关于完善煤炭成本核算框架的构想.doc

关于完善煤炭成本核算框架的构想中国煤炭经济研究会理事长苏立功在煤炭行业中建立起能够真实、全面、完整地反映煤炭产品在生产全过程实际耗费的成本核算制度和办法，是国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见（以下简称若干意见）提出的一项重要任务。它是实现煤炭工业健康发展的重要基础。本课题在分析煤炭生产特点和成本核算存在主要问题的基础上，提出了完善煤炭成本核算框架的基本思路和政策建议。一、煤炭成本核算存在的主要问题煤炭是我国重要的基础能源和原料。建国50多年来，煤炭工业为国民经济和社会发展提供了2/3以上的一次能源，有效地支撑了国民经济的持续快速发展和人民生活需求。煤炭问题是中国能源安全的基本问题，涉及到经济、社会、人与自然和谐发展等诸多方面的因素，是一个复杂的系统工程。鉴于我国能源资源富煤贫油少气的状况，煤炭在我国国民经济中的地位不可动摇。虽然煤炭在能源消费结构中的比例缓慢下降，但以煤为主的能源结构不会发生根本性改变。认真贯彻落实若干意见，完善煤炭成本核算制度，促进煤炭工业持续健康发展，保障国民经济发展的需要，是事关国民经济发展和能源供应安全的大事。煤炭产业是个高危行业，煤矿安全生产事故频发，煤炭开采造成生态环境破坏，煤炭资源的不可再生性决定了煤矿兴建、发展、衰老、关闭的发展规律，也造成社会不稳定因素。我国煤炭资源分布的不均衡，资源条件和外部环境差别很大，煤矿开采方法不同，经济效益悬殊很大。煤矿建设投入大、周期长，投产后要持续投入才能维持生产连续性。煤炭成本核算应该充分体现煤炭工业的特殊性。现行的煤炭成本核算体系和办法不适应改革发展新形势的要求，各级政府和企业都积极探索进一步改革完善煤炭成本核算制度。中央政府首先制定了增加煤炭安全生产投入的办法。大多数省政府关注提高煤炭资源和环境补偿费标准，经国家税务总局批准提高了煤炭资源税征收标准。安徽省建立了新井建设基金，山东省建立了改革发展资金，陕西省建立了煤矿转产资金，河南、安徽等省提高了维简费提取标准。这些改革措施对完善煤炭成本核算起到了一些促进作用，但缺乏全面系统的考虑。目前我国煤炭成本问题主要表现在制度性成本缺失和机制性成本扭曲。1、煤炭成本是制度性不完全成本（1）煤炭成本没有反映资源成本。计划经济时期国家包揽了煤炭所有的地质勘查工作，煤矿只要在指定的地点建井就行了。市场经济以后，企业新建矿井不仅需要出资取得探矿权和采矿权，并且还需要依靠自己投资对资源进行进一步勘查，才能进行矿井设计和施工。这些获取资源支出和勘查前期费用需要通过成本核算进行补偿。而现有的煤炭成本核算体系中并未反映这部分资源成本。（2）煤炭成本没有完全反映环境治理费。煤炭企业应该承担因煤炭开采而造成的生态环境破坏治理和补偿费用，有些费用没有纳入煤炭成本项目中，有些费用因企业困难长期拖欠，导致煤炭成本中的环境治理费缺失比较多。（3）煤炭成本没有反映煤矿转产成本。煤炭是不可再生的资源，煤矿必将随资源枯竭而关闭退出。煤矿企业需要大量资金用于转产和人员安置，而这些费用企业不能预先提取计入成本，所需资金没有来源。近几年，国家不得不动用大量财力，对资源枯竭和扭亏无望的原国有重点煤矿进行政策性破产。今后随着市场经济体制的不断完善，这项政策将逐步淡出，煤炭企业必须积累这部分退出转产资金。