公共危机治理中的政策困境及其化解

公共危机治理中的政策困境及其化解丛志杰 1 ,吕富媛 2( 1. 内蒙古大学公共管理学院 ,内蒙古 呼和浩特 010021; 2. 东北大学文法学院 ,辽宁 沈阳 110006 )摘要 : 公共危机是指对一个社会系统的基本价值 、行为准则 、社会秩序等产生严重威胁 ,并且在时间压力和不确定性极高的情况下 ,需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事件 。在公共危机论理中 ,由于特定 的危机形势和政策系统的局限性 ,极易造成政策制定 、执行的困难 ,使政府陷入“政策困境 ”,产生政策“无能 ”与应对危机所迫切需要的政策“需求 ”之间的尖锐矛盾 。而要化解这一矛盾 ,使政府走出政策困境的出路在于提高政府科学制定和有效执行公共政策的能力 。关键词 : 公共危机 ;治理 ;政策困境 ;化解分类号 : D630文献标识码 : A文章编号 : 1000 - 5218 ( 2006) 06 - 0035 - 04由于真实发生的事件的时间 、地点及后果具有一定的不可预见性 ,而且出乎人们的心理惯性运行 ,极易使人们陷于被动和慌乱之中 。再次 ,公共危机的后果具有强烈的不确定性 和长期性 。危机发生后 ,人们往往不知所措 ,这不 仅是由于危机事件的开端无法用常规性规则进行 判断 ,而且其后的发展和可能涉及的影响也没有 经验性的 知 识 进 行 指 导 , 一 切 都 是 瞬 息 万 变 的 。 同时 ,由于信息时代的发展 ,事物之间的联系愈发呈现多元化和共时的特征 ,资源的有限性也会导一在公共管理领域中 ,公共危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念 。 它意味着一系列终止事物正常进程和瓦解社会正常秩序 (如海啸 、地震 、飞机失事 、恶性疾病流行 、 恐怖事件 、民族冲突等 )的事件正在迅速展开 ,对 社会稳定的破坏力大大超过了正常水平 ,迫使以 政府为核心的公共管理主体系统必须在有限的时 间内做出反应 ,采取控制或调节行为 ,以维持系统的生存 。 公共性是公共危机的首要特征 。与个人危机和群体危机事件相比 ,公共危机的影响范围 、对社 会系统基本价值观和行为准则架构的威胁更为严 重 ,需要以政府为主体的各个公共部门共同来加以解决 。其次 ,公 共 危 机 具 有 突 发 性 和 不 可 预 测 性 。 危机事件虽然存在着发生征兆和预警的可能 , 但 1 ( 13 )致顾此失彼 , 形成 连 锁反 应扩大 。, 使 危 机的 影响因此 ,公共危机决策是典型的非程序化决策 。一般来说 ,决策行为可分为两类 ,一类是程序化决 策 ,即结构良好的决策 ; 另一类是非程序化决策 , 2 ( 31 )即结构不良决策。平 常时 期的 决 策一 般表现为常规性程序化决策 。而危机决策是典型的非常规化决策 ,具有显而易见的不可逆转性 ,它要求 在相当有限的时间和有限资源的约束下做出重大 决定和快速反应 。基金项目 : 内蒙古自治区社会科学规划项目内蒙古地区公共危机预警机制研究 (项目号为 : 0525 ) 。收稿日期 : 2006 - 03 - 01作者简介 : 丛志杰 ( 1964 - ) ,女 ,内蒙古自治区赤峰市人 ,内蒙古大学公共管理学院 ,教授 ;吕富媛 ( 1968 - ) ,女 ,山东黄县人 ,东北大学文法学院 ,讲师 。35在现代社会中 ,危机的发生已经成为社会生活中一种常见的现象 ,并引起了理论界的高度重 视 。西方政策科学大师叶海卡 德罗尔认为 , 逆境已成为“政策制定的一个普遍条件 ” 3 ( 4 ) ,它是由不同原 因 造 成 的 、难 以 消 除 的 各 种 紧 张 状 态 , “可能是统治机制中内生的 ,即是政治制度本身特 征中固有的 ;也有可能是外生的 ,与政治制度以外 的乃至超社会的现象相关 ,即是由所考察的社会 及其范围以外的各种因素造成的 ”。 