项瞻文 会计集中核算如何向国库集中支付制度.doc

会计集中核算如何向国库集中支付制转换的思考内容提要：实行会计集中核算是我国目前财政改革的一个阶段性措施，这项改革的最终归宿是实行国库集中支付。如何在会计集中核算的基础上推行国库集中支付是当前财政工作的一个重点。本文从实际工作的可行性和持续性出发，就如何从会计集中核算向国库集中支付转换作了初步探讨。关键词：会计集中核算 国库集中支付 实行会计集中核算是我国财政支出改革中的一项有意义的探索，是现代国库集中收付制度的雏形，但它只是财政改革的一个阶段性措施。随着我国公共财政的建立，实现会计集中核算向国库集中支付的转换是建立公共财政体制的宏观要求。一、会计集中核算的缺陷目前我们实行的会计集中核算的一般模式是指在不改变单位内部理财机制、资金分配权和财务管理职能的情况下，取消单位银行帐户，由财政部门统一在银行开设帐户，集中办理资金支付结算，统一发放工资，集中进行会计核算，集中管理会计档案和统一财务公开。会计核算中心的实行使原来的各单位分别核算改为集中核算；从单位负责人一支笔审批改为多层次审核；从原来只进行定期审计到现在全方位监控。这些变化，不仅是管理方式的转变，而且是一种制度的根本改革，这种改革使一些单位长期习惯的“花钱方式”受到制约，使其原有的利益受到触动。在实践中，会计集中核算在加强财政资金收支的管理和监督力度，规范财务管理和会计行为，提高会计信息质量和财政资金使用效率，从源头上预防和治理腐败等方面起到积极作用，初步建立起公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行新机制，也为构筑公共财政框架，最终实现国库集中支付制度奠定了基础。但是会计核算中心存在着其本身所不能解决的缺陷：1、会计核算中心的合法性问题建立会计核算中心师出无名，无法律依据。从理论上说只能属于会计代理机构，承担记账、算账和报账工作，无法深入参与单位财务管理和监督。2、财政资金沉淀严重国库外资金沉淀的产生是由于现行的财政国库资金拨付方式及资金存放方式形成的。这种预算单位沉淀了大量的财政性资金，而同时财政总预算会计却遇到了国库资金不足，难以调度的困难。会计核算中心由于没有改变“以拨作支”方式，也就难以从根本上提出并解决这一问题。3、不能囊括所有的财政性资金会计核算中心所设置的账户没有与国库账户建立新的联系，无法解决财政资金收入问题，形不成收支账户相互连结而统一的完整体系，因此难以将多级预算单位尤其是异地预算单位的资金收付纳入其中。换言之，“笼子”做不大。二、会计集中核算制度和国库集中支付制度的区别国库集中支付制，是对财政资金实行集中收缴和支付的现代国库管理制度，是西方国家普遍采用的财政资金管理制度，它的账户体系和支付方式可以从根本上解决会计核算中心的上述问题，是我国财政管理制度改革的必然选择。会计集中核算形式是国库集中支付制度的变通方式，它的部分职能可以构成财政国库集中支付制度的补充。两者在目标和操作办法上都大体相同。但两者又有着本质的区别：1、账户性质不同。国库集中支付制是以国库单一账户为核心，以零余额账户为网络的完整体系。零余额账户是一大新创举，而会计核算中心下设的账户仍存在大量的沉淀资金。2、对会计与出纳的处理不同。国库集中支付制核算形式是国库出纳由财政高度集中，并实行财政直支和财政授权支付，即出纳在财政，而会计核算在单位。会计核算中心是将出纳和会计都并入中心，预算单位只保留报账员。3、管理上的要求不同。国库集中支付制度下，财政在支出拨付管理上将彻底改变现行的“以拨列支”的会计处理方式。一是对财政预算的编制、执行、单位财务管理等各方面工作提出了更高的要求。单位用款计划要根据清晰的年度部门预算，结合用款进度，库款情况等因素按月、按旬编制。二是国库现金流量要通过国库单一账户及其银行清算系统和配套方法来保证实现支付，因此国库、代理银行要实行更为高效的管理模式才能保证国库集中支付制的运行。会计核算中心仍是采用原有的“以拨列支”的会计处理方式，对预算的编制、国库的结算、代理银行的业务都没有更高的要求。三、国库集中支付制度的内容和基本框架所谓国库集中支付制度（也称国库单一帐户制度），就是将所有的财政性资金，通过国库单一帐户体系直接缴入国库或财政专户，所有财政性支出都通过国库单一帐户体系直接支付或授权支付到商品、劳务供应者或用款单位。