（4）有些提取费用标准规定的过死。煤炭成本是煤炭生产实际耗费的反映。按照市场经济要求，生产过程的投入是企业自主经营的基本内容，投入多少应由企业根据实际需要自主决定。煤矿开采条件差异较大，不同企业所采用的开采技术、设备和人员投入不同，从而导致不同企业的煤炭产品成本也不尽相同。因此，要求企业成本核算必须如实反映其生产过程中的实际支出，不应强制规定一些核算项目系数，这是现代会计核算基本要求。现行的煤炭成本核算管理办法对煤矿维简费和沉陷治理费用等提取标准规定的过死，尽管也考虑了不同矿井开采条件的差异性，分类别地制定了标准，但与实际需要仍有较大差距。现行煤矿采煤沉陷资金提取标准过低，根本满足不了需要，欠账越积越多，沉陷区房屋建筑搬迁问题越来越多，引发了一些严重的社会问题，国家不得不拿出大量资金补还欠账。这些制度性煤炭成本缺失，导致煤矿企业成本外部化，长期积累的环境破坏、资源枯竭煤矿退出、伤残扶恤和失业人员等问题，成为影响我国社会稳定的重要因素，与目前建设节约型社会，构建和谐社会，实现人与自然、人与环境和谐发展的社会潮流相悖。2、煤炭成本机制性的不合理（1）煤炭价格和成本形成机制不匹配。我国尚未形成以成本为基础、以市场为导向的煤炭价格形成机制，煤炭成本受价格制约，按照价格倒求成本，导致煤炭成本畸形发展，随着煤炭价格的波动而升降，使煤炭成本失去真实性。小煤矿更缺乏规范的成本形成机制，不惜资源浪费和伤亡事故，追求低成本，以获得高额利润。（2）我国社会主义市场经济管理体制和运行机制不完善，煤炭是大宗货物，受流通环节制约，导致煤炭成本不合理。以煤炭为主要对象收取铁路建设基金和港口建设费，主要运煤铁路干线实行特殊运价，还收取过口费、点装费等多种费用。我国西部煤炭企业的煤炭流通成本超过制造成本，把煤炭制造成本压缩到极低的水平，严重制约着煤炭企业的健康发展。（3）煤矿职工工资和社会保障水平低 煤炭价格和成本波动影响最大的是企业职工收入。当煤炭市场疲软，煤价下滑时，就降低职工收入，大量拖欠职工工资，使职工成本最大的受害者。近几年，随着煤炭经济形势好转，煤矿职工收入有了较大的恢复性增长，2005年规模以上煤炭企业在岗职工月平均工资1799元，达到了全国规模以上企业在岗职工工资平均水平，但与煤炭基础产业地位和煤矿工人劳动贡献不相适应。煤矿职工的养老、医疗、工伤、失业等社会保障水平也很低。煤炭企业的工资分配和核算办法随意性较强，有些企业把煤矿工人艰苦岗位津贴与劳动工资合并计算纳入计件或承包工资，扣除津贴后的工资还达不到当地最低工资水平。小煤矿更是靠低工资、低成本获取高额利润的。难以建立起以人为本的企业文化、管理体制和运行机制。二、完善煤炭成本核算的基本构想（一）指导思想、主要原则和目标1、指导思想完善煤炭成本核算的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观和国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见，构建与社会主义市场经济体制和煤炭工业实际相适应的成本核算制度和体系，统筹需要与可能，加大煤炭成本改革力度，适度提高煤炭成本水平，实现煤炭工业持续健康协调发展，为国民经济发展和全面建设小康社会提供经济可靠的能源保障。2、主要原则一是要坚持完整真实、构建完全成本的原则。二是要坚持突出重点、优化成本结构的原则。