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全面风险管理框架及其在人民银行应用的研究姜文军周翔沃野摘要：风险管理是指通过对风险的识别、分析、评估和处理，以最小的成本为组织获取最大的价值。上个世纪 90 年代以来，全面风险管理理论和实践蓬勃发展，我国也于 2006 年发布了中央企业全面风险管理指引，要求中央企业根据自身实际情况开展全面风险 管理工作。人民银行作为我国的中央银行，随着中央银行职能的转变、新业务的拓展、新系 统的使用，面临的风险日益复杂和多样。本文根据 CO SO 委员会对全面风险管理的定义， 构建了全面风险管理框架，分析了人民银行全面风险管理存在的问题和不足，并据此提出 了构建人民银行全面风险管理框架的建议。关键词：人民银行中图分类号：F830风险管理风险管理框架文献标识码：A文章编号：1009-1246（2012）07-0027-06一、引言风险管理是风险和管理两个概念的整合，最 早是由美国宾夕法尼亚大学 Solomon Schbner 博 士于 1930 年在美国管理协会召开的一次关于保 险问题的会议上提出的，其实质就是通过对风险 的识别、分析、评估和处理，以最小的成本为组织 获取最大的价值。随后，风险管理理论和实践在 美国开始兴起，并逐步在美国的工商企业界发展 成为一种现代化管理手段。在上个世纪 70 年代 以后，伴随着全球化，全球性的企业风险管理运 动开始兴起与蓬勃发展。2004 年，巴塞尔委员会 在总结国际先进银行风险管理经验的基础上，公 布了巴塞尔新资本协议，将银行业全面风险管 理普遍定义为信用风险、市场风险、操作风险并 举，组织流程再造与技术手段创新并举，并在原 有的以信用风险监管为重点的基础上，将市场风 险和操作风险纳入资本约束和监管的范围。同年9 月，美国全国虚假财务报告委员会下属的发起 人委员会（COSO）结合萨班斯奥克斯利法案（Sarbanes-Oxley Act） 在报告方面的要求和企业 主动风险控制的要求，出台了企业风险管 理整合框架（ERM），第一次将全面风险管理定义为：由一个企业董事会、管理当局和其他人员 实 施，应用于企业战略制定并贯穿于企业各种经营 活动之中的过程，旨在识别可能影响企业的各种 潜在事件，并按照企业的风险偏好管理风险，为 企业目标的实现提供合理的保证。该框架从内部 控制的角度出发，融合了整合风险管 理 、整体风险管理、综合风险管理的思想，确定了 3 个维度： 企业目标、全面风险管理要素、企业各层级；4 个目标：战略目标、经营目标、报告目标、合规目标；8 项要素：内部环境、目标设定、事件识别、风险评 估、风险对策、控制活动、信息和交流、监控。我国对风险管理的研究开始于 20 世纪 80 年 代。随着我国市场经济不断发展，国际化程度不断加深，企业面临的各种风险日趋增长和复杂，中航 油、四川长虹坏账、创维数码盗用资金等事件的产生，使风险管理得到了社会广泛关注。2006 年 6月，国务院国资委在借鉴发达国家有关企业风险 管理理论成果的基础上，发布了中央企业全面风 险管理指引，要求中央企业根据自身实际情况开 展全面风险管理工作。中央企业全面风险管理指27图 1 全面风险管理框架图央行业务研究2012 年第 7 期引是我国的第一个权威的风险管理框架，标志着我国的风险管理理论和实践进入了一个新的历史 阶段，极大地推动了我国企业的全面风险管理。人民银行作为我国的中央银行，在我国宏观 经济金融管理中处于核心位置，它的有效运转， 既是金融体系健康安全的组成部分，又是促进发 展的重要力量。近年来，随着中央银行职能的转 变、新业务的拓展、新系统的使用，人民银行面临 的风险日益丰富，呈现出多样性和复杂 性的特点。同时，加强风险管理也是国际清算银行、国际货币基金组织对成员国的要求。