这一制度，所有的财政支出都要通过预算安排，在基本不改变现行资金拨付程序，不改变预算单位资金使用权限、会计核算和财务管理职责，不影响部门正常用款的前提下，改革财政资金的拨付方式，通过国库单一账户体系运作，国库集中支付实行后，暂时不用的预算资金全部在国库里，而预算支出从国库直达支付终点商品和劳务提供者。会计核算中心现在所有的积极作用，国库收付执行机构均具备，后者还消除了前者的一些消极影响，从而发挥巨大的优越性。国库集中支付是市场经济国家普遍采用的一种强化财政支出管理的行之有效的办法。财政国库集中支付制是把财政支出从过去的“资金流”变为今后的“指标流”和“额度流”，把传统的“以拨列支”变为“以支列支”。其主要内容是：第一，建立国库单一账户体系。它是由国库单一账户、零余额账户、预算外资金财政专户、特设专户等四类具有不同功能的账户系统集合而成。所谓“单一”是指所有财政性性资金都必须进入这个帐户以后才能使用。零余额账户由财政部门在商业银行开设：一种是财政部门零余额账户，用于财政直接支付；一种是预算单位零余额账户，用于财政授权支付。预算外资金财政专户和特设专户则是改革过渡时期或为满足特殊需要而开设的。第二，规范支出拨付程序，根据支付管理需要，将财政支出分为统发工资支出、政府采购支出、基本建设支出、其他专项支出、转移支出和零星支出。按照不同的支付主体和类型实行财政直接支付和财政授权支付。严格规范支付程序，根据不同的支付方式，制定出严密规范、环环紧扣的工作流程。四、实行国库集中支付的具体方案在现阶段，要全面实行国库集中支付的条件还不具备。根据我国的国情，在构建公共财政框架时要按照“总体规划，分布实施”的原则，分阶段来实现国库集中支付制度。在目前会计核算中心运行的基础上实现向国库集中支付转换的可行性方案是：建立国库单一帐户体系，对已加入中心的行政事业单位继续实行“集中支付、统一核算”；对尚未加入中心核算的城建，基建等大型、特殊项目及其他事业单位实行“集中支付，自行核算（会计在单位）”。大力调整财政局内部科室的设置把目前隶属于财政局各业务科（室）的资金指标管理及财政总预算会计职能统一起来，实行预算编制与执行相分离，调整各科（室）经管事务及职能，成立国库管理机构。理清会计核算及账户的开设问题。1、财政部门在人民银行开设国库单一账户，专门用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政资金的收入和支出，收入账按预算科目进行核算，支出账按资金使用性质设立分账册。2、财政部门在商业银行开设零余额账户，用于直接支付并同国库单一账户进行即日资金清算，日终系统为零。直接支付核算内容主要有：工资和个人固定收入，政府采购支出，专项支出三大类。同时，财政部门为预算单位在商业银行开设授权支付零余额账户。其核算主要是授权的日常其他支出。该类账户，可以比照会计核算中心集中一个账户，内部分户核算。上述二个零余额账户，可以由会计核算中心分设的国库执行机构单独进行核算，并执行预算会计制度，实行明细核算，其报表作为预算总会计附表，是预算总会计的会计信息具体和明细，揭示国库支付实际执行情况。3、预算外资金财政专户，用于记录，核算和反映预算外资金的收入和支出活动，由于它并入综合预算支出，其支出逐步减少，目前可以由国库执行机构核算。4、财政部门为预算单位开设小额现金账户专门用于记录，核算和反映预算单位的小额零星支出和暂存款及其他收入。行政单位的暂存款是单位在业务活动中与其他单位、所属单位或本单位职工发生的临时性待结算款项。如暂存的保证金、押金等。其款项与业务紧紧相连，难以科学地预计和把握。另外，单位的其他收入是指行政单位收到的拨入经费和预算外收入以外的非偿还资金，如捐款收入，零星杂项收入，固定资产临时出租出借收入等。暂存款和其他收入不是财政资金，没有进入财政盘子，按单位财务制度，单位可以自行支配。因此，该账户不宜纳入国库直支核算，继续实行会计集中核算。5、特设专户，用于记录，核算和反映预算单位的特殊专项支出活动。上述账户要与财政、银行、预算单位、国库支付中心的会计保持一致性，相互核对有关账务记录， 国库支付中心要定期向财政部门报账。按不同类型的支出，支付方式大体可分为工资支出、购买支出、零星支出（日常支出）、转移支出。