从公共部门治理谈政府审计制度

1 從公共部門治理談政府審計制度 2 從公共部門治理談政府審計制度 公司治理之發展背景公共部門治理政府審計之定義與本質政府審計之發展趨勢我國政府財務分權架構我國政府審計制度政府審計之新面貌 3 公司治理之發展背景 經濟事件及法案 1720英國 南海泡沫 事件 國會通過 泡沫法案TheBubbleAct 1844英國公司法規定公司董事應向股東提供經審核之財務報表1933美國股市危機 國會通過 證券法 4 公司治理之發展背景 經濟事件及結果 1992COSOReport公布1997亞洲金融危機1999OECD經濟合作暨開發組織提出公司治理原則1999WorldBank世界銀行提出治理架構2001美國Enron及Worldcom醜聞2002美國Sarbanes QxleyAct公布2004COSOERM公布 5 公司治理之發展背景 古典經濟學者 1932Berle及Means在 現代公司與私人產權 一書 研究股東與管理者之代理關係1960Baumol Marris及Williamson提出各自模型揭示股東與管理者之利益差異1977Chandler在 看得見的手 一書 進一步描述現代公司兩權分離的演進過程1980Corporategovernance正式出現於英文文獻 6 公司治理之發展背景 代理理論 AgencyTheory 摘自柯承恩教授演說資料 7 公司治理之發展背景 代理理論 資訊不對稱與道德危機1 代理行為會因資訊不對稱有道德危機 2 資訊透明化是矯正資訊不對稱的必要條件 3 CPA簽證制度的健全可以強化資訊透明 但無法消除道德危機 4 道德危機需要從公司高層結構建立平衡與監督的機制 5 企業所有權與管理權的分離 以及由此產生的委託代理關係 是公司治理問題產生的根源 8 公司治理之領域及架構 WorldBank 註 以上架構即為廣義的公司治理 世界銀行治理架構 1999 9 公司治理 公司治理之領域 內部控制 風險管理 10 公司治理之發展背景 代理理論 AgencyTheory 摘自柯承恩教授演說資料 11 公共部門治理 國際會計師聯盟 IFAC 公共部門委員會於2001年提出 公共部門治理 管理階層之觀點 CorporateGovernanceinthePublicSector AGoverningBodyPerspective 12 公共部門治理 IFAC認為公共部門面對更複雜的政治 經濟及社會目標 及利害關係人的多元化 在治理架構及風險管理下 必須較以往精進 13 IFAC公共部門最佳治理基石 資訊公開openness 堅持高度職業道德integrity 課責accountability 14 IFAC公共部門最佳治理架構 行為準則 機關之架構與程序 外部報導 控制機制 15 行政機關風險管理推動方案 行政院於94年8月訂頒 行政機關風險管理推動方案 以形塑風險管理文化 減少或避免風險之損害 以助達成組織目標 提昇施政效能與民眾滿意度 16 公共部門課責機制之特徵 byChristopherPollitt 1 對公權力濫用 誤用及腐化之控制2 確保公共資源運用符合公眾 多元性需求3 精進公共政策的效率性效能4 強化政府的正當性 17 公共部門課責機制操作化定義 byJonathanGSKoppell 1 透明化 transparency 2 義務之承擔 liability 3 可控制性 controllability 4 職責 responsibility 5 回應性 responsiveness 18 課責治理與審計 美國聯邦審計署 GovernmentAccountabilityOffice 簡稱 GAO 於政府審計準則 GAGAS 說明 對於公共資源的課責在國家的治理過程至關重要 公共資源的管理者 必須對立法機構及社會公眾說明 1 政府資源是否得到適當管理與使用 是否遵循各項法規 2 施政計畫是否實現其目標和預期的成果 3 施政計畫是否講究經濟性 效率性 效能性 19 政府審計之本質 查核及審計意見 託 檢送資料 權 委 與 授 立法部門 行政部門 審計部門 政府課責機制 accountability 20 政府審計之定義 政府審計係由國家設立獨立的審計機關 以有系統的方法 審核政府財務收支及決算 考核財務效能及核定財務責任 對各機關財務上之違失或不當 及效能過低之情事 應依法為適當之處理 暨提供建議改善意見 審計結果 應向國會提出報告 以提升及促進政府公共責任 accountability 之履行 21 