发展循环经济中的政府地位和作用探析.DOC

企业研究论文-发展循环经济中的政府地位和作用探析 作者：熊晓娥谢丽华董瑞斌摘 要 循环经济实质是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现最大的发展效益。它不同于传统的经济模式，它 对政府提出了新的要求，政府不能仅仅局限于原有的管理、控制等职能。要以发展循环经济为主推进器，政府必须处 于主体地位和发挥主导作用。因此，发展循环经济需要政府在宣传、立法、制度、政策法规及自我行为等方面发挥关键 性、导向性的重要作用。 关键词 循环经济；政府作用；创新 循环经济是运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，是以资源的高效和循环利用为核心，以“减量化、再利用、再循环”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征的社会生产和再生产范式，其实质是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现最大的发展效益。它不同于传统的经济模式，它对政府的地位与作用提出了新的要求。政府不能仅仅局限于原有的管理、控制等职能，而要以发展循环经济为主要推进器，政府必须在我国循环经济发展中处于主体地位和发挥主导作用。 一、循环经济发展中的政府主体地位 循环经济的三个重要环节：资源开发、清洁生产、废弃物综合利用，无一例外都具有很强的外部性，而企业等微观经济主体对于利益的无限追求，普遍存在注重经济效益忽视社会和环境效益问题。环境保护领域存在由于“外部不经济”而引发“市场失灵”的现象，是对循环经济的严峻考验。政府是公共理性的代表，是政策法规的制定者，也是解决市场运行机制缺陷的主体，所以政府理所应当地要担当起制定和实施循环经济的责任。 (一)政府是循环经济的主导者。政府不仅是经济活动环境的管理者，而且是循环经济的倡导者和引导者。在发展循环经济过程中，政府应该承担引导者的责任。第一，作为自然资源的产权所有人，应调整自然资源价格构成，将资源的生态成本、使用者成本包含在资源价格中，通过资源价格的调整引导经济主体用再生资源替代自然资源的使用；第二，发挥好政府投资对社会投资的引导作用，特别是要引导各类金融机构对有利于促进循环经济发展的重点项目给予贷款支持；第三，通过绿色采购，绿色消费行为，把企业、个人的生产生活引导到循环经济的轨道上来。政府发展经济的目标不再是单一的经济增长，而是追求经济增长与自然的和谐，也就是追求以人为本，全面协调可持续的发展。循环经济是市场经济体制下的一种经济发展模式，原有的市场体系、市场关系、市场要素都会有所变化，培育有利于循环经济发展的市场，倡导推动循环经济发展是政府义不容辞的责任。 (二)政府是循环经济制度创新的主体。首先，政府是制度创新的直接承担者，因为政府可以采取行动来矫正制度供给不足，而且，政府供给也是最有效的。其次，在现代社会中，政府具有制度创新的组织者、推广者和维护者三重角色，而这些都与个人和集团存在着密切的联系，通常政府的行为是个人和集团选择的重要参数和条件。再者，从循环经济本身的涵义和特征来看，发展循环经济本质上是一个制度创新过程，在这一制度变迁过程中，除了个人和团体的利益蒙受损失之外，整个社会的短期利益也可能受影响，这必然需要由政府强制执行。最后，作为循环经济核心内涵之一的生态环境保护，其效益和成本都具有非常显著的跨区域流动性和外部性，这一特性决定了发展循环经济，治理经济发展中的环境泡沫，消除新的结构危机，不是市场和企业能够做到的，而必须是政府作为。 (三)政府是循环经济科技创新的主体。从西方发达国家的经验来看，科技创新应当由政府与企业共同驱动，并且企业应当是科技创新的主体。但是，从我国的实际情况来看，当前循环经济科技创新的主体仍是政府，这主要基于以下几个因素：首先，从科技投入来看，我国科技投入仍以政府为主，企业特别是高新技术企业用于研究与开发的资金占总产值的比重过低，投资多元化的体制还没形成。其次，从科技资源配置上看，我国科技创新的主体是政府所属科研机构，企业没有成为科技创新的第一主体。据统计，我国科技人员分布在企业、政府部门所属科研机构、大学中的比率分别为 25%、45%、27%。最后，从我国企业的现状来看，作为我国企业中坚力量的国有大中型企业，科技创新能力不足，风险承担能力小，技术人才缺乏，这就要求政府投入更多的人力物力实施科技创新，发挥主体作用。 