因此，2006 年，人 民银行在借鉴国内外内部控制理念 和方法的基础上，出台了中国人民银行分支机构内部控制 指引，要求分支机构完善内部控制，正确识别并 界定风险的种类、起因和性质，采用定性或定量 的方法进行风险分析和定级。但就目前面言，人 民银行还未建立起符合国际国内通行标准的全 面风险管理框架，全面风险管理水平亟待提升。二、全面风险管理框架分析根据 COSO 委员会对全面风险管理的定义， 我们可以得出全面风险管理主要包含以下几 个 关键要素：一是过程，贯彻于各种管理和经营活 动 之 中 ；二 是 对 象 ，内 、外 部 各 种 来 源 的 风 险 整 体；三是主体，涉及各个层级的所有部门和全体 员工；四是目标，在风险容量内，寻找最佳的风险 和收益的平衡点。全面风险管理就是通过综合分 析并考虑所有经营和管理活动中可 能面临的所 有风险，应用风险识别、风险衡量、风险控制、风 险应对、风险定级、风险交流和风险管理等技术 方法及时控制那些有负面影响的因素，全面有效 地管理各种风险，最终实现组织价值或股东财富 最大化。因此，我们可以建立如下的全面风险管理框 架，主要包括目标、过程、对象、主体和配套设施（如图 1 所示）。（一）目标。目标是指高级管理层在考虑风险 容忍度的基础上，支持该主体使命的、符合实际 要求的行动准则，是全面风险管理体 系的出发 点，一般可分为：战略目标、经营目标、报告目标 和合规目标。其中，战略目标是首要考虑的目标，其他目标的设定，应以战略目标为指导，并与战28略目标保持一致。（二）过程。过程是指贯穿于组织的各种管理 和经营活动之中的基本的风险管理步骤，一般包 括：风险识别、风险评估、风险应对、风险控制、效 果监控与报告等。风险识别是指考虑影响组织目 标实现的内外因素，分清风险和机会。风险评估 是指要对识别出的风险进行分析，确定风险类型 和级别，以便确定采取的管理措施。风险应对是 指管理层选择风险管理的方式，包括规避、接受、降低或分担并制定一套措施将风险 控制在可承受能力之内。风险控制是指制定和实施政策与程 序以确保管理层所选择的风险应对 策略得以有 效实施。效果监控与报告是指通过持续的管理活 动，对组织风险管理进行评价，动态反映风险管 理状况，并使之根据条件的要求而变化。（三）主体。风险管理的主体是指设定组织风险管理目标，实施风险管理的部门和个人。一般 包括：高级管理层（决策层）、管理层和操作层。高 层管理层的风险偏好、处理风险事件的态度、方 法和能力是组织全面风险管理中最 为重要的因 素，决定着组织全面风险管理的水平。（四）对象。对象是指组织面临的或者潜在的 各种风险或事件。对对象的识别、分类、评估、应 对是全面风险管理的核心和关键。（五）配套设施。配套设施是指支持全面风险管理框架成功运行的各种辅助系统。一般包括： 内部控制、组织和部门管理以及数据、技术和人 才资源。内部控制是全面风险管理框架的重要组 成部分，所有风险管理技术和方法的有效性，是央行业务研究2012 年第 7 期以内部控制为前提和保障，内部控制保障全面风险管理的有效实施。组织和部门管理是指负责风 险管理部门和业务部门之间的关系，在这种关系 下，风险管理能够融入到组织的各项业务中，在 业务进行的最前端即可和业务部门一起处理 风 险问题，并拥有共同的目标。数据、技术和人才资 源是实施全面风险管理的重要支撑和基础，各种 全面、完整的业务数据，先进的风险管理技术，优 秀的风险管理人才能够保证全面风险管理过 程的有效实施。三、人民银行风险管理的现状近年来，人民银行系统各级行逐步认识到风 险管理的重要性，将风险管理工作放到了各项工 作的重要位置，建立健全风险管理体系，加强内 部控制建设，优化风险管理方法，强化对各类风 险的防范，全面风险管理水平和能力得到大幅提 升。