审理农村土地承包合同的问题和对策.doc

审理农村土地承包合同纠纷的问题和对策2007年10月1日生效的物权法确立了土地承包经营权的物权属性，这对于农民土地权利的保障和农村社会的长期稳定具有重要的意义。土地承包合同是设立土地承包经营权的重要依据，正确审理农村土地承包合同纠纷，有助于依法设立和保护土地承包经营权，稳定农村土地承包经营关系。作者以近年来所在法院在审判实践中遇到的农村土地承包合同纠纷 本文调研的土地承包合同纠纷，是广义的范畴，包括农、林、渔、牧业承包合同纠纷，但不包括涉及物权性质的土地承包经营权纠纷。案件为素材，对农村土地承包合同纠纷的特点、成因及表现类型进行了分析，对其中的共性问题、难点问题进行归纳梳理，并提出了处理该类案件的相关对策。一、农村土地承包合同纠纷的特点从审判实践中遇到的农村土地承包合同纠纷案件来看，其主要呈现为以下几个特点：1诉讼标的小，但对诉讼双方影响却不小农村土地承包合同的诉讼标的一般均不大，小的几百元，大的上万元，但对双方的影响却不小。比如家庭承包的承包方不同意集体组织调整承包金而拒绝交纳承包金的，虽然数额不大，但对于承包方来说一旦接受村里的调整方案，那就意味着以后就都要按此交纳；而村里如果向承包户妥协的话，那么必定带来其他承包户不满的问题。因此，尽管该类纠纷争议的标的额不大，但是可能涉及长远利益或者牵一发而动全身的问题，双方往往均不愿意妥协，矛盾较深，调解难度较大。2从诉讼的主体来看，承包方作为原告起诉的要比发包方多农村土地承包合同是一种较为特殊的民事合同，之所以说较为特殊，是因为作为发包方的农村集体组织还承担着农村公共事务管理的职能，其既是土地承包合同的一方当事人，同时又对土地负有管理职能，土地政策的变化或者政府关于土地的规划都需要基层组织去实施，这些因素客观上导致发包方对土地支配具有较多的主动权，土地承包合同双方当事人在事实上往往难以完全平等。在实践中，多数案件都是因为发包方的一些行为，比如根据政策或政府规划调整承包地、承包金，单方解除承包合同等行为而引起承包方不满，又无法协调，于是向法院寻求救济。3从诉讼请求来看，承包方和发包方各有特点承包方起诉的请求主要是要求确认承包合同的效力，要求发包方按照承包合同继续履行，或者要求发包方对单方解除合同，收回承包地的行为承担责任。而发包方起诉的请求常常是追讨承包金，以承包方未按期交纳承包金或者未按规定利用承包地而要求解除合同。当然，近年来随着土地征收补偿费纠纷的增多，出现了部分因土地征收而引发的农村土地承包合同纠纷案件。4从诉讼结果来看，以发包方胜诉的居多从本院审理二审案件来看，原审以发包方胜诉的占绝大多数，承包方胜诉的仅占12.5%，所以二审中的上诉人大多为承包方。二审判决的案件中，维持原判的占85.7%。这表明，农村土地承包合同纠纷在法律的认定上还是比较稳定和统一的，但是承包方即便胜诉率很低也要进行诉讼，反映了实践中法律规定和普通农民的认识可能存在冲突，导致其对于法律、政策的不理解。另外，从案情反映的情况来看，作为发包方在履行农村承包合同过程中的某些行为，尽管整体上不违反法律和约定，但存在某些不妥当因素，而侵犯了承包方的一些利益而导致其不满，但为了维护整体稳定，在两难之间，法院往往无法支持承包方的请求。5案件执行难度较大在土地承包合同纠纷案件中，许多情况下即使法院依法判决了，但却往往难以执行。比如发包方违法解除合同，将土地重新调整发包后，承包方要求发包方继续履行合同，法院如果支持承包方请求，则往往会带来无法执行的问题。涉及土地征收补偿费分配的案件，如果补偿费已经分配完毕，执行上也存在很大难度。另外还有涉及解除承包合同后，对于土地上种植农作物的处理也是执行中的难题。二、农村土地承包合同纠纷的成因分析引发农村土地承包合同纠纷的原因是相当复杂的，既有法律、政策层面的原因，也有承包合同当事人双方的原因，总结归纳而言，大致可以分为以下几类。