三是要坚持统筹兼顾、慎重决策的原则。四是要坚持有序推进、逐步完善的原则。五是要坚持因地制宜、积极改革的原则。3、主要目标完善煤炭成本核算的主要目标是，围绕建立和完善煤炭完全成本核算制度，增加缺失成本，建立起煤炭资源有偿使用和资源勘查补偿机制；建立煤炭生态环境补偿机制；建立煤矿衰老期转产资金制度；提高煤矿职工收入和劳动保障水平。据调研预测，“十一五”期间初步建立起煤炭完全成本核算和管理体系，2010年原选煤成本要达到270元/吨，比2005年增加70元/吨。（二）煤炭资源费的测算影响煤炭资源成本的因素很多，资源条件、生产能力、技术水平、运输能力、供求关系和国家政策等都会对煤炭资源成本产生直接影响。特别是我国煤炭市场机制尚不健全，实行煤炭资源有偿使用刚刚起步，准确测算煤炭资源费存在很大的难度。本研究在合理分解煤炭资源费构成的基础上，分别测算各构成项目的水平，进而判断煤炭资源成本的整体水平。据测算，在煤炭资源税和资源补偿费由平均吨煤3元提高到吨煤6元的基础上，还要增加矿业权价款和勘探成本吨煤8元左右。“十一五”末煤炭资源成本达到平均吨煤14元左右。1、煤炭资源购置价格及容纳能力测算煤炭资源价款主要是由探矿权和采矿权价款构成的。国际通常称为资源红利。现行煤炭成本中不包括煤炭资源购置价款，体现在煤炭产品利润中，可将现行煤炭产品利润分成两部分，一部分是煤炭资源价款，一部分是企业应得社会平均利润。据对原中央财政煤炭企业测算2004年平均吨煤利润11.6元，吨煤成本168.87元，成本利润率为6.8%，达不到社会平均成本利润率水平，不具备承担存量资源价款的条件。2005年全国规模以上煤炭企业实现利润总额550.2亿元，成本费用利润率10.9%，略高于全国平均水平。各企业盈利状况差别很大，据统计4.7%的企业占有78%的利润总额，95%以上的企业都是微利的。煤炭资源评估作价不宜过高，存量资源平均吨煤资源价格1至2元，煤矿资源回收率平均40%左右，原选煤资源价款成本吨煤2至5元。增量资源平均吨煤资源价格可略高于存量资源平均价格。预测2010年吨煤产品承担资源价款平均为6元左右。2、煤炭资源勘探费测算我国新增煤炭资源的找矿普查和必要详查费用由政府负责，详查和精查费用由矿业权人负责。资源勘查成本差别很大，据经验推算，我国煤炭资源详查和精查成本平均吨煤1元左右。按资源回收率50%测算，吨煤承担资源勘探费2元左右。3、煤炭资源税和资源补偿费煤炭资源税是按原煤产量的一定比例计征，原交纳标准平均吨煤1元左右。2004年底，国家提高了山西省、青海省、内蒙古自治区的煤炭资源税政收标准。2005年国家又提高了重庆、贵州、安徽、河南、福建、云南、山东、宁夏等省、市的煤炭资源税征收标准。平均提高吨煤2元左右。煤炭资源补偿费是按照煤炭产品销售收入的一定比例计征，2004年的征收额平均吨煤2元左右。“十一五”期间随着煤炭价格的上涨，将提高到吨煤3元左右。现行的煤炭资源税和资源补偿费，2006年达到平均吨煤6元，比2004年平均增加吨煤3元左右。“十一五”期间，不宜再提高征收标准。（三）环境治理和补偿费需求测算原煤成本现行环境治理和补偿费用，主要是采煤塌陷农作物补偿费、采煤塌陷土地资源损耗费、采煤塌陷地面建筑物破坏补偿费、采煤塌陷移民搬迁费、煤矸石和矿井水排放费,平均吨煤4元左右。原煤成本环境治理费增加费用，主要是采煤塌陷地治理费、煤矸石治理费、矿井水处理费、采煤漏水土地质量下降治理费等，共计需增加吨煤10元左右。