最小成本与代价地保障.doc

四、最小成本与代价地保障正如粮食生产对种粮农民有成本一样，粮食安全对国家和社会也是有成本的，包括财政和经济成本、生态与环境成本等。最理想的粮食安全模式应该是以最小的成本和代价实现既定的粮食安全保障目标。1.尽可能降低农民的种粮成本(1)加强政府的农业基础设施建设和其他农村公共产品供给，包括农业和农村技术服务体系建设。经典理论证明，公共产品不仅是私人产品生产和消费的前提与条件，也能够有效地降低私人产品生产与消费的成本，提高经济效益和消费效用。农业生产对农业和农村公共产品具有更强的依赖性。诸如水利设施不仅可以增强粮食与农业生产地域自然灾害和环境变化的能力，提高粮食和农产品产量，还能有效地降低粮食和农业生产成本。农村基础设施也是如此，完善的道路、交通运输、仓储保鲜及信息服务体系就能有效降低粮食和农产品的物流成本。(2)加强农民技术培训，实行科学种粮。如测土配方施肥，可以提高养分补给的针对性，提高肥料使用率和生产率，降低化肥使用量，不仅节省肥料成本，还提高了粮食及农产品的安全性；精量播种技术可以有效地减少种子用量；保护性耕作可以提高土壤肥力，等等。(3)改革现行的农资补贴政策，降低粮食生产的要素成本。改革农资工业管理体制，可以考虑将那些与粮食和农业生产息息相关的农资工业，如化肥、农药、农膜、农机、饲料等工业门类，全部划归农业部管理。或者全部放开农资工业，取消政府的一切价格管制、优惠政策和补贴，价格随行就市。而把现在对农资工业的所有补贴全部补给农民，可以按照实际购买量进行补贴，就像家电下乡工程补贴那样。这样，可以大大提高补贴的针对性、精准性和补贴效率。(4)鼓励和引导土地流转，实行粮食的规模化经营。土地流转包括转出和转入，土地使用权流转能否大规模地进行，从根本上取决于流入。而流入的动力是粮食和农业生产的比较收益和经营风险。因此，需要加大政府的农业扶持，完善农业和农村技术服务体系，扶持粮食生产保鲜，加强粮食物流体系、粮价保护体系、粮食市场风险防范体系建设，使粮食生产有利可图。制定和完善针对规模化农业的扶持和奖励政策。2.实施专业化生产和专业带推进战略，降低财政成本和生态环境成本经典理论早已证明，分工与专业化是降低成本、提高效率的最好办法。在现有粮食主产区的基础上，规划中国的粮食优势产区或者核心产区，把政府新增的粮食扶持资金及其他政策资源，包括粮食直补资金、农业综合开发资金、粮食及农业研究与开发(R&D)资源、流通与市场(仓储、物流等)体系建设资源等等主要投放这些地区。运用财政杆杠(如农业产业化扶持资金、财政贴息、担保等)引导大型的粮食和农产品加工企业到优势产区经营。2011年中央财政已经下拨粮食直补和农资综合补贴资金986亿元，规模已经够大。但实际上是按农村人口平均发放，成为了农村居民的基本福利，早就丧失了粮食补贴效应。而且数额非常有限，人均仅146元。在物价飞涨，农民收入已经多元化、粮食生产收入已经零头化的今天，这点补贴金对农民而言就是“鸡肋”，完全失去了粮食生产的激励作用。如果将增量资金集中补贴优势产区的实际种粮农民，尤其是补贴种粮大户，则每户种粮农民的补贴力度可能成倍增长，主产区粮农的收入也可能不比种植经济作物差，将来甚至会达到和超过外出务工收入。这样，农民的种粮积极性就上来了，粮食安全的可持续性就有了保障，政府财政支农资金也就用在了刀刃上，就单位粮食产量而言，政府的财政成本也随之降低。粮食生产全国遍地开花的格局不仅严重损失了经济效率，还对生态环境造成了极大压力。目前我国坡耕地约占总耕地面积的19.66%，其中25度以上的坡耕地占耕地总面积的2.74%，重庆市则达到了16.1%。半个世纪以来，全国因水土流失毁掉的耕地达333万公顷，平均每年6.66万公顷，其中绝大部分为坡耕地。如果用政策引导中国的粮食生产往优势产区集中，则全国多数地方的坡耕地将得以解放。这样，最适合种粮的地方农民认真种粮、专注种粮、种好粮，政府大幅度提高补贴和转移支付标准，使优势产区粮农靠种粮也能实现小康和富裕目标，使产区地方财政也不吃亏。