3 ( 20 ) 著名的 制度主义者贝克 、吉登斯等人更是首倡和构建了 “风险社会 ”理论 。他们认为风 险 的出 现是 现 代 性的必然产物 ,因为现代制度的构建虽然提高了 人们认识和消除风险的能力 ,但也产生了新的更 大风险 ,比如技术风险和制度风险 。 4 ( 87 - 90 ) 因此 , 在当今这样一个充满了来自政治 、经济 、文化 、生 态 、宗教 、种族等人为或非人为的不稳定因素的时 代 ,危机治理已由过去的非常态管理逐渐转向常 态管理 ,成为政府能力不可或缺的构成部分 。从政治责任的角度看 ,政府是进行公共危机 治理的核心主体 。一方面 , 政府作为公共权力的 行使者 、公共事务的管理者 、公共服务的提供者以 及公共政策的制定者和执行者 ,在公共危机治理 中处于特 殊 重 要 的 地 位 。尽 管 在 现 代 公 共 管 理 中 ,传统公共危机治理机制中政府是唯一主体的局面已有较大的改观 ,开始强调管理主体的多元化 ,但不可否认的是 ,政府仍处于主导地位 ,并与 其他主体形成了指挥与合作的关系 ,共同组成了公共危机应对的整体系统 。政府危机治理是对政府组织的 管 理能 力和 效力 的 全 面 考 察 与 综 合 鉴 定 ,是衡量和反映政府统治力量的重要方面 ,政府 危机治理的绩效是政府统治合法性及其良好形象 的基本来源和存在基础 。而另一方面 , 政府所拥 有的公共权力和社会资源 ,又为政府进行公共危 机治理提供了充分条件 。在公共危机发生时 , 政 府需要在极短的时间里制定和执行应急政策 , 集 中调动资源 ,缓和大众情绪 ,降低危机带来的负面 作用 ,谋求危机的解决 。定的危机形势和政策系统的局限性 ,极易形成政策制定 、执行的困难 ,甚至出现政策“无能 ”,如政 策质量低 劣 , 政策 执行 效 率低 下 。这 种 政 策“无能 ”与应对危机所迫切要求的政策需求之间形成 尖锐的矛盾 ,极易使以政府为核心的治理主体陷 入“政策困境 ”。从政策制定的角度看 ,危机本身具有的特点 往往成为阻碍高质量政策形成的障碍 。首先 , 政策问题的认定有特殊的难度 。能否准确地确认公 共问题是否已演变成为具有危害性的危机 ,并据 此作为政策议程的标尺 ,是科学制定政策的起点 。 这就要求政府要及时收集各种信息 ,并对信息进 行分析 、辨 别 。但 在 这 一 时 期 , 危 机 还 未 完 全 暴露 ,信息的收集存在很大难度 ,信息的准确性和数 量均不完善 。由于难以收集到准确的信息 , 政府 的分析判断和决策有相当难度 。所以 ,一方面 ,政 府会延误时机 ,错过危机解决的最好时机 ,另一方 面 ,盲目出台政策 ,难以制定出准确的政策 ,可能不仅于事无补 ,而且会加重危机的危害 。其次 ,由 于危机决策是典型的非程序化决策 ,要在有限的 信息 、资源 、时间的条件下寻求“满 意 ”的处 理方 案 。因此 ,决策者往往要承受巨大的决策压力 ,要 求决策者 有丰 富的 知 识和 经 验 及 良 好 的 心 理 素质 。而事实上 ,在危机决策中 ,人力资源紧缺的第 一个表现就是高水平决策者的缺乏 ,第二个表现 是专业技术人才的缺乏 。从公共政策执行的角度看 ,公共危机为政策 执行增添了许多不可预知的变数 。首先 , 科学地制定政策是有效地执行政策的前提 。但由于应对 危机的政策制定得非常匆忙 ,政策本身极不完善 , 甚至政策质量低下 ,使得政策不能顺利执行下去 , 或不能得到满意的政策效果 ;其次 ,政策执行必需 具备一定的经费资源 、人力资源 、信息资源 、权威 5 ( 230 )资源,而公共危机的突发性和不确定性 ,使政策执行难以得到充分的资源保障 ,为政策执行带来了巨大的困难 。从政策所产生的效果来看 ,成功的政策会促 进政府的合法性 ,提升政府的地位 ,而失败的政策 则会加大危机的危害程度 , 造成更多的后患 。公共危机所造成的危害不仅表现为对公众的心理创 伤 ,引发公众的恐惧和惊慌 ,而且更为严重的是损 害公众的财产及生命安全 。