國際政府審計之發展趨勢 最高審計機關獨立性的強化 擴展政府審計職權與功能 推廣績效審計 強化政府內部控制與治理 推廣電腦審計 預防及偵測舞弊與貪污 推展公共效益及行政改革相關審計 22 國際最高審計機關組織 國際最高審計機關組織 InternationalOrganizationofSupremeAuditInstitutions 簡稱INTOSAI 成立於1953年 總部設於維也納 為推動世界各國最高審計機構間交換政府審計觀念與經驗之永久性機構 INTOSAI 23 國際最高審計機關組織規劃組織圖 24 區域性工作小組 非洲地區 阿拉伯地區 亞洲地區 加勒比海地區 歐洲地區 拉丁美洲地區 南太平洋地區 25 最高審計機關獨立性的強化 利瑪宣言 LimaDeclaration INTOSAI第9次國際大會1977年10月於秘魯首都利瑪發表 為國際上政府審計之最高指導原則 主要目標在揭櫫獨立性審計機關之建制 26 超然獨立之審計機構Independence 惟有在完全獨立於受查單位及免受外在因素之影響下 審計機關始能客觀公正及有效地完成其功能 27 超然獨立之審計機構Independence 最高審計機關之超然獨立審計人員之超然獨立最高審計機關之財務獨立 28 在功能及組織上應具有超然獨立之特性 之建制及獨立性之保障 應於憲法明文規定 IndependenceofSAI 29 歸於立法部門但無隸屬關係 英 美準司法組織 德 法獨立於三權之外 日 韓 IndependenceofSAI 30 審計長之任命於憲法規定審計長任期之保障審計人員之獨立性應受憲法或法律保障 IndependenceofofficialsofSAI 31 審計長任期之保障 英 法 義 荷蘭終身職美國15年德 奧12年加拿大10年西班牙9年日本7年中華民國6年 32 FinancialIndependenceofSAI 應有單獨之預算編列機制 應有用人之自主權 33 我國中央政府財務分權關係圖 註 審計權 依審計法規定由審計機關行使 總統 公布財務法律公布預算決算 彈劾 糾舉 審計權 監察院 財務監察 訂定施政方針提出預算決算 行政院 財務行政 財務行政人員之銓審 財務人事 考試院 34 立法院 立法院 行政院 審計部 檢送預算執行相關資料 提出審核意見及建議事項 檢送決算書 提出預算案 審議決算審核報告及質詢 議決預算案 提供國會其他服務 審議決算審核報告及諮詢 提出總決算審核報告 我國中央政府財務分權關係圖 35 我國財務聯綜組織 執行法定預算發布收支命定 經理現金出納保管票據證券 核編預算決算辦理會計統計 監督預算執行稽審財務決算 行政 主計 審計 公庫 36 我國審計制度之特質 憲法明定審計權及審計長之任命審計權由審計機關獨立行使審計權之行使對象為政府所屬全國各機關及人員審計機關之組織採一條鞭 由中央直貫地方 37 我國政府審計制度 憲法有關審計條文 監察院行使彈劾 糾舉 審計權 憲增7 監察院設審計長 由總統提名 經立法院同意任命之 憲104 審計長應於行政院提出決算後三個月內 依法完成其審核 並提出審核報告於立法院 憲105 38 我國政府審計制度 審計權之歸屬 審計權屬監察院三項職權之一 憲增7 審計權的行使 另由法律定之 監1 政府及其所屬機關財務之審計 依審計法之規定 審1 審計職權 由審計機關行使 審3 39 我國政府審計制度 審計長 監察院設審計長 由總統提名 經立法院同意任命之 憲104 立法院行使審計長同意權 經全院委員會審查後 提出院會以無記名投票表決 經全體立法委員二分之一以上之同意通過 立法院職權行使法29 審計長應具有審計部組織法規定之專業資格 組2 審計長之任期為6年 組3 40 審計機關現行組織圖 41 我國政府審計制度 審計人員 審計人員之職稱包括副審計長 審計官 審計 稽察 審計員及稽察員 審任2 審計人員之任用資格 依審計人員任用條例規定 審計人員與被審核機關之長官或主管會計出納人員有配偶或親屬關係或因其他利害關係者 應行迴避 不得行使職權 組13 審計人員支領審計專業加給 審計人員依法獨立行使其審計職權 不受干涉 審10 42 我國政府審計制度 審計人員 審計機關預算員額共855人 審計人員694人 行政人員161人 截至96年3月底止 計有男性370人 女性324人 現有人員取得專業證照者 計有會計師76人 建築師及各類技師102人 國際內部稽核師 CIA 36人 國際政府稽核師 CGAP 12人 95年度審計人員每人平均受專業訓練時數74小時 