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世纪末社会保障制度面临的挑战欧美养老制度的异同看政府的作用中国社会科学院欧洲研究所 周 宏一社会保障制度的改革为什么引起广泛的关注？制度模式的社会保障基本上是20世纪的产物。它自从上个世纪末问世以来，经历了一个世纪的兴衰变革，现在已经成为各国政要、专家、商人、乃至寻常百姓经常谈论的话题。社会保障制度受到越来越多的关注，这主要是因为我们虽然处在一个资本、产品和服务开始跨越流动的时代，但是社会产品的主要提供者仍然是代表着各个社会不同利益的各级政府。虽然随着资本和商品的流动，人们也开始离乡去国，寻找机会与财富。但是第一，比起商品和资本的流动来，人员的流动，特别是长期性的人员流动数量还微不足道；其次，人们在居住地所遇到的风险虽然可能有国界外发生的某些变化所导致，但是人们却倾向于到本国政府那里去寻求保护，就像人们对“家”有一种实体的依托感，一种实际的期待一样。由于在世界上还没有一个“全球政府”，这种状况在短期内还难以改变。但是，在20世纪末叶，各级政府的社会保障功能都在被削弱，人们不能不重新思考现行的社会保障机制是否可靠，怎样才能够获得更加可靠的社会保护等问题。这些问题与人民生活息息相关，谁都无法回避。因此，对于社会保障制度的合理性、有效性、持久性的讨论就成了世纪末的一个热门的议题。二最突出的问题是政府在社会中的作用社会保障制度改革的最初起因是人口结构的变化引起的社会保障财政困难。社会保障基金入不敷出的现象主要发生在欧洲。欧洲人一向为自己的福利国家模式感到自豪，但是到了本世纪80年代，这种自豪转变为担忧。人们开始思考社会保障何以为继的问题：如果社会保障的规模和水平需要缩小或降低，那么从哪些项目着手，又从何处入手？在这些讨论中，最突出的问题莫过于政府在社会中的作用问题。政府的作用之所以关键，不仅由于政府在制度模式的社会保障中是关键的因素，而且由于各国政府在各自社会中的作用并不一样。以德国为例：德国实行的是财政性社会保险制，社会保险的政策由政府协同企业和雇员代表通过谈判和磋商制订。这种制度一方面体现了欧洲人称之为“社会团结”的精神，另一方面，各种利益的相互牵制也使得这种制度具有更大的刚性。在德国，人们缴纳的社会保险税金和领取的养老金都高于国际平均水平，社会保障的享受者无需有额外的储蓄也可以安度晚年，他们的终身幸福与整个制度密切相连。德国的社会保障制度并不具备广泛的代表性。法国的社会保障制度虽然仿效德国，采取社会保险制，但是法国社会保险是将二战前的行业保险聚拢组合而成。各行业保险可以根据各自的原则和情况决定社会保险的保费和给付，入不敷出时则要政府通过统一税收加以补贴，政府扮演了一个被动的付帐者的角色。因此在法国，行业保险之间比较容易产生攀比现象，不仅改革难以进行，而且政府每每成为抗议者的众矢之的。英国社会保障制度的前身是补救式社会服务。享受基本保障的条件不是缴纳税费的多寡，而是国民地位或居民身份。除了被撒切尔夫人取消的附加公共养老计划以外，英国社会保障的两个最大的项目：基本养老与疾病保障，都是覆盖全体居民的。社会保障的资金主要来源于一般税收。和德法两国相比，英国政府在决定给付的增减方面有较大的权力，在决定税收的数额和保障的水平方面有较大的活动余地和较主动的地位。因此，英国比较早地建设了“福利国家”，也比较早地实行了对福利国家的削减手术，英国人享受的社会服务已经降低到和美国人相差无几的水平。美国的社会保障制度将补救模式和机制模式区分管理。补救性的社会援助计划专门用于救助贫困人口，并支付退休人员的基本医疗保障。机制性的社会保障主要用于解决基本养老问题，通过统一税收而不是社会保险来实行现收现付的代际再分配。比起欧洲福利国家来，在美国，无论是社会援助计划，还是社会保障的给付都被控制在低水平上，这与美国控制政府规模的传统观念相符。在政府不愿意直接干涉的附加养老和医疗保险等领域里，美国政府制定了财政免税政策，鼓励企业和个人通过市场为更充裕的老年生活积累资金。三改革的重点在于调整政府和市场的比例社会保障的制度差异归根结底是政府在社会上的不同作用造成的。美国政府的社会保障署管理的社会援助和养老保障计划界限清晰，有选择地集中解决老年人和贫困人口的基本生活需求，如果人们对于养老生活有更高的期望值，那么就要到市场上去寻求保障。美国有发达的房地产市场、股票市场、以及成熟的基金管理和监控体制，这些都是通过市场为养老进行积蓄和投资的必要条件。在市场条件具备的情况下，政府的政策是决定性的因素。在第二次世界大战以后，当欧洲各国的政府开始大规模地利用国家机器完善社会保障制度的时候，在美国，以各公司为单位的养老金计划非但没有被取代，反而得到了快速的发展。1974年制订的美国雇员退休收入保障法不仅允许各公司自行制订的养老金计划，而且为它们的进一步发展留下了广阔的空间。