官僚制理论的发展和演变.doc

官僚制理论的发展和演变行管01班 20080145 邱萍摘要：现代官僚制起源于传统的农业社会向现代的工业社会转变的社会历史背景之下，与近代西方资本主义社会经济制度的出现和进一步发展的关系密不可分。本文对这一理论发展进行梳理和分析。关键词：官僚制 发展 演变在社会科学领域马克斯韦伯的官僚制理论最具有代表性。早在韦伯提出理想类型的官僚制理论之前，对于官僚制的研究就已经成为社会科学领域一个十分重要的理论命题。只是那时的官僚制多是指一种与民主制、君主制相对立的统治类型，并且这种统治类型往往和专制、拖杳、腐败相联系，与我们今天所讲的官僚制有一定的联系，但是并不密切。韦伯在19世纪提出了理想类型的官僚制理论，相关论点散见于支配社会学、支配的类型、经济与社会、儒教与道教、社会经济史等著作中。韦伯的理论赋予了官僚制以现代意义上的含义，自此以后，对官僚制的研究就成为社会科学领域内一个持续至今仍然经久不衰的话题。官僚制是以立法为核心，以效率为中心，而表现出来的组织模式与管理体制；是专业化分工、层级制、下级对上级的服从、遵从法定规则以及非人格化等等。威尔逊和古德诺的行政与政治二分首创先河，泰罗和法约尔对这一方向进行了积极的响应，凯恩斯主义的盛行使之发扬光大。几代学者的研究形成了官僚制的逻辑体系。一、官僚制的形成通常认为现代美国公共行政研究的起点是行政学鼻祖威尔逊于1887年发表的论文行政学研究一文。“古德诺的政治与行政是古典行政理论的又一个重要的陈述，他的理论与威尔逊的构想高度吻合。”1他们的理论核心是将国家的职能分为政治与行政两种不同的职能，政治代表着价值理性，而行政代表工具理性。威尔逊的观点是行政与政治应该分属两个不同的领域，所以行政需要从政治学的领域内分离出来，建立行政学的一个新学科。韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始，即我们所说的组织权威或社会权威。有社会组织的地方，就应该有合理的社会统治，也就理所当然有社会权威。韦伯是对权威进行分类的第一人，他对权威分为三种历史形态法理型权威、传统型权威和魅力型权威。建立在三种权威基础上形成三类组织：法理型组织、传统型组织和魅力型组织。韦伯把法理型组织称为官僚组织(Bureaucracy），建立在法理型权威之上，遵从理性的法定规则。韦伯在社会组织结构方面从理论上探讨了官僚制的效率机制，探索了工具理性在行政管理中的适用性。对效率的追求，同样也是古典管理主义的理性选择，泰罗、法约尔直接将工具理性应用到管理学的理论与实践之中，并推动了一场从经验到科学的管理学革命。泰罗将科学实验引用到生产管理之中，完成了管理学从经验向科学的转变，所以以泰罗为首的管理学家群体被誉为科学管理学派。法约尔在工业管理与一般管理中提出了5项管理要素和14项管理原则的思想。这些思想的出现促成了管理学意义上的科层制直线职能型组织的广泛推广，管理原则的归纳也正好回应了官僚制的特征。2总的来说官僚制理论首先追求的是理性，韦伯对不同的社会行为存在的理由做了分析，从中对理性的因素做出了界定。刘文瑞，方由林也认为，“在韦伯看来，社会行为的存在总有它存在的合理性前提，我们所能观察到的社会行为，不外乎是由以下几种追求决定的：第一，目的合乎理性(即工具理性）。第二，价值合乎理性。第三，情绪的尤其是感情的需要。第四，约定俗成的习惯。”3其中前两种前提下的社会行为是理性的，后两种情况则是韦伯所要祛除的。二、对官僚制的批判与修正作为一种“理想型模式”的建构，韦伯式的官僚制自诞生以来便受到了来自众多学者的批判、修正与改进。在这一历史进程中，早期官僚制理论体系中的理性、工具理性以及权威的理论受到了广泛的质疑和批评，例如梅奥的人际关系学派，巴纳德、西蒙的组织行为学派管理理论以及其后的新公共行政、公共选择理论等等。自从20世纪80年代以来，随着官僚制的发展似乎达到顶峰的时候，站在新公共管理理论者的立场来看，官僚制似乎是组织膨胀、效率低下、管理僵化与集权反民主的代名词。本文认为，新公共管理运动只是对官僚制行政模式的极端化发展的校正并寻求市场化回归的一种表现，它并未开创出一种新的研究方法和理论类型。1从效率到公平官僚制的核心价值取向为理性，效率是理性官僚制的核心。无论是韦伯的层级式组织结构设计，泰罗的科学管理，还是法约尔的管理职能分工和管理原则，其目的不过都是先对组织进行职能分工，然后再对组织中各部门和要素进行协调、指挥和控制，高效率地完成组织的目标。