若扣除新進人員訓練 則為56小時 43 高等考試 三級 審計科考試專業科目 審計學 政府審計25 內部控制之理論與實務審計應用法規 包括預算法 會計法 決算法 審計法及政府採購法 財務報表分析政府會計管理會計 44 45 會計人的挑戰 考取專業證照 CPACIIACIACFACCSACFPCMAFRM PRMCISA CFE CGAP 46 會計人的機會 會計師錄取人數 47 會計人的機會 高考會審人員 48 會計人的機會 CIA 台灣CIA成長圖 49 CIA 國際內部稽核師考試CCSA 國際內部自評師考試全球之專業認證考試從事內部稽核之專業認證考試在美國有註冊商標 什麼是CIA CCSA 50 CIA何時考 全球同步舉行每年五月及十一月之第三個星期三及星期四四個時段考四科 51 內部稽核在治理 風險及控制之角色 內部稽核之執行 經營分析及資訊科技 經營管理技能 CIA考什麼 52 CCSA何時考 全球同步舉行每年五月及十一月之第三個星期四凡通過CCSA考試及格者 可以抵免內部稽核師 CIA 考試第四科之測驗 53 一 考試內容 一科 共125題單選題二 考試範圍 1 內控自評基本原理5 10 2 內控自評整合方案15 25 3 內控自評程序之構成要素15 25 4 企業目標與組織績效10 15 5 風險辨識與評估15 20 6 控制理論與應用20 25 CCSA考什麼 54 國際內部稽核師 CIA 考試內容綱要第一科內部稽核在治理 風險及控制之角色A 遵循國際內部稽核協會訂頒之一般準則 15 25 須達LevelPB 建立以風險為基礎之計畫以決定內部稽核工作之優先順序 15 25 須達LevelPC 瞭解內部稽核在機構治理所扮演之角色 10 20 須達LevelPD 執行其他內部稽核角色及職責 0 10 須達LevelPE 治理 風險及控制知識因素 15 25 F 專案計畫 15 25 須達LevelP註 LevelP代表考生在這些主題範圍內 能充份理解並應用相關概念 展現達專精程度之水準 LevelA代表考生在這些主題範圍內 舉凡對專門術語和原理原則之知識 能展現達知悉程度之水準 55 國際內部稽核師 CIA 考試內容綱要 續 第二科內部稽核之執行A 專案之執行 25 35 須達LevelPB 執行特定專案 25 35 須達LevelPC 監督專案結果 5 15 須達LevelPD 舞弊知識因素 5 15 E 專案工具 15 25 56 國際內部稽核師 CIA 考試內容綱要 續 第三科經營分析及資訊科技A 企業流程 15 25 B 財務會計及財務管理 15 25 C 管理會計 10 20 D 法規及經濟 5 15 須達LevelAE 資訊科技 IT 30 40 偏重理論部份 須達LevelA 57 國際內部稽核師 CIA 考試內容綱要 續 第四科經營管理技能A 策略管理 20 30 須達LevelAB 全球企業環境 15 25 須達LevelAC 組織行為 20 30 須達LevelAD 管理技能 20 30 須達LevelAE 協商 5 15 須達LevelA 58 政府審計的類型 INTOSAI分類 合規性審計績效性審計 RegularityauditPerformanceaudit 財務審計Financialaudit遵循審計Complianceaudit 59 政府審計的類型 GAO分類 財務審計簽證業務績效審計 FinancialauditAttestationengagementPerformanceaudit 60 我國政府審計制度 審計職權 監督預算之執行 核定收支命令 審核財務收支 審定決算 稽察財物及財政上之不法或不忠於職務之行為 考核財務效能 61年增訂 核定財務責任 61年增訂 其他依法律應行辦理之審計事項 審2 61 我國政府審計之性質 合規審計 regularity 績效審計 performance 諮詢服務 consulting 62 合規性審計 regularity 財務資訊之檢查評估財務制度與交易是否合於規定之查核財務責任之確定 63 績效性審計 performance 經濟性 economy 效率性 efficiency 效能性 effectiveness 64 諮詢性服務 consulting 審計法令疑義之諮詢 審32 會計制度審核規章之會商 審31 財務上增進效能與減少不經濟支出之建議 審70 制度規章缺失與設施不良之建議 審69 65 我國政府審計制度 審計權之行使對象 政府及其所屬機關 審1 公私合營事業 