（一）因发包方单方解除承包合同而引起的纠纷因发包方单方解除或者要求解除承包合同而引起的纠纷在农村土地承包合同纠纷中，占了很大比例。发包方解除合同的原因及引起的纠纷在实践中主要表现为：1根据政府土地规划、相关水土环境保护政策或者村集体组织为发展示范农业园区统一规划利用承包土地而解除合同，承包方对的补偿或者调整承包地方案不满。现实中，集体组织经常以政府的相关土地利用的政策、命令要求或者发展示范农业，建立样板园区等等原因向承包户要求收回承包地，统一调整，由于涉及的村民较多，一般都会以召开会议的方式来进行协商，但由于众口难调，往往不能达成统一的意见，村集体经济组织往往会以多数意见通过而直接将土地收回，然后按村里以前的通行标准进行调整或补偿。部分村民对调整或补偿不满，以村集体组织违反承包合同或者未经民主议定程序侵犯其土地承包经营权为由向法院起诉。而村集体组织则以土地调整符合相关政策要求，调整补偿方案经过集体讨论，并且符合村规民约来进行抗辩。2发包方以各种理由要求解除承包合同或者直接单方解除合同。该类纠纷主要发生在荒山、荒沟、荒滩等以其他方式承包的合同，以及集体组织将村里农民不愿耕种的土地集中承包给大户的情形，一般承包地面积都比较大，承包时间也比较长。在上世纪八、九十年代，由于从事农业生产效益较低，一些农民不愿意种地，对于荒山荒地也不愿意投入开发，这些土地就由集体经济组织发包给其他人进行农业经营。随着农村经济体制改革的深入和国家惠农政策的施行，再加上我国人多地少矛盾的逐步显现，土地增值成为必然。这几年，土地承包价格上涨明显，以本市的荒山承包为例，从以前的每亩十元左右涨到了现在的几十元甚至百元以上。再者，早年承包荒山荒地的人经过多年的投入开发，农作物开始收益，引起了一部分集体组织成员的眼红。于是，本集体组织的成员开始对土地承包的现状不满，要求集体组织收回承包地或者直接以开会讨论通过的形式解除承包合同。发包方解除合同的理由实践中主要有以下两点：（1）承包方违约：包括承包方拖欠、迟延支付承包金；承包方未按照合同约定的要求进行承包经营。（2）未按法定程序发包：主要指发包给集体经济组织之外的成员应通过法律规定的民主议定程序，而当时只是由集体经济组织的负责人发包的，所以应当认定合同无效。（3）承包合同显失公平而损害村民的利益。实践中，许多承包合同订立时并未考虑到形势的变化而导致相关条款很不合理，比如承包金过低且支付方式不科学，承包期限过长，经济形势变化后极易引起村民的不满而产生纠纷。此类纠纷形成后，往往涉及的当事人众多，部分案件中集体经济组织直接单方以某种理由将承包合同解除，将土地重新分包给村民并已进行开发，处理起来相当棘手。（二）因承包方拒绝缴纳承包金而引发的纠纷一般而言，承包方不会拒绝按照承包合同的约定缴纳承包金，实践中承包方之所以拒绝缴纳承包金，主要有以下原因：一是土地承包金调整，这种调整在多数情况下，都是在集体组织对原来的土地进行整体的新一轮承包过程中发生，部分村民对调整承包金不认同，拒绝按调整后的数额缴纳承包金。或者调整当时未达成一致意见，后来过了一段时间调整方案确定后，要求承包方补交承包款而被拒绝。另一种情况一般发生在土地转包和出租的情形，承包方往往在承包了一段时间后，在转租或者转包合同未到期的情况下，直接与原发包方联系，拒绝向转包人或者转租人支付承包金。（三）因土地被征用而引发的纠纷随着城市化和工业化进程的加快，因农村集体土地被国家依法征用而引发的补偿费分配纠纷大量涌现，最高人民法院在2008年最新的案由规定中也单独在物权纠纷一章中规定了承包地征收补偿费用纠纷这一案由。实践中大量的该类纠纷是单纯因土地补偿费分配而引起的纠纷，由于该种纠纷一般不涉及承包合同效力等方面的认定，主要涉及集体经济组织成员资格的确认和分配数额的争议，属于典型的物权纠纷，本文篇幅和主题所限，不作探讨。