第一讲--中外公务员制度比较的分析基础PPT课件

马国芳公共管理学院教授 中外国家公务员制度 主要教学内容 第一专题中外公务员制度比较的分析基础第二专题中外公务员制度的指导原则比较第三专题中外公务员制度的职务管理比较 互动研讨 第四专题中外公务员伦理制度比较第五专题西方公务员制度改革及发展第六专题中国公务员制度的发展和完善 互动研讨 第一讲中外公务员制度比较的分析基础 中国为什么选择公务员制度 通常的说法是 我国的公务员制度 继承和发扬了党和国家干部人事制度的优良传统 总结吸收了党的十一届三中全会以来干部人事制度改革的成果 吸收和借鉴了国外一些国家人事管理的有益的经验和做法 公务员制度研究要寻求理论创新 实现其本土化或中国化 必须以问题研究作为其现实支点 强化问题研究意识 增强问题研究能力 进而提升其理论的解释力和包容性 我国公务员制度研究中的主要问题 一 公务员的管理理念 以事为本还是以人为本 二 公务员分类管理制度 职位分类还是品位分类 三 公务员任期制度 终身制还是合同制 四 公务员评估机制 侧重过程还是侧重结果 五 公务员职务晋升 重资历还是重能力 六 公务员录用 封闭体制还是开放体制 七 公务员廉政建设 重刑反腐还是高薪养廉 八 公务员管理体制 集权还是分权 讲授纲要 1 学习背景2 公务员与公务员制度含义3 公务员制度的起源与发展4 公务员制度的政治地位与功能5 公务员制度的比较研究 一 学习背景 第一条主线 人事制度改革与人才开发相结合 在这一主线中要体现实施人才强国战略 贯彻党管人才原则 坚持 三支队伍 一起抓 提高党的执政能力这样一些重要思想 2003年12月20日 中央召开了 全国人才工作会议 会议作出 中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定 党的十七大报告进一步提出 创新人才工作体制机制 激发各类人才创造活力和创业热情 开创人才辈出 人尽其才新局面 人事管理与人力资源管理的区别 人事管理人力资源管理管理导向以事为中心以人为中心管理视角视人力为成本视人力为资源管理机构事务性 执行层战略性 决策层管理活动被动反映型主动开发型管理深度注重管理员工行为注重开发员工潜能管理者与被管理者控制与被控制平等的 和谐的关系 二 国家公务员及其制度含义 一 公务员概念的演变与内涵 1 概念的演变公务员制度源起于英国的文官制度 在英文中该项制度的主体被称为CivilServant 其中并无 官 的含义 主要是指 文职人员 文职服务人员 但早期的译著中将其译为 文官 在美国 有时会使用CivilServant一词 但绝大多数情况下会使用GovernmentalEmployee来称呼政府公职人员 意为 政府雇员 2 公务员 定义的内涵根据 公务员法 的规定 公务员是指 依法履行公职 纳入国家行政编制 由国家财政负担工资福利的工作人员 按照公务员法的规定是否属于公务员 必须符合三个条件 一是依法履行公职 二是纳入国家行政编制 三是国家财政负担工资福利 二 中西方公务员范围的界定 1 中国公务员范围 七类机关的工作人员 1 中国共产党机关的工作人员 2 人大机关的工作人员 3 行政机关的工作人员 4 政协机关的工作人员 5 审判机关的工作人员 6 检察机关的工作人员 7 民主党派机关的工作人员 上属机关的工勤人员不属于公务员范围 2 我国规定公务员范围的根据 1 我国政治制度的特点 我国宪法明确规定 中国共产党在全国的领导地位 各级人民代表大会是我国的各级国家权力机关 中国人民政治协商会议在国家政治生活 社会生活和对外友好活动中具有重要作用 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展 2 我国干部人事管理的现实情况 机关干部队伍一直是一个统一的整体 在人大 政府和党政机关之间存在经常的人员流动 3 国际上通行的做法 三条标准 职能标准 编制标准 经费标准 3 西方公务员范围的划分 大范围模式 德国 法国 日本 基本把所有财政供养人员都作为公务员 中范围模式 美国 加拿大 韩国等 把政府系统的所有工作人员 上至总统下至机关辅助人员统称为公务员 小范围模式 英国 印度 澳大利亚 新西兰等国 只把政府机关中非选举产生和非政治任命的人员 副部长以下的人员 叫公务员 4 公务员的法律地位从法律地位来看 各国公务员的地位存在着一定的差异 公务员的地位意味着这一职业阶层的身份及其保障 也意味着它真有行使国家权力的义务与权利 两种不同的职业模式 1 在英美法系里 公务员的职责与地位更具从属性 往往采用的是 职位制 模式 2 而在大陆法系里 存在着明确的公法与私法之间的界限 公务员关系被视为一种 特别权力关系 因而采用的是 职业制 