这很容易让公众直接 而深刻地感觉到政府效能低下 。因此 , 政府有可二公共危机是对政府责任的挑战 ,也为政府制定和执行公共政策提出了严峻的课题 。但由于特36能严重丧失公众权威 ,甚至会丧失统治的合法性 。综上所述 ,在公共危机的治理中 ,以政府为核 心的主体常常会陷入“悲剧性抉择 ”当中 ,“它不 仅是一个在不同的具体目标和价值中做出选择的 问题 ,而且还是一个在不同风险分配和不同时间 取舍上做出决策的问题 。所有这些在精神智力是 令人吃惊 ,在道德伦理上令人害怕 ,在心理上强加于人 ,在权力政治上也是最为忌讳的 。” 3 ( 193 )进政策议程安排 。进入政策议程是各种问题得到政策干预的前提条件 。要针对影响政策议程安排 的各种障碍因素 ,改进政策安排 ,确保在政策议程安排中不遗漏重大紧急问题 。要把握决策时机 , 完善决策体制 ,整合正式议程和公众议程 ,完善表 达问题的 方 式 , 就 议 程 问 题 广 泛 咨 询 参 谋 机 构 。 再次 ,要注重政策方案创新 。高质量的政策特别 注重政策制定的灵活性 ,强调政策方案的多样性和创新性 。方案的创新在很大程度上关系到问题 的解决能力 。在危机状态 , 更需要采取创新的措 施来解决危机中的问题 。因此 , 要鼓励多元化思 考 ,充分发挥组织的积极性和创造性 ,特别要注意 突出智囊组织在政策制定中的作用 。2. 有效地执行政策 。政策执行是一个前后相 继的复杂的行为过程 ,不仅需要在政策执行中做 好一系列准备工作 ,依靠“试点 ”为政策的全面推 行提供经验 ,需要有效的政策宣传为政策提供良 好的环境和推动力 ,还需要在执行过程中实施正确的指挥 ,做好各种协调工作 ,对执行活动进行严 格的监督和控制 ,以保证执行活动能够按照政策 方案的要求顺利进行 。 5 ( 217 ) 但是 ,必须注意的是 , 应对危机的政策往往突破了传统的政策典范 ,并 带有极大的创新性 ,因而有力的政策执行应特别加强执行过程中的指导与监督 ,强调政策执行的 坚决性和彻底性 。强有力的政策执行是克服危机 时期资源短缺 、权威削弱的有效手段 。 5 ( 274 )3. 适时 地 调 整 政 策 。危 机 有 一 个 产 生 、发 育 、衰亡的过程 ,一般要经历酝酿 、爆发 、扩散 、处理 、恢复等几个阶段 。因此 ,政府在进行危机治理 时 ,应根据危机情况的变化 ,适时地调整政策 。在 危机预警及准备阶段 ,政府政策的重点表现为对 危机的动态预测能力和危机意识的敏感能力 ,要 制定完善 的突 发事 件 应急 方 案 和 充 分 的 资 源 储 备 ,建立一整套加强人们危机意识的良性激励机制和惩罚机制 ,通过建立完善的组织系统和不断 的社会模 拟演 习等 举 措来 提 升 政 府 危 机 治 理 能 力 ;在识别危机阶段 ,政府政策的重点表现为信息 的收集 、整理和分析能力 ,关键的措施在于要加强 危机信息的收集和识别分析系统的建设 ; 在危机隔离阶段 ,政府政策的重点表现为隔离危机的能 力 ,关键的举措在于要构筑危机“防火 墙 ”; 在管 理危机阶段 ,政府政策的重点表现为整合资源的 能力和适时决策的能力 ,关键要善于快速准确科37三上述“悲剧性抉 择 ”反 映了 在 公共 危机 治 理中政府政策“无能 ”与应对危机所迫切需要 的 政 策需求之间的尖锐矛盾 。而要化解这一矛盾 , 使 政府走出政策困境的出路就在于提高政府科学制 定和有效执行公共政策的能力 。因为“作为政治 变革与政治发展的一部分 ,危机对于一个理性的 、 有活力的政府而言 ,往往成为公共政策改进和完善的外部动力 。” 6 ( 1212 )1. 科学地制定政策 。应对 危 机需 要高 质 量 的公共政策 。危机中的政策制定要求变革决策方 式 ,改进政策制定过程 。改革决策方式 。决策者要更新决策观念 , 要 充分认识到在现代社会源于各方面的不确定性和 风险性日益增多 ,危机在更多的领域中出现 ,出现 的频率更大 、波及面更广 、危害性更强 ,公共危机 已成为现代社会事务难以逃避的重要组成部分 。 