但是，从全面风险管理框架的要求来看，目前 人民银行全面风险管理仍还存在一 些问题和不 足，主要表现在以下几个方面：（一）风险管理的目标还没有明确。人民银行 作为我国的中央银行，是国务院的组成部门。但同 时，人民银行又不同于一般的行政部门，存在着以 下五方面特点。一是需要直接面对和参与各类金 融市场，市场风险和信用风险巨大。二是管理的国库资金、货币发行基金、清算资金规模巨大，存在着巨大的资金风险和操作风险。三是提供着最基 础的金融服务，关系着广大金融机构、企业和人民 群众的经营、生产和生活，影响因素复杂，应急管 理要求高。四是宏观经济金融形势日趋复杂多变， 实施宏观调控的难度越来越大，面临的决策失误 风险不断增长。五是有效履行金融管理职能的压 力增长，依法行政的要求越来越高。所以，人民银 行面临的风险相对于其他行政部门而言，是复杂 而又多变的。这就需要人民银行明确风险管理的 目标，以推动全面风险管理的实施。就目前而言， 人民银行作一个整体还没有确定明确的风险管理 目标，往往是各级行根据本单位需要设定了一些 风险管理目标，而且这些目标大多都以合规为主，不够全面，缺乏针对性，不能有效指导风险管理活动。（二）风险管理的过程还不够科学。一是缺乏必要的风险识别和预警机制，对履职过程可能出现风险难以准确地识别，对风险的性质、范围及 其发生所造成的后果缺乏全面深 入的预见和 把 握。二是尚未制定统一的风险评估方法，对风险 级别的划分、风险种类的鉴别还没有统一明确的 规定和标准，主要依靠经验判断，缺少科学量 化 评估方法。三是风险管理方法仍较为落后，没有 建立符合人民银行实际的风险管理模型，风险管 理方面的信息系统仍未开发。四是风险应对方法简单，未能根据风险的类别设定相应 的应对方法，风险控制措施还是停留在制度管理、岗位制 约 、内 部 审 计 、事 后 监 督 、业 务 检 查 等 常 规 的 手 段。五是对风险管理的监控和报告还处于起步阶 段，开展风险管理审计还不够全面、系统，缺乏对 风险管理情况深层次的反馈和评价。（三）风险管理的配套设施还相对不健全。一 是内部控制建设还存在薄弱环节，主要表现为内 控制度的全面性、及时性、有效性和合理性还存 在不足，内控制度还未得到有效遵 循和严格执 行，内部控制措施和机制还存在漏洞，内部监督 与检查还存在盲点。二是风险管理信息化水平严 重滞后。相对于各项业务信息化水平，人民银行 风险管理信息化水平严重滞后，对各种交易和业 务数据进行收集、整理、风险分析和处理仍主要依靠手工，缺少符合人民银行实际并能够进行风险量化分析的计算机功能软件。三是风险管理人 才严重匮乏。人民银行特别是基层行风险管理人 员的素质参差不齐，缺乏精通风险管理理论和风 险计量技术的专业人才，难以对人民银行履职过 程中面临的风险进行全面识别和分析。四是风险 理论研究还不足。目前，人民银行对自身风险管 理的理论研究与实务探讨还处于起步阶段，开展 的风险管理研究仍多以单个业务部门为主，还未 形成较为完整的风险管理理论体系，风险管理尚 缺乏系统、科学的理论和方法指导。（四）风险管理的组织体系还比较分散。风险 管理涉及组织的各个层面，包括决策层、管理层 和操作层，这就需要建立一个包含各个部门、各个层级的，协调统一、权责明晰的风险管理组织体系。但目前，人民银行风险管理的职责还比较 分散，缺乏系统有效的风险管理部门和统一的风29央行业务研究2012 年第 7 期险管理语言，在风险管理过程中往往是各部门各自为政，相互之间的协调配合不够，致使风险管 理缺乏协调性、系统性和全局性。四、积极构建人民银行全面风险管理框架针对人民银行风险管理的现状，结合全面风 险管理框架，我们分别从风险管理目标、过程、配 套设施、组织体系等方面积极构建人民银行全面 风险管理框架，全面推动人民银行开展全面风险 管理的实践，增强人民银行全面风险管理水平， 为有效履行中央银行职责提供坚实保障。