由于煤炭企业经济困难，拖欠的采煤塌陷农作物补偿费、采煤塌陷绝产地征购费、采煤塌陷地面建筑物赔偿和搬迁费比较多。这几年的拖欠要在“十一五”期间基本补齐，将影响“十一五”期间增加吨煤2至4元。“十一五”期间原煤成本中环境治理和补偿费逐步增加，预测平均吨煤增加12元至14元。1、采煤塌陷地补偿和治理费主要包括采煤塌陷地农作物减产绝产补偿费、采煤塌陷导致的土地资源损耗费、采煤塌陷引发的地面建筑物损坏补偿费、采煤塌陷区移民搬迁补偿费和采煤塌陷地治理费等。国有重点煤矿采煤塌陷地补偿费平均吨煤费用为6.11元/吨。采煤塌陷地农作物补偿费 采煤塌陷地中的耕地约占34%，对农作物减产绝产损失按当地平均产值水平补偿5年。国有重点煤矿平均吨煤塌陷地农作物补偿费0.5元/吨。采煤塌陷土地资源损耗费 因开采煤炭资源导致地面塌陷长年积水，造成土地资源损耗。最严重的是山东、安徽、江苏等地部分矿区，如兖州矿业集团、枣庄矿业集团、淄博矿业集团、肥城矿业集团、淮南矿业集团、淮北矿业集团、徐州矿业集团、大屯煤电集团等企业，位于华东平原上，采煤塌陷地80%以上是耕地，其中长年积水的绝产地占40%以上，这些地区的耕地农产值也很高，每亩耕地平均征地价格不低于2万元。抽样企业平均吨煤塌陷地征用费12元/吨。国有重点煤矿平均吨煤塌陷土地损耗费2.0元/吨。采煤塌陷导致地面建筑物损坏补偿费 据山西省抽样调查，全省平均每采1000万吨煤造成2.05万平米建筑物破坏（其中民用住房占86%）、1.005万米基础设施损坏（铁路、公路、桥梁、供电线路、供热和供水管道等）、7.44眼水井破坏、0.916座大型蓄水池或水库破坏。山西省平均吨煤塌陷建筑物和设施损坏补偿费0.53元/吨。用山西省抽样调查结果，可以代表国有重点煤矿平均水平。采煤塌陷移民搬迁补助费 据山西省调查，煤矿集中地区位于采煤塌陷区的居民，需要远距离搬迁才能脱离采空区的危害。全省每开采1万吨煤炭平均使1.07个人承受采煤塌陷地面破坏的影响，假定有40%的受灾居民需要搬迁，平均每人补助费2000元，平均吨煤移民搬迁补助费为0.21元/吨。采煤塌陷地治理费 据山西省调查，采煤塌陷每亩耕地治理复垦费在5000至14000元之间，平均按每亩1.2万元。草地林地等非耕地治理费0.6万元。山西省采煤塌陷地治理费2.87元/吨2、煤矸石排放和治理费主要包括：煤矸石排放占地费、煤矸石排放污染费和煤矸石治理费。国有重点煤矿煤矸石排放和处理费平均吨煤费用4.99元/吨煤矸石排放占地费 据统计，我国煤炭开采万吨煤排矸石800至1200吨，每入洗万吨原煤排矸1000至1500吨，国有重点煤矿原煤入洗率50%，综合排矸率平均18%左右。煤矸石利用率30%左右，煤矸石堆存系数平均70%。国有重点煤矿新增煤矸石吨煤占地费0.04元/吨。煤矸石排污费 按照国家发展改革委等4部门制定的排污费征收标准管理办法对新增煤矸石排放堆存量征收每吨5元排污费。目前煤矸石利用率仅30%。新增堆存量占70%，国有重点煤矿平均吨煤煤矸石排污费0.63元/吨。煤矸石治理费 主要包括：煤矸石自燃灭火工程、煤矸石分选处理和煤矸石利用。煤炭资源中硫分和挥发分较高的容易导致煤矸石山自燃，据山西省调查，煤矸石山灭火工程费用每平米80元左右，2003年发生灭火工程费用1333.34万元，平均吨煤0.05元。