在工业化国家里，美国是真正地实行着“最低生活保障”的国家。这样一来，各个公司为了在市场上争夺人才，就不能放弃人力资源政策中的养老金计划，相反还要加强它们，使其具有吸引力。这种养老金开始由公司直接委派专人进行投资管理，后来便出现了养老基金管理和监督银行。这些养老金的盈亏完全是公司的事务，政府只通过政策和法律进行规范，不承担任何义务。欧洲的情况就不同了。理解欧洲社会保障制度改革有一个重要环节，这就是分清楚欧洲的公共附加养老金和美国的私营职业养老金的差别。简单地说，这两者完全不是一回事。欧洲福利国家建成之后，由于经济的快速增长和欧洲各政党为了竞选给人民的不断升格的许诺，在英国、瑞典等西欧国家都在基本养老金之上设立了和个人收入挂钩的公共附加养老金。如果同时享受公共基本养老金和公共附加养老金，那么退休者的公共养老金的工资替代率可高达80%左右，这样就使得个人和政府的关系变得十分紧密，使得个人无须寻找其他市场保护渠道，因为政府在很大的程度上替代了个人、家庭和雇主的很多职能，成为每个公民一生中的最重要的因素之一。这种公共附加养老金的设立，使得欧洲传统的职业私营养老金一度衰落。在法德等国家里，由于社会保险制度的完善，使公民对于社会保险达到了几乎完全依赖的程度。上述这些情况就造成了公共部门在社会保障制度中不同的比例。根据不完全的统计，在本世纪70年代末到80年代初，55岁以上老年人的收入来源中来自公共养老金的收入百分比在澳大利亚是36.11（1981年数字），在加拿大是32.63（1981），在荷兰是41.84（1983），在瑞士是34.71（1982），在英国是41.69（1979），在德国高达54.14（1981），在美国只有29.78（1979）。 卢森堡收入研究库。转引自：私营养老金与公共政策，经合组织巴黎1992年版，第46页。美国的社会保障在公民收入中的比例虽然小，但是社会保障基金运行情况良好。不仅社会保障财政状况良好，而且私营养老金发展迅速。根据美国劳工局的统计，美国私营养老金的种类从1946年以前只有7311种，到1975年的34万种，1985年的80万种。 经合组织国家中的私营养老金：美国，经合组织巴黎1993年版，第9-10页。 从私营养老金的金额储备方面看，发展亦十分迅速，从1950年的130亿美元储备，发展到1989年的1. 836兆美元（见表1）。表1：私营养老计划的资产 经合组织国家中的私营养老金：美国，经合组织巴黎1993年版，第9-10页。 19501989（以10亿美元为单位）19501960197019801989私营基金1357153627 1836 私营托管基金7381124701234 私营保险储备61941157602 该数为预测数字。资料来源：经合组织国家中的私营养老金：美国，经合组织巴黎1993年版，第54页。私营养老金的快速增长加大了市场在人们抵御社会风险方面的市场因素，公共附加养老金随之开始衰落。在英国，撒切尔夫人对社会保障的改革一方面上削减公共社会服务的项目，减低社会保障标准，但是更加重要的步骤确是通过立法规定，所有企业自1988年4月起必须为自己的职工设立私营的职业养老金。同时，政府还提倡雇员个人到银行和保险公司购买个人养老金。经过了撒切尔改革的英国，市场在社会保护中的比例大幅度增加，而政府的比例则减少了。四私营养老金的发展要求政府转变职能私营养老金（包括职业和个人养老金）是在社会保障体制外发展起来的，所以政府用于社会保障体制内的那些社会行政手段就派不上用场了。从私营养老金管理的角度来看，可供政府使用的管理手段十分有限。从目前看来，无非是税收优惠和立法保障，也就是财政的和法律的手段。不过，由于私营养老金的发展变化速度很快，所以政府必须掌握有关知识，了解发展的动向和引申意义，才能使有关政策和立法适应发展的需要，使私营养老金的发展能够补充社会整体福利，成为保证社会稳定，同时刺激经济增长的因素。私营养老金发展的引申意义很多。例如私营养老金的增长将改变收入保障的结构：降低“固定收入”（defined-benefit plans）的养老比例，增加“固定投入”(defined-contribution plans)养老计划的比例。所谓“固定收入”计划是指先确定享受者的领取额，如在社会救助计划中，政府首先根据贫困线确定个人应得的数额，然后再根据支出测算交纳的数额。由于社会保障的周期长、变化大，而且社会保障的纳税人和领取者之间的没有直接的联系，加上人口结构的变化，结果是这种保障计划往往容易出现入不敷出的情况，给政府造成财政负担。所谓“固定投入”是指先根据投保人的财力确定保险额。至于在领取时这些投入会发展成多大的数字，那是由市场因素决定的。固定投入计划的问题在于它不可能一视同仁。投入的数额是企业法人或公民个人选择的，最后的收益也会因为市场和个人的因素而各不相同。