对和土地承包合同相关联的征用补偿费纠纷，在实践中主要表现为两种：一是集体组织通过村民会议重新调整承包地，后来遇到土地征用补偿，被征土地的原承包人提出集体组织调整承包地违反法律规定，要求法院判决发包方返还承包地或者支付土地补偿款，该类纠纷主要涉及集体组织调整承包地的效力认定。另一种是以其他方式承包的土地被征用后，承包方主张发包方违约，要求土地补偿款。一般应认定发包方按照合同约定给与相应补偿，合同没有约定的，则按照土地征用时的补偿标准补偿承包方的青苗损失，对于承包方要求土地补偿费和安置费的，不予支持。（四）承包方不满发包方调整承包土地而引起的纠纷实践中，集体组织对于承包土地的调整，主要有两种，一种是整个集体土地全面的调整；另一种是个别的或者小范围的调整。承包方如果原来承包的土地较多，或者在承包期内家庭成员发生变动，比如出嫁、娶媳招婿、出生死亡等人口变少而导致承包土地变少，往往不愿意接受调整方案，遂以发包方未经其同意擅自调整承包地，违反土地承包法的相关保护土地承包经营权的规定，要求发包方按原承包合同约定履行。三、农村土地承包合同纠纷中反映出的问题和审理对策农村土地承包合同纠纷在实践中表现形式复杂，反映出的问题涉及法律、政策、乡土民情的各个层面，实践中较难把握，从基层法院反映的情况来看，认识也多有差异。因此，为了正确处理好此类纠纷，有必要对一些具有共性的问题进行归纳，寻求较为妥善和统一的对策。（一）发包方的主体资格问题实践中，存在争议的主体资格问题主要是针对发包方的主体资格问题，具体表现为：认为村民小组无权发包和调整承包地；村民小组无诉讼权利能力；村委会或村集体经济组织不能发包村民小组集体所有的土地；村委会和经济合作社是不同主体，应当责任各负。要处理好这些问题，必须弄清以下三点：1集体土地的所有权现状我国的农村集体土地所有权现状基本是从人民公社化时期的土地所有格局承演而来的，人民公社时期，集体土地是“队为基础、三级所有”的格局，即以生产队为基础，人民公社、生产大队、生产队集体所有。农村机构改革后，村一级机构的设置基本是以现有大队范围设置行政村，建立村民委员会，原生产队范围的人口和土地转化为村民小组的居民和土地，“队为基础、三级所有”的基本格局也未被打破，村民小组、村委会、乡镇政府集体所有，这一点也为我国的土地管理法第十条所确认。实践中农村集体土地主要是村民小组集体所有为主，村委会集体所有为辅。因此土地承包法规定的集体土地的发包人可以是村委会或者是村民小组。至于在具体的土地承包时发包人为何者的主要根据承包土地的所有权人来确定。因此，在遇到具体案件时，对于发包人存在争议的，应当查清土地的所有人是村一级还是村民小组，然后来判断发包方是否主体适格。2村民小组的发包人地位与权利主体地位的缺失虽然村民小组是集体土地主要管理者，可以发包土地。但村民小组一般没有常设机构，没有印章，涉及村民小组的财务帐册一般由村财务代记，因而村民小组在涉及土地经营和管理方面的主体地位和作用并未体现，实践中往往由村委会或经济合作社作为经营管理者行使发包方权利，因此，村委会和经济合作社可以作为村民小组集体所有土地的发包人，代为行使发包人的权利。至于村民小组的诉讼主体资格问题，由于目前法律定位模糊，实践中有不同观点。本文认为在土地承包合同纠纷中，由于村民小组是集体土地的管理人，可以作为土地承包合同纠纷的一方当事人起诉或者应诉。3集体经济组织与村民委员会的“村社合一”集体经济组织在实践中常以经济合作社或者经济合作联社的名称出现，和村委会实际上是“一套班子，两块牌子”。村委会是群众性自治组织，侧重于公共事务的管理工作；而集体经济组织是各个生产队的经济联合组织，工作重点侧重于经济建设，包括经营管理农业生产，组织经济协作，直接经营村里举办的企业。