（一）明确人民银行全面风险管理的目标。根 据中华人民共和国中国人民银行法的规定，人 民银行主要有三项职能，即制定和执 行货币政 策、提供金融服务、维护金融稳定。因而，人民银 行的风险管理目标必须支持这三项职能 有效履 行。在战略目标上，应该保证国家货币政策的正 确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体 系，提升和优化金融服务水平，增强防范和化解 金融风险、维护金融稳定的能力。在经营目标上， 应该保证央行资产负债表中各项资 产的安全和 增值，强化对各项负债的主动控制，努力实现盈 利。在报告目标上，应该保证人民银行发布和公 开的各种报告、报表真实、及时。在合规目标上， 应该强化对各项业务操作的控制，保证各项业务 发展和操作合规、合法。同时，这四个目标之间是 相辅相成的关系。一方面，战略目标是统领，经营 目标、报告目标和合规目标都必须服 从战略目 标，从而保证人民银行能够有效履行中央银行的 主要职责。另一方面，经营目标、报告目标和合规 目标是基础，只有实现了各项业务发展和操作合 规，各项报告和报表真实、可靠，各项资产和负债 真实、健康，才能保证战略目标的实现。（二）科学划分人民银行风险种类。风险分类 有多种标准，借鉴 COSO 委员会及国际上多数中 央银行的做法，根据人民银行的实际情况以及其 风险管理目标，将人民银行面临的风险划分为市 场风险、信用风险、流动性风险、操作风险、声誉 风险和法律风险等六大类。这六大类风险主要根 据风险的来源、形成原因以及产生的后果进行划 分，基本上涵盖了人民银行面临的各种风险。市场风险是指未来价格（利率、汇率、股票价30格和商品价格）的不确定性。信用风险是指交易对手不履行合约责任而引发经济损失的风险。流 动性风险是指市场成交量不足或缺乏交易对手， 导致未能在理想的时点完成买卖的风险。这三类 风险可统称为金融风险，可能产生的直接后果是 资金的损失、资产负债表的恶化，最终后果则是 影响人民银行有效履职。主要表现在总行储备资 产的经营、公开市场操作，以及各级行的再贷款、 再贴现等资金交易领域。操作风险是指因不完善的内部程序、人员、系统或外部事件造成损失的风险，可能产生的后 果包括业务中断、内部舞弊、国家资金损失等，间 接影响到人民银行的声誉。主 要表现在资 金交 割 、经 费 支 出 、发 行 基 金 出 入 库 、残 损 人 民 币 销 毁、国库资金支拨与退库、枪支弹药管理以及 信 息系统管理和使用等领域。声誉风险是指因决策失误、舞弊事件以及与 公众关系处理不当等导致人民银行声誉受到负面 影响的可能性，产生的后果是人民银行公信力的 削弱，主要表现在人民银行处理与公众关系的领 域。法律风险是 指因行政管 理或对外签 订合 同 过程中违反法律法规的风险。产生的后果包括可 用资金和不可用资金衡量的损失，主要表现在依法行政过程中程序违法、实体违法，以及与外部订立的商品与服务合同等领域。（三）探索和建立人民银行风险评估模型。在 对风险进行明确划分的基础上，借鉴国际上通行 的风险评估模型，并结合人民银行这几年来的探 索和实践，建立人民银行风险评估的模型。其计 量公式可表述如下：固有风险=风险发生的可能性风险影响程度 剩余风险=固有风险控制有效性计算方法可采用风险因素权重加总的方法，并辅之以层次分析法和模糊评价法。一是可以利 用德尔菲专家法设定风险因素的权重，各风险因 素的权重可随实际风险状况的变 化进行相应 调 整。二是设定各风险因素的风险等级衡量方法，根据风险发生的可能和风险影响程度，将每个风险因素可分为 1 至 4 四个等级，分别表示风险可 以忽略、风险较低、较高风险、重大风险。三是将央行业务研究2012 年第 7 期风险因素的等级（1 至 4 中的某个数），乘以风险因素权重。