模式 二 国家公务员制度的含义和性质 1 公务员制度的含义 是指通过制定法律和规章 对公务员依法进行管理的总称 它是现代民主政治发展和行政管理科学化 法制化 高效化的基本要求和重要保障 2 公务员制度的性质 一方面 公务员管理要遵循现代管理的科学操作技艺 具有客观性 保持与政治变局相对分离的独立性 另一方面 公务员管理要服从占支配地位阶层或阶级的共同利益 它具有阶级性 具有与政治变局相互牵涉的依附性 公务员制度具有鲜明的政治性 政府的自利性是近期关于政府的研究中提出的观点 这是客观存在的政府属性之一 当然 利用政府职务之便谋求个人利益是被各个国家的政府明文禁止的 这属于渎职行为 现在重要的是研究如何把政府的自利性和政府的公共性协调起来 利用和限制政府的自利性 使政府的自利性为公共性服务 从而更好地发挥政府在社会公共管理中的作用 国家公务员制度是一种现代化 科学化 法制化的人事管理制度 是国家行政管理制度的重要组成部分 这项制度于19世纪中叶最早产生于西方老牌资本主义国家 迄今已经历了大约一个半世纪 据统计 目前世界上约有147个国家建立起了国家公务员制度 当代西方发达国家和大部分发展中国家的人事行政制度都采用国家公务员制度 中国于1993年10月1日开始实施国家公务员制度 目前已初步建立起国家公务员管理体系 二 公务员制度的历史演变 一 西方公务员制度产生的政治背景西方公务员制度产生的重要的政治背景是政党制度的形成和在各国的广泛推广 政党制度是随政党的产生 发展而逐步形成的 政党最早出现于英国 随后在美国和法国相继也建立了政党组织 二 西方公务员制度产生的条件 1 公务员制度产生的一般条件 1 人才自由分流 2 政府职能的扩大 3 法治环境的建立 2 西方公务员制度产生的具体条件 1 公务员制度产生的社会经济条件 公务员制度作为上层建筑的一部分 它的产生和发展是由经济基础所决定的 2 公务员制度产生的社会政治条件 为克服 封建恩赐官职制 和 政党分肥制 的弊端 19世纪中叶 英国开始进行了政府人事制度创新 采用了新型的现代常任文官制度 即以考试录用 终身任职为核心的官员制度 3 公务员制度产生的思想文化条件17 18世纪是资产阶级革命时期 也是资产阶级政治理论繁荣和成熟的时期 在这一时期形成了资本主义社会政治民主的许多重要思想和理论 如社会契约理论 主权在民理论 代议民主理论 权力制衡理论等等 4 中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴在1570年 1870年间 英国伦敦用英文出版的有关中国官吏制度和政治制度的书籍就达70多种 其中 文学考试制度 中国札记 中国的历史与现状 等书 赞扬中国官吏制度和科举制度 并力主英国政府仿效中国的做法 经济条件 经济发展导致政府职能日益扩大 要求改变原来的人事制度 政治条件 政党政治 文化条件 人民主权理论 社会契约论 代议制理论 天赋人权理论中国古代官吏制度对西方人事行政制度改革的影响 三 西方公务员制度的演进过程 1 英国1853年 斯坦福 诺斯科特提出了 关于建立常任公务员制度的报告 公务员采取公开考试 平等竞争 择优录用 彻底摒弃了公务员对于权势的人身依附关系 使得公务员成为一种常任职业 1855年英国政府颁布的 枢密令 规定 对于经公开考试录用的公务员 即常任公务员 实行 无过失不被免职 的原则 2 美国美国现代意义文官制度的确立可以追溯到1883年的 彭德尔顿法 该法的精髓是功绩制 取消了 政党分肥制 实行考试录用制度和功绩晋升制度 文官法 规定 1 政府文职人员实行面向全体公民的公开考试录用制度 2 凡是通过考试被录用的人员 不得随意被革职 3 政府文职人员在政治上应当保持 中立 4 实行考绩考察制度 5 公务员被录用后实行试用期制度 6 考试内容应当联系实际 着重于实际工作需要的知识和才能 文官制度改革始于1978年卡特政府时期的 文官改革法 主要内容 废除文官委员会 设立人事管理局 功绩制保护委员会 联邦劳工关系局 增设高级文官 约8000人 超越职位分类障碍 造就通才 确立中层管理者的绩效工资制 四 中国公务员制度产生的历史背景 1 中国公务员制度产生的国内背景中国公务员制度的产生有其特定的国内经济 政治 文化背景 2 中国公务员制度产生的国际背景 1 公务员制度是一门现代国家政府的人事管理科学 2 公务员制度是人类社会的一项文明成果 它是东西方文明交汇而生成的结果 是各国人事行政先进管理经验的结晶 具有国际性 五 中国公务员制度发展历程 奴隶社会实行世袭制春秋战国时代 创立了以军功制作为选官标准的做法 此外 还出现了游说 上书 选荐贤能等任用官吏的新途径 秦汉时期 为了加强中央集权 以皇帝为首的朝廷强化了对文官队伍的管理 