主要流程如下：1、工资支出。实行编委核定编制，人事部门每月底确定发放人员名单和数额，财政部门落实资金，定期将工资经费从国库直接拨付到代理银行，银行代发的办法。改变以往的将工资经费作为正常经费的一部分拨入单位的分账户，减少预算单位实际可支配资金。2、购买支出。政府采购是购买支出的重要方式，单位通过政府采购与供货方订购商品，向国库集中支付中心申请支付。在采购试点的基础上，不断扩大政府采购范围，及时从交通工具、家电、办公设备等普通物品采购，拓宽到办公楼装修、办公用具用品、业务印刷、车辆燃料维修等领域，进一步扩大政府采购覆盖面，从而更大范围内消除腐败滋生的土壤，节约政府运行成本。3、零星支出。集中支付最繁琐的零星支出（日常支出），单位日常发生的小额支出是最复杂的。一种办法是核定单位一定数额的备用金，由单位办理支付，然后向国库集中支付中心报账；另一种办法是由国库集中支付中心直接管理零星支出。今后要改进零星支出的管理，改变传统的支出报销方式。如差旅费可实行包干办法，办公桌椅、文具等采取实物支付的方式，由财政部门集中采购、统一调配。逐步实行个人支出货币化、单位支出实物化。与有关商家、保险公司等协商，采取先开票、后付款的方式，尽量减少借用支票的情况。4、转移支出。财政转移支出是指货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移，将中央对地方的税收返还、原体制补助、结算补助等支出，以及企业的补助和未指明购买内容的某些专项支出等，归为转移支出，这类支出支付到预算单位或下级政府，不直接支付到商品或劳务供应者。有部分支出是预算外的，还没有完全纳入综合预算统一管理，还没有完全由政府掌握。在实行财政国库集中支付制改革后，要逐步将预算外资金的转移支付纳入财政部门统一管理，全面统一预算外资金的分配权。部分单位实行“集中核算”1、对已纳入中心的行政事业单位实行“集中核算”。因为现已纳入中心的114家单位基本上是全额拨款的行政事业单位，其会计业务所设及科目有很大的共性，而且收支内容上有很强的相似性且业务量不大，实行集中核算有利于财政部门对资金运行进行全过程的监督，节约财力，人力，并为公共财政体制改革提供有可比性价值的会计信息。2、对未纳入中心的事业单位实行“自行核算”。随着集中支付范围的扩大，各城建工程，基建项目，及有部分差额事业单位将纳入中心集中支付，但这类单位的会计业务相对前者要大得多，而且所涉及的科目繁多，中心难以分类分块地予以规律化，制度化。如果集中核算，会计人员不在核算单位，不能有效地适时地真实地把握会计内容，不利于对工程、项目成本的核算和财务管理。但我们可以实行会计委派制的方式，以防出现“工程上了，干部下了”的腐败现象。五、国库集中支付制度的配套制度1、部门预算的建立和完善是国库集中支付的先决条件。所谓的部门预算，就是由各部门根据其职能和社会发展的需要，统一编制反映本部门所有收入和支出的预算。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算中的不规范做法，便于预算审查和监督。2、政府采购的发展和扩大为国库集中支付提供了前提条件。国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直付权，因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。但是仅集中支付没有政府采购，不足以保证财政资金使用的绝对合理性、安全性和节约性。因为国库集中支付制本身是无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商钩结起来共同侵吞财政资金的可能性，也就无法实现由“合作博弈”向“非合作博弈”的转变，不能根本杜绝腐败现象。因此我们必须不断地完善和健全政府采购，扩大采购范围，从最大范围内根除腐败滋生的土壤。3、金财工程的实施使国库集中支付在时间和空间上得以延伸。金财工程的实施为国库集中支付提供了更大的发展空间。预算单位的远程报账和远程查询都需要金财工程的技术支撑。另外，金财工程的实施也为上级财政部门、纪委、审计部门及其他有关监督职能部门提供了一个信息平台，能更大范围内促进各