審79 受公款補助之私人團體 審79 政府捐助財團法人 設置條例 預41 行政法人 66 95年度監督政府機關單位數 67 95年度監督政府預算數 附註 金額百萬元以下全捨 68 審計方式 審計機關 各機關 審計機關 受託 其他機關團體或專門技術人員 就地審計 書面審計 隨時稽察 委託審計 經常 臨時 送審 審計機關 委託 特殊技術 監視鑑定 諮詢委託 69 審計權之行使 內部控制及內部審核之評估 審計機關派員赴各機關就地辦理審計事務 得審度其內部控制實施之有效程度 決定其審核之詳簡範圍 審41 審計機關應定期派員考查各機關按照會計法實施之內部審核情形及各項實際工作紀錄 施73 70 審計權之行使 查 調 閱及檢查 審計人員為行使職權 向各機關查閱簿籍 憑證或其他文件 或檢查現金 財物時 各該主管人員不得隱匿或拒絕 遇有疑問 或需要有關資料 並應為詳實之答復或提供之 如有違背前項規定 審計人員應將其事實報告該管審計機關 通知各該機關長官予以處分 或呈請監察院核辦 審14 審計機關為行使職權 得派員持審計部稽察證 向有關之公私團體或個人查詢 或調閱簿籍 憑證或其他文件 各該負責人不得隱匿或拒絕 遇有疑問 並應為詳實之答復 審15 審計人員就地辦理各機關審計事務時 得通知該機關 將各項報表送審計人員查核 該審計人員對其簿籍得隨時檢查 並與有關憑證及現金 財物等核對 審42 71 審計權之行使 封鎖及提存資料 審計機關或審計人員行使審計法第14條 第15條之職權 對於詢問事項 得作成筆錄 由受詢人簽名或蓋章 必要時 得臨時封鎖各項有關簿籍 憑證或其他文件 並得提取全部或一部 審16 審計人員依本法第16條規定執行封鎖時 應製作筆錄 記明封鎖物之種類件數後加封 於封面簽名或蓋章 並令物之所有人或其關係人 於筆錄及封面簽名或蓋章 上項封銷物 應令物之所有人或其關係人負責保管 不得擅自拆封 施9 審計人員依本法第16條規定執行提取時 應製作筆錄 記明提取物之種類件數 並出具收據交物之所有人或其關係人收執 施10 72 審計權之行使 通知協助 審計機關行使審計法第15條第1項職權 必要時 得知照司法或警憲機關協助 審15 審計機關行使稽察職權 有需各機關團體協助時 各機關團體應負協助之責 施8 審計人員赴各機關執行職務 必要時得通知該機關長官或其上級機關派員蒞視 其結果得製作筆錄 由關係人及蒞視人簽名或蓋章 施11 73 國務機要費風波 74 審計標準 內部審核標準 適正性審計 會計法 會計制度 G A A P決算法 決算編製要點合規性審計 預算法 財政收支劃分法 地方制度法主管機關所頒法令支出憑證處理要點效能性審計 經濟性 效率性 效益性 75 審計權之行使 審計事項及結果之決定 審計機關派員赴各機關就地辦理審計事務 或辦理送審機關之抽查審計 其應行審核事項 由審計機關規定之 施4 審計人員就地辦理各機關審計事務 應將審核結果 報由該管審計機關核定之 審43 審計人員在外執行職務 應於每一機關任務完畢後 隨即製作翔實報告 陳報該管審計機關核辦 除特殊案件經呈奉核准者外 其報告不得超過20日 施12 審計機關處理審計案件 應將審計結果 分別發給核准通知或審核通知於被審核機關 審22 施18 76 審計程序 財務之審核程序 初審程序 覆審程序 覆議程序 再審查程序 再審查覆議程序 77 審核通知之聲復與聲請覆議 聲復與聲請覆議以一次為限 審23 24 聲復與聲請覆議期限於文到三十日內 審23 24 決算審核通知之答辯期限由審計機關決定 決25 未能依限聲復或聲請覆議 得請求展期一次 審25 修正 剔除 繳還以外事項 應於限期內函復辦理情形 施14 78 審計決定之效力 審計案件決定意見 非屬行政處分 審定剔除 繳還 賠償案件 機關應依限追繳 審78 機關得逕依行政執行法11條移送行政執行處強制執行 追繳結果應通知審計機關 審78 79 審計稽察之成果 1 3 94年度決算修正增列歲入繳庫數21億4千4百餘萬元 剔除 修正減列歲出繳庫數5億3千8百餘萬元 依審計法第17條或20條規定報請監察院處理或移送司法機關偵辦者12件 依審計法第17條規定通知各該機關查明處理後處分者218件 處分人員594人 依審計法第69條規定通知上級機關並報告監察院者55件 95年度財務違失之查處 80 查本年度各級政府機關學校基金單位辦理各類會議及講終訓練 或未優先補預政府既有場地 或赴風景名勝地區及渡假飯店辦理 計支經費多達18億餘元 有違撙節經費原則 虛擲公帑 允宜檢討研謀改善 審計稽察之成果