再将所有风险因素各自的“积”相加， 就得出风险评估值（如表 1 所示）。表 1 人民银行风险评估表（五）建立健全人民银行全面风险管理的组织体系。由于人民银行是国务院的组成部门，在组织 架构和设置上基本以行政体系为主，还没有建立 起类似于国外央行的组织治理结构，也没有成立 专门负责风险管理的部门。因此，立足于人民银行 的实际，从近期看，可由已建立的内控建设领导小 组或内控委员会负责推动全面风险管理，内控委 员会主任或内控领导小组组长应由本级行行长担 任，并对同级行长办公会负责。在内控领导小组或内控委员会下设办公室，办公室根据目前的状况，一般可设在内审部门，主任由内审部门负责人担 任，负责制定风险管理的政策、组织各业务部门开 展风险管理工作、沟通风险管理信息、评估各业务 部门风险管理工作开展情况。从长期看，人民银行 应建立和完善央行治理结构，建立各级行长办公 会领导、上下结合的风险管理组织体系。在总行层 面，建立行长办公会领导下的风险管理委员会，由 行长或分管行长任主任，负责推动全系统风险管 理建设，制定风险管理的政策和措施。成立专门负 责风险管理的部门，负责落实风险管理委员会制 定的政策和措施，组织各业务部门开展风险管理， 收集和沟通风险管理信息，评估各业务部门风险 管理的开展情况。各业务部门在风险管理部门的 指导下，负责本部门的风险管理，完善风险管理流程、开展风险识别和评估、制定风险应对策略。同时，由内审部门对人民银行整个风险管理体系和 架构的全面性、有效性、及时性、遵循性进行审计 监督和评估，促进全面风险管理。在分支行层面， 各级行的风险管理部门在业务上要受上级行风险 管理部门的指导，定期报告本行的风险管理情况， 各业务部门也要定期将风险管理情况上报上级业 务部门，从而构建横向到边、竖向到底的全方位矩阵式风险管理组织体系（如图 2 所示）。（六）完善全面风险管理的配套设施。一是培 育良好的风险管理文化。良好的风险管理文化有 助于风险管理的决策层、管理层、操作层采取积 极的态度去履行自身职责，促进全面风险管理不 断完善和发展。因此，应不断加强对员工的风险警示教育和风险防范教育，不断提高员工对风险管理的认知程度和参与意识，建立风险管理的激 励和处罚制度，促使广大员工不断增强风险意识31风险得分 =固有风险权重风险级别内部控制有效性 权重风险级别其中：风险权重根据风险实际情况进行调整（四）加强人民银行内部控制建设。通过推进内部控制建设，完善内部控制机制，增强内部控 制约束，为开展全面风险管理奠定基础。一是进 一步优化内部控制环境、加强内控理论教育、建 立健全科学的内控执行激励机制，努力形成人人 融入内部管理、全员参与内部控制建设的良好氛围，不断增强内部控制建设的凝聚力。二是加强内控制度建设，增强内控制度的有效性、及时性、 全面性和合理性，确保内控制度对所有部门、所 有岗位、所有环节的全面覆盖，不留风险防范的 死角。进一步强化制度执行的严肃性，建立奖罚 制度和责任追究制度，增强对内控制度的有效遵 循。三是完善内部控制措施，从业务环节、资金财 务管理、实物资产管理、信息系统管理以及应急 管理等方面探索建立纵向控制、横向控制、相向 反馈等内部控制架构，充分利用责任控制、会计 控制、岗位控制、授权审批控制、记录控制、业务 循环控制、决策控制等方法提高控制能力。四是 加强内部控制信息的沟通和交流，建立和完善监 督部门对各部门和岗位业务实施再监 督的监控机制，促进内部控制持续改进。五是要充分发挥内审部门在组织治理中的作用，加强内审部门对 全面风险管理的有效性、合理性、健全性的评估 和审计，并提出改进建议，为全面风险管理提供 咨询和帮助。风险因素权重（固定值）风险级别（1-4 级）风险因素 结果A 被评估对象的固有风险100-1.市场风险102.信用风险103.流动性风险54.操作