按照国家环保总局准备实施的煤炭工业污染物排放标准，今后禁止设置永久矸石堆置场，新增煤矸石要全部利用处理。新增煤矸石中洗煤厂排矸和矿井排矸的20%可用于发电、制砖等综合利用，约占新增煤矸石总量的40%。这部分煤矸石治理费用在利用煤矸石单位核算。其余的60%主要用于采空塌陷区充填复垦、修路路基材料等，主要是运输装卸费用，运距按平均20公里，每吨平均费用40元，国有重点煤矿吨煤处置煤矸石费用4.32元/吨。3、矿井水排放和治理费用主要包括：矿井水排放费、排放矿井水污染治理费、采煤漏水造成土地质量下降治理费等煤炭企业直接作为的项目。国有重点煤矿矿井水排放和治理费用平均吨煤为1.61元/吨矿井水排放费 矿井水排放收费有两项，一项是征收水资源费，吨水0.5元左右。另一项是征收矿井水污染费，一项超标1.4元/吨。平均吨煤矿井排水费1.9元/吨。矿井水处理费 据调查，矿井水可采用高矿化度矿井水处理技术加以回收治理，作为工业用水和灌溉用水。吨水投资600元左右，运行成本约0.5元/吨。2004年国有重点煤矿产煤9.19亿吨，矿井水排放约10亿吨，若处理50%的超标准矿井水5亿吨，需建设日处理矿井水130万吨的能力，需投资7.8亿元，年运行费用2.4亿元，吨煤成本平均增加矿井水处理费用0.25元/吨。采煤漏水土地质量下降治理费 采煤造成地下漏水、地表径流减少或干涸使土地质量下降、农作物减产、草原干枯等。特别是晋、陕、蒙、甘、宁地区煤炭资源丰富，生态环境脆弱，利用矿井水和滴灌、喷灌技术，改善矿区生态环境。据了解采用先进节水灌溉技术平均每亩投资1500元，运行成本600元左右。若煤炭企业对采空区节水灌溉补助5年之后由土地业主承担。该地区国有重点煤矿2004年煤炭量4亿吨，按采煤塌陷面积的50%进行治理，采煤漏水土地治理费用3.4亿元，吨煤0.85元/吨。（四）煤矿转产发展资金需求测算煤矿转产发展资金需求，从测算的发展接续或替代产业、分离生活服务单位和关闭矿井实施费用等主要用途需求看，平均吨煤12元左右。各煤炭企业所需资金差别很大，提取标准吨煤5至15元比较合适。1、发展接续替代产业资金需求测算按照维持简单再生产的理论，煤矿衰老报废后应建设一个同等规模的接续矿井或替代产业，所需资本金可视为发展接续或替代产业的最低资金需求。据统计，2004年我国规模以上煤矿每吨原煤占用资产443元，其中所有者权益176元/t，占39.7%。按新建矿井资本金占总投资的35%计算，吨煤需资本金平均155元。大中型矿井服务年限平均50年左右，现有生产矿井剩余服务年限平均25年左右，应在25年服务年限内提足发展接续或替代产业所需资本金。新建大中型矿井按服务年限30年界定所需煤炭资源量，也应在25年内提足发展资金。单位煤炭成本中应提取的接续或替代产业资金为6.2元/吨。2、分离生活服务单位资金需求测算企业办的供水、供电、供暖、供煤气等生活服务单位，按照国家主辅分离辅业改制的有关规定，“十一五”期间应完成分离改制工作。主要解决两个问题，一是生活福利设施老化的要进行技术改造，二是生活服务单位的富余人员要精简安置。国有重点煤矿平均矿井生产能力127万吨，平均职工人数3800人，生活服务人员占全员职工的比例平均14%。按生活服务公用设施技术改造平均每个矿井1500万元，精简服务人员30%，平均每人安置费10万元，矿井平均服务年限25年，吨煤提取分离生活服务单位费用平均0.98元/吨。