所以，实践中，很多农业承包合同都是由经济合作社作为发包方的。目前经济合作社有被搁置甚至消亡的趋势，许多地方的村委会完全接管了经济合作社的职能。在经济合作社为民事法律行为时，往往由村委会直接参与，因此村委会当然享有和承担经济合作社的债权债务。基于“村社合一”这样一种现实，在土地承包合同纠纷中，实践中村委会以承包合同的当事人为经济合作社而非村委会抗辩的，不予支持。（二）民主议定原则与合同效力两者关系的法律认定问题实践中多发生在以其他方式承包的纠纷中，发包方经常以承包合同未经过民主议定程序而要求法院确认合同无效。民主议定原则是实现村民自治的重要原则，为我国村民委员会组织法所确定，在涉及农村土地承包的重要事项的时候，我国的法律都规定了要求通过民主议定程序，具体体现于土地管理法第15条，土地承包法第18条、第27条，第48条。这些都属于强制性规定，如果违反，一般应认定合同无效。但由于土地承包的特殊性和农业生产的特点，应当分别予以灵活处理。1村委会作为发包方，以未经民主议定程序要求确认合同无效，收回承包地的，经法院审查合同的形式基本完备的，一般不予支持。实践中，多数以其他方式承包的合同都是由村委会发包的，村委会要解除合同，其实质上的原因往往是因为土地价值上涨或者村委会负责人变动，而未经民主议定原则只是一个幌子。2多数村民因违法民主议定原则主张村委会与他人签订的合同无效的。则应当根据最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）第25条来处理。3可以适当对承包合同进行调整。法院如果确认合同有效的，可以对合同的内容进行适当的调整。实践中，许多承包合同订立时未做长远的考虑，条款较为粗糙，缺乏科学合理性，比如承包期限过长，承包面积动辄很大，承包金过低且用包死价格或一次性支付的形式等。对此，法院可以根据发包方的请求作一定调整，使之更加符合现时行情，平衡双方的利益冲突。（三）村规民约的效力问题对于属于村民自治范畴的村规民约，法律仅要求将相关规范报乡镇政府备案作为其进行监督的手段，而实践中这种监督往往又是缺位的。同时法律对村规民约的合法性审查未作任何实质性规定，导致村规民约的制定和对其认识上存在很大的随意性。在立法对村规民约未作进一步完善之前，司法实践中应当慎重妥善的处理，既要尊重村民自治，又要保护少数人的合法权益，具体来说可以这样来认定村规民约的效力：1通过民主议定或者历来沿用的村规民约，涉及多数村民共同权利义务的，一般应认可其效力。2如果是多数人制定的来决定少数人利益的，侵犯少数人权益的，即使在形式上符合民主议定要求，一般也应否认其效力，防止出现多数人的暴政。3认定村规民约有效，但部分内容不符合情势变化的，可以作适当调整。（四）发包方调整承包土地的效力问题严格来讲，无论是从物权法、土地承包法等法律规定，还是最高法院的相关土地承包纠纷的司法解释来说，承包期内，以家庭方式承包土地的，承包期内只要承包人不同意调整，除非发生法定原因，是不允许调整土地的。以其他方式承包土地的，发包人也应当按合同约定履行，不得调整承包地，否则应当承担赔偿责任。但考虑到我国人多地少的情况，农民的法律意识，农业生产的周期性特点以及农村社会的整体稳定，实践中应当做合理的变通：1对于村委会通过村民会议对所有土地进行统一调整的，部分村民因承包地调整后变少而要求继续履行原承包合同的，一般不宜否定土地调整的效力。如果土地已经调整，且村民都实际耕种了，可终止原合同，同时告知承包人可以向村委会主张补偿或者赔偿。如果土地尚未耕种，原则上可以支持承包人的诉请。2对于村委会或者村民小组根据政府相关政策，或者发展示范农业园区等而对部分土地集中调整的，如果承包人不同意调整方案，原则上应当支持其诉请。如果土地已经被利用