二、循环经济发展中的政府作用 由于循环经济理念的前瞻性和长远性，并不是每个企业和社会成员都能够理解并主动付诸实践的。世界各国的经验表明：循环经济发展战略不可能自然形成，发达国家实行循环经济无一不是依靠制度和法律来保障实施的，循环经济的实现需要直接的法律法规、政策、规章和间接的习惯与意识约束，以及完备的监督、实施机制的保障。因此，发展循环经济需要政府在宣传、立法、制度、政策法规及自我行为等方面发挥关键性、导向性的重要作用。 (一)宣传教育作用。循环经济离不开良好社会环境的支持，宣传教育是营造良好社会环境极为重要的手段。把循环经济教育纳入义务教育，进行绿色教育。政府首先要发挥宣传教育的基础性作用，要充分利用广播电视、报刊杂志、互联网络等现代化的宣传工具，普及循环经济知识；组织开展环境保护日、节水节能周、循环社会月等活动，加强公众环境意识的培养；鼓励使用绿色产品和资源节约型产品，摒弃过度消费、奢侈消费，倡导适度消费、健康消费、绿色消费；积极开展绿色教育，把资源循环利用、节约型社会等知识编入各级普通教育教材，加大循环经济教育培训，培养各级各类的专门人才、管理人才和企业家队伍。总之，政府要通过形式多样的宣传教育活动，培养和提高全社会成员的资源忧患意识、环境保护意识和循环经济意识，树立循环经济发展理念，动员全社会力量广泛参与资源循环、节约利用活动，使循环经济的发展得到全社会成员的认可和支持，营造循环经济发展的社会氛围，促进循环经济发展。 (二)立法保障作用。循环经济必须制定必要的法律法规，借助于法律手段来约束企业与社会成员的行为，杜绝过度浪费而耗竭资源的短期行为，以及单纯追求经济增长而破坏环境的急功近利行为。我国在发展循环经济中，先后制定了节约能源法、环境影响评价法、清洁生产促进法、固体废物污染环境防治法等法律法规，提出了发展循环经济的相关要求，在循环经济立法方面取得了一定成绩。但从总体来看，我国现有的法律法规还存在诸多不足，在支撑循环经济发展上仍存在不少问题。一方面循环经济发展的法律框架体系缺乏基本法、综合法与专项法三个层面的整体联动，立法体系不够完备；另一方面已有的一些法律法规比较原则笼统，缺乏必要的强制性标准等技术法规，可操作性不强，相关法律之间存在不够协调、有关的配套措施不到位；在法律法规的制定和实施过程中，缺乏利益相关方的参与机制，往往过多照顾部门的意见，没有建立起行之有效的效果评估机制。此外，现行有关的环境保护法律中的一些制度，其着力点仍是末端治理，不能适应新形势下源头防污控污和发展循环经济的要求。因此，政府吸收和借鉴国外先进理论成果和实践经验，结合我国实际情况，应当致力于循环经济立法体系的构建，要抓紧研究制定循环型社会基本法，与现有的诸如节约能源法、清洁生产法等综合性法律相配套的、操作性强的法律法规，如加紧制定循环经济促进法、资源综合利用条例、废旧家电及电子产品回收处理管理条例等相关法律法规，形成基本法、综合法和专项法三位一体的完备的法律体系，为循环经济发展提供强大的法律支持。 (三)制度强化作用。发展循环经济必须进行制度创新，建立符合循环经济发展要求的社会经济制度。首先，要把发展循环经济纳入国民经济发展总体规划。在社会主义市场经济条件下，编制和实施国民经济发展总体规划，有利于弥补市场失灵和合理配置公共资源。由于国民经济发展总体规划具有指导性和长远性，因此，把循环经济纳入国民经济发展总体规划中，明确循环经济的战略目标和各阶段分步实施计划，提出发展重点和政策措施，编制节水、节能、节电以及资源循环利用等专项规划，对于促进循环经济发展具有十分重大的意义。其次，要构建绿色GDP核算体系。不可否认， GDP是衡量经济增长极为重要的指标，但并不是唯一的指标。这个指标最大的缺陷在于，人类生产和消费活动中使用的资源环境成本在国民经济核算中得不到反映，资源环境债务在国民账户的资产负债表上也得不到反映。正是这种缺陷的存在，使人类在生产过程中忽视了资源环境代价，造成资源极大丰富、环境容量无限的错觉，而盲目追求GDP增长，最终导致人类在生产生活中对资源过度使用，对环境大肆破坏，引发了严重的资源和环境危机。因此，政府必须加快建立、实施和完善绿色GDP核算体系，充分考虑经济增长过程中的资源环境代价，摒弃破坏生态、浪费资源的粗放式经济增长方式，积极发展循环经济，实现经济增长、社会进步、环境保护三位一体的可持续发展目标。再次，要改革政府政绩考核机制。