3、衰老报废矿井关闭资金需求测算衰老报废矿井关闭与政策性关闭破产应有所区别，前者是按采矿业规律办事的企业行为，后者是按国家政策办事的政府行为。测算衰老报废矿井关闭费用，不能按政策性关闭破产的标准，应按照国家有关法规和企业制度办理。煤矿转产发展资金用于衰老报废矿井关闭的费用，需提取平均吨煤4.9元。老员工退养费 随着煤矿企业的基本养老、医疗、失业和工伤保险的建立和完善，衰老报废矿井关闭不再单独列支离退休人员和工伤人员的费用，按社会保障有关规定办理。年富力强的职工（井下45岁以下）可通过发展接续矿井或替代产业实现再就业，再就业职工不需发放安置费用，不愿继续再就业的按国家规定解除劳动合同享受失业保险。员工安置主要是45岁至55岁井下老职工，实行企业内部退养，达到法定年龄后办理退休手续。2004年原中央财政煤炭企业吨煤工资、福利、社保成本为59.23元，需安置职工经济补助平均5年，矿井剩余服务年限平均25年，衰老报废关闭矿井老员工退养费需吨煤提取3.4元。关闭矿井实施费用 衰老报废矿井关闭涉及的资产和债权债务，控股公司或投资者应按国家有关规定进行清理和处置，不纳入转产资金列支范围。采煤塌陷地补偿和恢复生态环境所需资金，应纳入环境补偿资金渠道。实施关闭矿井过程中发生工资、办公等费用，应在转产资金中考虑。组织实施关闭矿井，从停产之日起约需半年时间，按煤炭成本中工资、福利、社保和管理费用等项目平均费用标准，平均吨煤75元，作为矿井关闭的实施费用。关闭矿井实施费用按吨煤1.5元提取。（五）实施构想可行性分析据本课题和有关方面分析预测，我国“十一五”期间煤炭需求呈稳定增长之势，到2010年煤炭产量不低于25亿吨，平均每年增长4%左右，煤炭价格高位调整，也有上涨空间，预测年均增长35%后，是推进煤炭完全成本的有利时机。煤炭价格上涨能够消化大部分增支因素，但仅靠煤价上涨不行，还要通过降低煤炭税收负担，加快流通改革和移交企业办社会职能步伐等措施，加大对建立和完善煤炭成本核算体系和制度的支持，是能够实现预期目标的。1、煤炭成本与价格的匹配性分析本课题采用指数平滑模型、因素分析法和问卷调查法，对“十一五”时期煤炭成本进行预测，预测结果如下表所示：表1 “十一五”期间煤炭成本预测值比较表 单位：元年份2006年2007年2008年2009年2010年平滑模型预测结果184.65205.71220.45230.77238.00因素分析模型预测结果220.7238.93250.2262.7270.6问卷调查预测结果276.93据中国煤炭工业协会煤炭价格形成机制研究，对“十一五”期间煤炭价格进行的预测。“十一五”期间煤炭价格总体年递增速度大体在6%左右。其中“十一五”前两年，年递增速度大体在8%左右。“十一五”后三年，年递增速度大体在3-5%之间。“十一五”期间煤炭平均价格与原选煤平均成本预测值比较如下表。表2 “十一五”期间煤炭价格与选煤成本预测值比较表年份200520062007200820092010价格预测值270.2270291.6303.26312.35321.7成本预测值200.05220.7238.93250.2262.7270.6图6.5 近20年煤炭成本、价格趋势曲线图从以上图表看出，2005年煤炭价格已经达到2006年预测水平，说明2005年煤炭价格上升幅度较大，比2004年增加63.8元/吨，提高30.9%。