达尔则论证了行政组织仅把效率作为唯一的目标是不现实的，公共行政则应该在效率与民众参与，效率与个人责任，效率与民主之间寻求平衡。传统的官僚制行政理论将行政仅作为实现政治价值的工具理性，追求效率的最优，甚至可以不问官僚组织的价值目标。而新公共行政学派则认为公共行政的核心价值在于公平、公正与民主参与。“在传统的公共行政学视野中，经济特别是效率无可置疑地是公共行政的出发点和终极目标。新公共行政学提出了与此不同的看法。他们认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值更不是唯一的价值准则和终极目标。”4传统的官僚制行政将效率作为基本的价值，强调对非人格化的规则的服从，追求高效率地完成组织目标，组织成员与社会公众日益疏远，失去了行政组织所应该表现出的社会价值与责任。这种对效率的追求从某种程度上以损害社会公平为代价，而事实上公共行政的根本目的却在于实现社会正义与社会公平。2寻求市场化的回归亚当斯密最早开创性地对市场在经济体系中的地位与作用进行了研究，韦伯在其代表作经济与社会中也对市场化的货币经济给予了极大的关注，认为“从纯技术上看，货币是最完善的经济计算手段，也就是说，经济行为取向的形式上最合理的手段”。公共选择学派从“经济人”假设出发对官僚和官僚制组织进行了分析，认为组成政府的官僚与市场中的利益最大化的个人一样，追求自身利益最大化，官僚组织也拥有自身的局部利益与部门利益，甚至“官僚组织本身就是一个利益集团”5所以同样具有自利化倾向。在此基础上，公共选择学派将人们所需的物品分为私人物品与公共物品，并对它们的供给情况进行了进一步的分析，从而得出了市场与政府都具有自身无法克服的缺陷，所以才可能出现“市场失灵”和“政府失灵”。实际上，传统的行政管理模式所出现的弊端是在国家干预主义的旗帜下将官僚制推向极致的结果，它试图以官僚制的方式来代替所有的社会组织形式与运作方式，使市场的作用严重削弱，极端的理性追求导致了非理性的出现，从而使政府组织膨胀、效率低下，经济运行困难重重等等。新公共管理运动则是对这种极端化的官僚制的有力校正，所以西方各国如新西兰、澳大利亚、英国及美国等相继以新公共管理运动为指导重塑政府，取得了很大的成效。其实这不过是在一定程度上实现了市场与官僚制之间的平衡，并未完全超越官僚制，相反如果一味地强调放松管制和市场化，“市场失灵”的结果同样无法避免。新公共管理运动本身并未建构出新的理论体系，所提出的观点大多是对管理主义、古典自由主义的市场的回归，实质上也只是对官僚制作了一些修正与补充，并未彻底地否定官僚制的组织理论。三、官僚制理论的完善针对韦伯所建构的理想类型的官僚制模型，学者们表现出了浓厚的学术热情，提出了各自的理论观点。对一百多年来有关官僚制的理论学说进行一个梳理，不难看出，尽管该理论的体系十分庞杂，但学者们基本上都是在各自的学科范围内进行探讨，在同一个学科范畴中，对官僚制的研究往往围绕的是同一个主题，所得出的结论也基本上大同小异。因此，按照学科对官僚制理论进行一个简单的回顾，有助于更好地理解和把握当前官僚制研究中所出现的学科间的分离与隔阂。 （1）经济学中的官僚制理论研究 经济学对官僚制的论述集中的将矛头指向官僚制将可能产生的技术官僚的腐败、寻租及官僚制政府的低效、低回应性上，经济学将这种状况归于公共组织与私人组织在性质上的差异。公共组织由于产权界定不明晰、所提供的公共物品的特殊性质以及产品缺乏市场竞争等原因，不能产生像私人组织那样足够的动力，也很难建立适当的激励、监督和约束机制;而公共组织中的技术官僚又与私人组织中的普通组织成员一样，是完全受个人利益驱使的理性“经济人”，并不会因为加入公共组织就改头换面，变得高尚，从而使得官僚制政府的腐败、无能、低绩效和低的社会回应力几乎不可避免。这一方面的相关理论大致可分为公共选择、委托代理和交易成本三个理论流派。相关著作包括布坎南的自由、市场与国家:80年代的政治经济学、自由的界限无政府与利维坦之间、宪政经济学、丹尼尔缪勒的公共选择理论、布坎南和塔洛克合著的同意的计算立宪民主的逻辑基础、尼斯坎南的官僚:仆人还是主人、官僚制与公共经济学，唐斯的官僚制内幕、古德塞尔的为官僚制正名:一场公共行政的辩论等。 （2）政治学中的官僚制理论研究 政治学对韦伯理想类型的官僚制理论的批判主要是从官僚制度对民主的破坏、对公共空间的挤压、对人类个性和自由的压迫展开的。这一点，事实上早在韦伯之前，就有学者提出来了，比较有代表性的包括古尔内、密尔、米歇尔斯等。在韦伯之后，这一论点更是被反复提及，只不过将矛头指向了韦伯建构的理论模型。比较有代表性的著作包括韩莫尔的官僚的体验，在此书中，他警告人们要对官僚的入侵保持足够的警惕，否则就会受到官僚的异化，使人们成为没有精神、没有感觉的机器;美国著名学者沃尔多在行政国家中，也专门讨论了技术官僚与民主的关系，指出在追求管理效率和效益的过程中，不断壮大的国家官僚机器完全有可能会侵蚀民主、成为不受欢迎的权力机构;奥斯特罗姆在美国公共行政的思想危机中指出，技术官僚在提供公共物品的时候将会偏离公共目标;法兰克福学派的代表卢卡斯在历史与阶级意识中指出，官僚制所体现出的理性精神将导致人的“物化”，事实上，物化与理性化本身就是同一过程的两个面向;霍克海默和阿多诺在工具理性批判、启蒙的辨证中也意识到官僚制将可能导致人类自由丧失与意义丧失;哈贝马斯在沟通行动理论中，更是指出应该以沟通理性取代官僚制所倡导的工具理性，用沟通行动来弥补工具性或策略性行动之不足。 （3）社会学中的官僚制理论研究 社会学对官僚制理论的研究始于20世纪中期官僚制组织反功能理论的提出，以默顿为代表的一批结构功能主义社会学家，运用经验研究的方法，深入到官僚制组织内部进行实地考察，运用实证数据和观察到的现实状况对官僚制理论进行检验，通过对韦伯理想类型的官僚制模型中的诸项定义性特征逐条进行研究论证，证明这些特征在产生正向功能促进组织效率提高的同时也有可能会产生反功能，甚至还有可能因此造成官僚制组织内部的恶性循环。具体来讲，这一时期的研究成果包括默顿的官僚制的结构与人格、塞尔兹尼克的转变中的法律与社会、古尔德纳的工业官僚制的样式、费朗西斯的官僚之中的职事与规程、梅耶的现代社会中的科层制、本迪克斯的美国社会中的高级文官、布劳的官僚制动力学、费里德里奇的对韦伯的官僚制分析的几点评论、帕金森所提出的“帕金森定律”以及西蒙在行政行为中所提到的韦伯试图建构具有永恒效率法则的理论的批判。此外，在欧美之外的法国，法兰西学派的几位代表人物，如费埃德伯格所著的权力与规则:组织行动的动力、克罗齐埃所著的行动者与系统:集体行动的政治学、科层现象等，从权力的角度也对官僚制内部所存在的低效率及恶性循环进行了论述。 （4）公共行政学的官僚制理论研究 公共行政学作为一门综合性的较晚近的学科，对官僚制的论述及批判基本上都是从相关学科中汲取综合而成的，它的一些主要论点，如对官僚制限制民主、效率低下、压抑个性、应变力差的批判和描述，都可以在有关学科中找到理论根源。与其说公共行政学所从事的是去研究、发现官僚制的内在矛盾及缺陷，倒不如说是一种加工整合的功能，在此基础上，将重点放在如何提出改革措施以提高政府绩效、克服官僚制所呈现出的种种弊病与不足。因此，公共行政学对官僚制进行论述的相关理论著作，表现出浓厚的寻求改革的色彩和论调，各个理论流派从不同的角度，对官僚制政府的改革路径提出了见仁见智的观点。本文主要选取了新公共管理和治理理论两个流派的相关理论著作。新公共管理的核心是倡导私有化，相关著作包括盖伊彼得斯的征服未来的治理模式，迈克尔巴泽雷的突破官僚制:政府管理的新愿景，奥斯本的摒弃官僚制:政府再造的五项战略，以及欧文休斯在公共管理导论中对官僚制的批判和对改革的期许;治理理论则以在发达公民社会中建立多中心治理为全部理论的精髓，相关著作包括奥斯特罗姆的公共事务的治理之道、公共服务的制度建构、萨拉蒙的全球公民社会、帕特南的使民主运转起来、迈金尼斯的多中心治道与发展、多中心体制与地方公共经济等。参考文献：1马克斯韦伯:经济与社会(上卷)，商务印书馆，1997年版2马克斯韦伯著.郑乐平编译.经济、社会与宗教马克斯.韦伯文选.上海:社会科学院出版社.19973亨利法约尔：工业管理与一般管理，中国社会科学出版社，1998年版4赫伯特西蒙：管理行为，机械工业出版社，2004年版5丁煌：寻求公平与效率的协调与统年第12期。评现代西方新公共行政学的价值追求，中国行政管理，19986欧文休斯：公共管理导论，北京:中国人民学出版社，2001年版7丁煌.西方行政学说史.武汉:武汉大学出版社.20048刘洋君：试析官僚制理论对我国行政发展的启示，中国商界2010年第7期9苏立宁：基于官僚制理论演变视