因此 ,政府必须坚持危机决策的紧急性 、权变性 、 创新性等原则 ,提高危机决策的方法与技术 。提高决策者的素质 。面对危机 , 决策者会受 到来自各方面的干扰 。决策者必须善于从多角度 对政策问题进行分析 ,要有长远眼光 ,果敢的决心 和魄力 ,良好的心理素质 ,广博的知识 。决策者要 注重有效的政策学习 ,通过学习以往政策和其他 政策的有益经验 ,根据外部环境的变化和新的信 息有意识地调整政策技术和政策目标 ,提高政策 制定的能力 。促进决策过程的科学化 、民主化 。首先 ,要提 高政策问题的诊断能力 。问题的诊断是政策制定 的起点 ,影响到政策制定乃至政策全过程 。“一旦 将严重的误诊当作既定现实 、作为政策制定的起 跑线而接受 ,其后果将难以补救 。” 3 ( 149 ) 其次 , 改学决策 ,善于调动人力资源和集中财力 、善于和媒体沟通等 ;在危机善后处理阶段 ,政府政策的重点 表现为危机的学习能力和重建能力 ,关键的举措在于能快速地恢复重建 ,通过建立独立的调查制 度公开甄别危机诱因和诊断“危机后遗症 ”,变危 机为发展机遇 。4. 构建 “全 面 整 合 ”的 公 共 危 机 治 理 体 系 。 “全面整合 ”的公共危机治理体系 ,是指在高层政治领导人的直接领导和参与下 , 通过法律 、制度 、 政策的作用 ,在各种资源系统的支持下 ,通过整合 的组织和社会协作 ,通过全程的危机管理 ,提升政 府危机治理的能力 ,以有效的预防 、回应 、化解和 消弭各种危机 ,从而保障公共利益以及人民的生命财产 安 全 , 实 现 社 会 的 正 常 运 转 和 可 持 续 发展 。 7 ( 6 - 11 )参考文献 : 1 澳 罗伯 特 希 斯 . 危 机 管 理 M . 王 成 等 译 ,北京 :中信出版社 , 2001. 2 薛澜等 . 危机管理 M . 北京 : 清华大学 出 版 社 ,2003. 3 以 叶海卡 德罗尔 . 逆境中的政策制定 M .王满传译 ,上海 :上海远东出版 , 1996. 4 杨雪冬 . 风险社会理论述评 J . 国家行政学院学 报 , 2005 , ( 1) : 11 - 16. 5 张国庆 . 公共政策分析 M . 上海 : 复旦大学出版 社 , 2004. 6 胡宁生 . 中国政府形象战略 M . 北京 : 中共中央 党校出版社 , 1999. 7 张成福 . 公共危机管理 : 全面整合的模 式与中国 的战略选择 J . 中国行政管理 , 2003, ( 7 ) : 56 - 62.【责任编辑田雪峰 】Po l icy D ilemm a an d the Re so lv in gin the M ana gem en t of Pub l ic C r ise sCO NG Zh i - j ie1 , L U Fu - yuan2( Public M anagem en t C ollege of Inner M ongolia U n iversity, H uhhot 010021, Ch ina;S chool of H um an ities L aw , N ortheastem U n iversity, S henyang 110006, Ch ina)A b stra c t: Pub lic c rise s refe r to the even ts need to be so lued by p ub lic m anagem en t system. In wh ich the gove rnm en t p laya key ro le. They m ake po lic ie s unde r the p re ssu re of tim e and in the ca se of h igh unfixab ility, a s we ll a s the ba sic va lue s, code of conduc t and soc i