而不适合粮食和种植业生产的地区放心地、大胆地、全身心地推进其城市化和工业化，或者干脆全身退出粮食和种植业，全部退耕还林、还草、还水，彻底回归其生态原位。3.巧妙利用国际粮食市场从资源禀赋来讲，中国远不具有粮食生产的比较优势，因而按照分工和比较优势原则，积极参与粮食国际贸易，是降低我国粮食安全保障成本，提高保障率的有效举措。对于国际粮食市场不是该用不该用的原则问题，实际上我们一直参与其中，关键是怎么参与利用的技术性问题。在参与理念上，我们应该把参与国际粮食贸易回规简单的商业性行为，淡化政治色彩(保障国家安全)；在参与时机上，我们应该相机行事，根据国际粮食市场价格波动情况，逢低吃进，逢高卖出；在入市方式上，我们应该主动参与，不要等到仓库现底、供给告急时才入市。因此，建立和完善粮食安全预警体系至关重要。五、可持续性保障生命的个体延续和代际延续都是不能间断的，因而粮食安全保障也不能间断。可持续性是粮食安全保障的生命。粮食安全保障的可持续性包括自然可持续性和社会经济的可持续性两个方面。1.粮食安全的自然可持续性(1)在耕地保护方面，必须保有足够的数量和必要的质量。耕地数量和质量是粮食生产和粮食安全的两大根基，但2010年我国的耕地数量只有12173.33万公顷，离政府的耕保“红线”仅一步之遥。即使这个数据代表了我国可用耕地的实际数量，那么这173.33万公顷耕地能否满足地方的“土地饥渴”，能否支撑2020年城市化率60%、工业化率70%的发展目标，是个很大的问题。与数量的不可持续性相比，耕地质量的退化可能更令人担忧。在土壤理化特性方面。我国的中低产土壤占耕地总面积的65%，生产能力大于15000公斤/公顷的耕地只占6.09%。盐碱化耕地面积占总耕地面积的8%，干旱、半干旱的地区已有40%耕地严重退化。4在耕地污染方面。目前我国耕地面积的20%已经受到污染，其中重金属污染的耕地至少占总耕地面积的10%，每年仅因重金属污染而减产的粮食就达1000多万吨，被重金属污染的粮食每年也多达1200万吨，足以够4000万人口一年的粮食消费，合计经济损失在200亿元以上。在耕地的地理位置和基础设施条件方面，这些年来推行的“占补平衡”和“增减挂钩”制度把我国城市郊区、平原地区、发达地区肥沃的耕地保有量数据巧妙地转移(置换)成了偏远地区、丘陵山区和欠发达地区的薄瘦土地。这样，中央从理论上、从心理上保护了耕地总量，地方实际上满足了城市建设和工业用地需求，可谓“双赢”，唯一输掉的是粮食安全根基，或许还有失地、失利(巨额的土地增殖收益)、失业、失家(强拆)的农民。(2)在水资源方面。我国是一个严重缺水的国家。目前我国人均占有淡水资源仅2300m3，只相当于世界人均水平的1/4。中国常年农作物受旱面积约0.20亿0.27亿公顷，每年损失粮食250亿300亿公斤，占各种自然灾害损失总量的60%。(3)全球气候变暖影响中国粮食安全。国家气象局局长郑国光指出，因为全球气候变化，到21世纪后半期中国主要农作物年产量最多可下降37%。粮食生产的自然波动将从过去的10%增加到20%，极端不利年景甚至达到30%以上。52.社会经济可持续性(1)农业基础设施保障，尤其是水利排灌设施。我国的水利基础设施老化、退化问题非常严重，难以支撑粮食安全体系的可持续性。全国30%的灌溉设施兴建于1949年前，病险水库3万多座，占总数的40%，大型排灌泵站老化破损率达到了75%左右，有效灌溉面积比例仅46%。还有100个乡镇、近4万个建制村不通公路，96%的村没有排水设施和污水处理系统。6(2)种粮农民的数量、质量及农民的粮食生产积极性是粮食安全保障的第三大根基。农村人口空心化已经是个不争的事实，从资料和我们的调查来看，留守农村，而且还在种粮的农民基本都在5060岁以上。农民绝大部分是散户式、小规模、自给型种植，粮食直补等政策杆杠对他们基本失去作用。90后、00后农民子弟毕业后无论如何都不会选择留在农村，因此，我们有理由担心一二十年后中国的农业和粮食生产会陷入后继无人的境地。由此，我们主张大幅度提高农业和粮食补贴，吸引一部分农村青壮年回流粮食和农业生产。更重要的是鼓励和引导粮食及农业的规模化生产，通过发展商品农业、现