通过建立客卿 实行察举 征辟等制度 广开才路 多方选贤 官员任用方式已经趋向制度化和规范化 魏晋南北朝时期的九品中正制 隋唐时期 文官选任制度历经重大变革 任官权力收归中央 在选任官吏上唯才是用 不避亲疏 士庶并重 特别是建立了分科考试 择优录用的科举制度 北洋政府和国民党政府时期 受西方国家的影响 开始建立不同于科举制的任官制度 在民主革命和社会主义建设的过程中 中国共产党领导中国人民建立了高度集中统一的干部人事管理制度 对革命和建设起了积极的保障作用 新中国的干部人事制度 是在民主革命时期解放区和人民军队干部制度的基础上逐步建立和发展起来的 它继承和发扬了我国人事制度的优秀历史传统 特别是党的干部制度的优良传统 如在干部人事工作中无条件地坚持党的领导 坚持党管干部的原则 坚持德才兼备以德为主的用人标准 采用干部走群众路线 培养干部注重在实践锻炼中增长才干等一套行之有效的做法 这套做法一直沿用至今 形成了高度集中的大一统的干部人事管理制度 1984年 党中央决定制定 国家机关工作人员法 1985年 改名为 国家行政机关工作人员条例 经过17次修改 最终形成了 国家公务员暂行条例 草案 第18稿 1993年4月24日 国务院第二次常务会议审议并通过了 国家公务员暂行条例 1993年8月14日发布并于同年10月l日起实施 2001年 中组部 人事部成立了由两部领导组成的公务员法起草领导小组2002年初开始 正式启动公务员法草案的研究起草工作 2003年11月 中组部 人事部将公务员法草案稿印发2005年3月 人事部正式向国务院报送公务员法草案 2005年4月27日 第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过2006年1月1日起实施 三 公务员法立法框架 中华人民共和国公务员法 18章107条 第一章总则第二章公务员的条件 义务与权利第三章职务与级别第四章录用第五章考核第六章职务任免第七章职务升降第八章奖励第九章惩戒 第十章培训第十一章交流与回避第十二章工资福利保险第十三章辞职辞退第十四章退休第十五章申诉控告第十六章职位聘任第十七章法律责任第十八章附则 一 我国公务员法的立法原则 一是按照依法治国方略 根据宪法制定公务员法 二是体现党的干部路线 方针和政策 并使之制度化 三是坚持从中国国情出发 完善中国特色公务员制度 四是保持公务员制度的连续性 并在继承中发展创新 五是详略得当 增强包容性 二 公务员法的特点 1 西方国家公务员制度特点 一是实行 两官分途 二是强调保持政治中立 三是把公务员作为一个独立的利益集团 有独立的工会维护他们的群团利益 2 我国公务员法的特点 一是坚持党管干部原则 贯彻干部队伍 四化 方针和德才兼备原则 二是强调公务员必须坚持党的领导 坚持社会主义方向 三是不分政务类和事务类 强调公务员无论职务高低 其工作性质是一致的 对党和国家负责与对人民群众负责也是一致的 四是公务员不是独立的利益集团 都是人民的公仆 要全心全意为人民服务 三 公务员法的重要意义 1 公务员法的颁布实施 填补了我国法律体系的一个空白 2 公务员法的颁布实施 为健全公务员制度 建设高素质的公务员队伍 提供了基本法律依据 3 公务员法的颁布实施 必将推动干部人事制度改革的深入发展 4 公务员法的颁布实施 有利于推进政治体制改革 建设社会主义政治文明 5 公务员法的颁布实施 为构建社会主义和谐社会提供了有力保障 公务员法 是我国五十多年来干部人事管理第一部总章程性质的法律 它对原有的公务员暂行条例进行了总结 完善 提升了立法的层次 此外 公务员法的各项配套法规也将在有望在3一5年内逐步建立 一个完备的公务员法规体系正在形成 我国公务员制度各种运行机制已经基本确立 公务员管理进入法制化轨道 凡进必考的机制基本形成 考核机制运行良好 竞争上岗制度广泛推开 交流 回避制度得到较好执行 培训工作经常化 制度化 队伍的 出口 初步畅通 四 公务员制度的政治地位与功能 一 公务员制度的政治性 1 公务员制度是一个历史范畴 无国家就无公务员制度 2 公务员制度是阶级性和科学性的统一3 公务员制度是国家政治制度的组成部分4 公务员制度是关于公务员管理的法规体系 而法是国家权力机关的政治输出 二 公务员制度的政治地位 首先 公务员制度服从和服务于国家主要政治制度 第二 公务员制度是政府为克服封建人事制度和政党人事制度弊端的制度创新 第三 公务员制度是政府管理行政和公共事务执行人的制度 第四 公务员制度是国家政权建设制度的具体内容 第五 公务员制度是国家行政管理的重要内容 三 政治功能 1 有利于国家政治和行政秩序的长期稳定2 有利于防止和避免政府的吏治腐败3 有利于促进社会公平和政府机关选用优秀人才4 有利