正在飞入云时代，但云大厦的根基却出现了一道巨大的裂缝。统计数据显示，目前，我国云计算依托的虚拟化系统90%为外资品牌，这些品牌实行接口不完全开放政策，使得云计算安全风险急剧上升。”“而国有虚拟化软件的替代难，再加上开放接口国家标准的缺失，正使得云计算系统性风险常态化，犹如一颗炸弹，只等有人拔下它的保险栓。”在今天新的网络安全形势下，中国迫切需要核心和关键技术的国产化，更需要一批具备足够能力和实力的国内安全企业来保护国内企业、公共服务平台和重要机构的网络安全，帮助这些机构防御网络攻击攻击，这是国内安全企业的机会。网络军网络军备控制是当前国际社会关注的热点问题之一。这一领域的大国博弈曾长期限于美、俄两国，但随着中国网络空间力量的显著提升，中美两国间的合作与竞争，也成为网络军控进程中举足轻重的关键因素。二、中美间主要分歧大国合作不足，是国际网络军备控制进展缓慢的主要原因。出于对网络空间性质、作用和发展方向的不同看法，中美两国在网络军控领域存在多方面分歧。（一）路径之争：建立新条约还是适用现有规则奥巴马就任总统后，美对网络军控问题的态度有较大改变。美多数学者承认，“越早签订条约，各国就越快可以避免安全举措的重复建设，更为有效地监管和保护这个关键的全球网络”。但是，他们也认为，只要稍加调整，现有的国际法就可满足需要，没有必要针对网络空间武器的发展与使用签订全新的条约。也有美国官员在为美拒绝开展网络军控谈判的行为辩护时表示，如果国际执法机构通过合作能够安全地应对网络空间的犯罪性入侵行为，那么也就能够安全地应对军事行为。因此，美国对签署军控新条约的积极性始终不高，探讨的主要是如何将现有条约适用于网络空间。中国则长期呼吁建立新规则，认为“制定相关国际规则，有助于促进各国在信息空间采取负责任行为，并为加强国际合作提供良好基础。”中国政府很少提及适用既有军控规则的问题，主要原因是现有条约各有不足，难以直接适用于网络空间。一般认为，有可能适用于网络空间的军控条约包括以下几类：一是针对核生化武器的条约，如不扩散核武器条约、禁止生物武器公约、禁止化学武器公约等。网络武器与这些武器一样，都具有极大的破坏力，限制其发展、规范其使用符合国际社会的共同利益。但是，这些条约奏效的关键原因是，以国际原子能机构为代表的各类组织对建造相关设施的元件进行了严格控制和密切监视。但是，网络空间的核查还面临着多种障碍，导致其有效性大打折扣。二是针对外空和公海的条约，主要有外空条约、联合国海洋法公约等。网络空间有着与太空和公海极其相似的特性，如都极其广阔、有巨大利用价值，且依据国际法都不会被视为某一国家的专有领土。因此，将这些条约适用于网络空间也具有可行性。但是，与只有极少数国家可能拥在外太空发动战争的能力不同，“近120个国家和近百万民众都有能力发动网络空间战争”，因此在网络空间中做类似的限制是不切实际的。三是针对南极地区的条约。南极条约宣称，“南极洲应仅用于和平目的，不应成为国际纷争的场所和对象”，禁止任何国家在南极进行任何军事开发。依照这一精神，禁止在网络空间部署和运用任何武器，是网络军备控制的另一条思路。但是，对于网络空间中运行的各种代码，很难辨别其究竟将用于和平目的还是军事目的，而且网络空间没有广泛认可的边界，无法划定其适用区域，因此这种方法也难以推行。可见，签订适用于网络空间军事行为的新条约，是实现网络军控目标的根本途径。（二）目标之争：信息安全还是网络安全军备控制的根本目标是实现国家安全。“网络空间”是新兴概念，国际社会并未就其具体含义达成共识，因此导致了中美两国在网络军控目标方面的巨大分歧。在美国看来，网络军控的目标是实现“网络空间安全”，具体包括以下内容：一是关键基础设施安全。在美国，“关键基础设施”的定义是随着时间发展而不断演变的，按照美确保网络空间安全国家战略的说法，关键基础设施“由农业、食品、水、公共卫生、紧急救援、政府机构、国防工业基地、信息和电信、能源、运输、银行和财政、化学品和危险材料、邮政和货运等领域的公共和私营机构组成”。美国认为，其中最易遭受网络空间攻击、最需要维护其安全的有信息基础设施、能源基础设施和交通运输设施。二是逻辑设施安全。即为网络空间物理设施提供服务的各种技术要素，其中包括保障电子设备运转的各种操作程序、规则协议，以及网络空间中流动的大量数据信息。其中，最需要保护安全的有：数据采集与监视控制系统（SCADA），系重要的管理与控制中枢，对于关键基础设施正常运行意义重大；域名系统（DNS）与边界网关协议（BGP），两者共同作用，为信息流动指明路径，是网络正常运转的重要保障，一旦遭受攻击“可能破坏整个网络传输”。三是信息，需要保护其机密性、准确性、真实性和可获得性。与美国不同，中国政府在国防白皮书、与俄罗斯等国共同向联合国提交的议案等文件中，更多地使用“信息安全”的概念。例如，时任中国代表团团长胡小笛大使于2004年在联合国大会发言时曾指出，“信息安全事关各国国计民生以及国际安全与稳定。中国支持联合国政府专家组继续深入研究信息安全问题，并提出具体的应对之策。”在国际社会尚未就“网络空间”这一新概念的具体内涵达成共识之时，中国使用传统的“信息安全”一词以防混淆本无可厚非，但美国学者却认为，中国之所以频繁使用“信息安全”一词，是因为中国“更为关注的是对信息的控制和对敌方观点与决策制定过程的操控”,其目的是“通过控制信息影响民众的观点，在全球信息系统中建