当前，一些地方党委政府对领导干部的政绩考核仍过于强调GDP增长率、财政收入等硬经济指标。政绩衡量导向的偏差，导致相当一部分领导干部为达到短期内的政绩效果，大上项目、大搞开发，以资源和环境为代价比拼GDP增长率，在客观上加剧了粗放式经济增长方式的恶性循环，付出了沉重的资源环境代价。因此，发展循环经济必须改革现有的政绩考核机制，建立一套能反映经济增长与环境资源协调发展的考核标准，新的政绩考核导向机制，使各级党委政府加大工作力度，推进循环经济的发展。 (四)政策引导作用。发展循环经济，政府要通过有关经济政策、技术支持、信息服务等方式进行间接地宏观指导与调控，以达到鼓励和支持循环经济发展的目的。就目前而言，政府应着力抓好以下工作。 一是政策激励。有专家指出，在发展循环经济时推出一些激励政策或补偿手段更有效。从国外循环经济发展经验中可以清楚地看到，国外政府在推进循环经济发展中，都无一例外地在税收、收费、贷款以及资金补贴等方面制定了优惠政策，予以激励。从目前来看，我国发展循环经济，政府必须制定并实施切实可行的激励政策，鼓励资源循环利用，抑制资源浪费、环境污染行为。如运用有效的价格、收费、许可证等多种经济手段，建立资源环境有偿使用制度、排污权交易制度、环境标志制度、生态环境要素的定价和有偿使用制度、生产者责任延伸制度、消费者责任制度等激励制度。 二是产业引导。主要是要求用“3R”原则对现有产业进行改造，使之符合循环经济的要求，达到资源节约、环境保护、清洁生产、健康生活的目的。因此，发展循环经济，需要政府实施必要的产业引导。首先，发展生态农业。在环境与经济协调发展思想的指导下，按照农业生态系统内物种共生、物质循环、能量多层次利用的生态学原理，因地制宜利用现代科学技术与传统农业技术相结合，充分发挥地区资源优势，依据经济发展水平及“整体、协调、循环、再生”原则，运用系统工程方法，全面规划，合理组织农业生产，实现农业高产、优质、高效、低耗，达到生态和经济两个系统的良性循环和自然、经济和社会“三个效益”的统一。其次，发展生态工业。按照循环经济原理，应用现代科学技术建立起来的多层次、多功能、多结构的变工业废料为原料的循环生产和清洁生产、实现资源的循环利用和综合利用的新型工业系统，是循环经济发展和实践的支柱和主体。第三，发展生态服务业。生态服务业是循环经济的有机组成部分，包括清洁交通运输系统、绿色科技教育服务、绿色商业服务和绿色公共管理服务等部门。生态服务业是整个循环经济正常运转的纽带和保障。 三是技术支撑。科学技术是第一生产力，发展循环经济，建设资源节约型社会，必须要有相关的技术作支撑，没有技术上的可行性，或现有技术水平下循环利用资源的成本很高，就没有经济上的可行性，就不可能实现循环经济模式。政府必须支持企业开展循环经济技术研究，提高自主创新能力；引进国外先进技术，搭建循环经济发展的技术平台；完善创新机制，创造有利于循环经济发展的科技环境，加快构建循环经济发展的技术支撑体系。如国家可以设立专项基金，用于支持循环经济技术研究或引进国外的先进技术，奖励环保做得好的企业和个人，激励社会各界投入到发展循环经济中来；以发展高新技术和环境无害化技术为主要方向，完善资源综合利用的技术研究与开发政策。政府还应建立健全循环经济信息咨询服务体系，建设信息共享体系，加快循环经济知识与技术的交流，确保不同企业、产业间信息交流的灵活性、及时性和有效性。 (五)带头示范作用。适当的政府行为对循环经济的发展起着不可低估的推动作用。政府要转变传统发展观念，树立循环经济理念。把资源循环利用纳入地方政府的年度社会发展计划之中，将资源回收利用率纳入政府负责人的任期考核目标中，以提高各级政府对循环经济的重视程度。在实际工作中，政府如果坚持把发展循环经济作为政府工作的宗旨，势必会强有力地推进循环经济的发展。政府的表率作用主要是通过政府采购来实现，确定购买循环经济产品的法定比例，优先采购经过生态设计或通过环境标志认证的产品，优先采购经过清洁生产审计或通过ISO14000认证企业的产品，采购有节能标志的办公用品，通过采购行为拉动循环经济的需求，引导公众绿色消费，以需求拉动循环经济的发展。此外，政府在日常事务中要做到节水、节电、节能，用品反复使用和主动回收，始终做到率先垂范，厉行节约，反对浪费，政府通过示范表率作用，能够推动循环经济的发展和循环型社会的构建。 参考文献： 1黄雅新.循环经济中的政府作用J.甘肃农业，2005，(11). 2齐建国.中国循环经济