由于国内煤炭市场已由供应紧张转变为供需基本平衡，“十一五”期间部分地区和煤种可能供大于求，煤炭价格增速大幅度回落，2010年比2005年增加50元/吨左右，同期煤炭成本增加70元/吨左右，只凭煤炭价格不能满足实现完全成本的要求。今年煤炭交易订货会议煤炭与电力因电煤价格问题迟迟不能签订供货合同，实现煤炭价格预测目标难度很大。从煤炭价格与成本匹配情况看，2005年煤炭价格与成本相差70元/吨。其中：平均吨煤营业外支出6元左右，原选煤产量与商品煤量相差7%左右，影响与商品煤价格对应的成本低15元/吨左右，原选煤平均成本比商品煤综合平均成本低25元/吨左右，吨煤利润平均24元左右。到2010年煤炭价格与成本相差50元/吨左右，吨煤利润仅4元/吨，煤炭行业呈现盈亏持平，也可能再度呈现全行业亏损。2、其他支持措施可行性分析据测算，将煤炭行业生产型增值税改为消费型增值税，可降低税负1至2个百分点。取消铁路、港口等行业性建设基金和运煤干线特殊价格，适当调整煤炭铁路运输价格，可使煤炭流通成本降低10%左右。移交煤炭企业办社会职能可使企业营业外支出减少一半以上。这些配套改革措施的实施，可给完善煤炭成本增加2025元/吨的上涨空间。五、政策建议（一）严格控制煤矿建设规模，加大关闭整合小煤矿的力度“十五”期间是我国煤炭工业快速发展时期，煤炭产能迅速增加，国内煤炭市场已由供应不足转变为供需基本平衡。2005年在建矿井接转能力超过6亿吨，“十一五”加大节能降耗力度，国内煤炭市场有可能再度呈现产能过剩。要以严格控制新井建设规模和加大关闭整合小煤矿力度为重点，强化煤炭行业宏观调控政策，保障煤炭工业平稳较快发展，为建立煤炭完全成本核算体系和制度创造良好的外部环境。我国现有小煤矿2万多处，是世界各国煤矿数量之和的7倍以上。是我国煤矿死人多、形象差、过度竞争的根源。综合运用法律、经济和行政手段，依法打击非法办矿和非法采煤等违法行为，关闭不具备安全生产条件的矿井，淘汰落后生产能力，加大小煤矿整合改造力度，是调整优化煤炭产业结构，实现煤炭工业健康发展的关键和根本措施，是煤炭工业走新型工业化道路的必然选择。要按照国务院特别规定和紧急通知要求，加大整顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的力度，坚决完成预定的关闭任务。鼓励大型煤炭企业集团采取收购、兼并、联合等形式整合改造小煤矿，提高小煤矿整体素质。严格煤炭行业准入条件，提高小煤矿设计能力和技术装备水平。（二）完善煤炭价格形成机制，真实反映煤炭价值逐步建立起以成本为基础、以市场为导向的供需双方协商定价和政府宏观调控的煤炭价格形成机制，是完善煤炭成本核算和补偿机制的必要条件和主要途径。要加快煤炭订货交易方式改革步伐，尽快建立现代煤炭交易市场体系和市场价格形成机制，继续推进电煤价格形成机制和订货方式改革，合理调整煤炭和电力企业的利益关系，促进煤炭与电力协调发展。要尽快研究煤炭资源有偿使用，煤炭环境治理和补偿机制，建立煤矿衰老转产资金等重大改革政策，使煤炭价格的增长收益有序转为缺失成本。建立起煤炭价格信息发布制度和预警机制，加大政府调控力度，引导煤炭价格和成本的合理形成与平稳运行。努力实现“十一五”期间煤炭价格和成本改革发展的预期目标。（三）取消行业性建设基金和不合理收费我国煤炭资源分布不均，重点产煤地区和