如果一个人总是改变工作岗位，或者向风险基金胡乱投资，那么到了退休的时候，他的这部分养老金与别人相比可能相差很远。对由于个人行为和市场运作的原因而丢失私营养老金的问题，政府是否需要采取间接的措施进行防范，这还是一个没有完全的定论的问题。“固定投入”养老金有两大优势，一是它的储蓄性，二是它的可移动性。没有人否认，固定投入的养老基金是投资市场上的一支重要的力量。有研究证明，私营养老金的回报率高于人寿保险，这是由于投资的比例大于人寿保险金。根据1989年的测算，在美国，53%的私营养老基金用于投资；在英国，投资额高达70%。 私营养老金与公共政策，第106页。 这些投资毫无疑问会对经济发展产生直接的影响，这是私营养老金与“现收现付”社会保障之间的根本不同点之一。“固定投入”养老金可以移动，这是指交纳者可以从不同的地点、不同的工作岗位上交纳保费。这样就有利于人员的流动，使人们可以自己的需要和兴趣去寻找工作，同时确切地知道自己有养老保障。这种养老金的发展适应经济全球化的发展，同时也必然给公共养老保障带来挑战。在公共养老保障制度中，人们会利用制度的缝隙，为个人谋利益。例如在美国工作的外籍人中，约有17%的移民在工作了10-15年之间离开美国，原因是在美国工作10年就可以获得社会保障金的领取资格。这些移民往往在收入最高峰期到美国就职，而在退休前离去，这样他们就可以在国外继续享受美国的社会保障待遇。美国社会保障制度中以最高收入的10年作为基数的计算方法，会大大地有利于这些外籍人而相对不利于在美国终身就职的人。这种情况就不会发生在“固定投入”的养老金计划中，因为养老金的最终所得只有两个因素：投入和投资，而没有再分配。五政府投入与社会公平政府的投入与社会公平之间的关系并不是直接的。政府投入多，公平程度不一定就高，但是政府投入少，公平程度往往偏低。下面这张表虽然是80年代的统计，但是可以从制度的层面说明政府的作用与社会公平的关系问题。在一般的情况下，年龄越大的公民享受公共养老保险的比例就越大，吉尼系数也就越低。在美国，由于政府的作用小、市场的作用大，所以吉尼系数随着年龄的增长而提高。在这里，德国是一个例外的现象，德国75岁以上的老人家庭有高达75%的收入来自公共养老金，但是这组老龄人的吉尼系数却高达0.34，和美国的水平相差无几。这是因为德国的社会保险金是和收入挂钩的。德国的社会保险希冀在以社会公平为主要目标的体制内兼顾效率和公平的原则，结果养老金市场没有发展起来，而公共社会保障也不能有效地平衡收入差别。表2：经合组织国家中老年家庭收入来源中公共养老与私营养老金比例（19781980）澳大利亚加 拿 大德 国挪 威年 龄 层55+65+75+55+65+75+55+65+75+55+65+75+公共养老金244255183545466775304575私营养老金 4 8 6 612 8 81212 3 110吉尼系数.29.28.27.30.31.29.34.30.34.23.25.23瑞 典瑞 士英 国美 国年 龄 层55+65+75+55+65+75+55+65+75+55+65+75+公共养老金517685233645284654193545私营养老金- 11415 81512 81312吉尼系数.20.14.13.30.41.34.25.27.24.34.34.36资料来源：经合组织1988年，转引自：私营养老金与公共政策，经合法组织巴黎1992年版，第42页。六未来发展的方向虽然私营养老金的比例在工业化国家里程度不同地有所增加，但是正如许多法国和德国的人士所说的那样，新建一种制度易，更改一种制度难。要将欧洲大陆的政府在社会保障方面的投入降低到英美的水平，非需要一场根本性的社会革命不可。由于政治的原因，这种革命还不可能马上出现。法国政府90年中期试行大幅度的社会保障制度改革，结果由于激烈的群众反对和频繁的罢工而改弦更张。德国科尔政府的社会保障改革方案谋划了多年，也由于社会民主党的上台而被迫中止。拉夫达伦多夫指出，当新的贫困出现的时候，人们不是去反贫困、创造就业，而是将贫困和失业都指责为对侵犯人权，以维护人权为借口，向政府施加压力。他反问道，“难道要律师来做政治家应该做的工作吗？” 拉夫达伦多夫：“公民权质的改变”，载于巴特凡斯廷贝尔根：公民权的条件，SAGE出版社1996年版，第18页。 在这里，对于政府作用的界定就成了关键之所在，政府的作用到底是应该发展经济、提供服务、通过市场创造新的就业呢？还是应该像法官那样，去裁决谁应当得到公共服务？在这个问题上尚有歧见。1996年在斯特拉斯堡修订的欧洲社会宪章中曾经明确地指出：1950年在罗马签署的欧洲保护人权和基本自由公约所涵概的是人的公民权和政治权，它和1961年在都灵提交给各成员国的欧洲社会宪章完全不是一回事。欧洲社会宪章中主张的是社会权利，即各国政府有责任改善本国人民的生活，提高社会福祉。 见欧洲社会宪章1996年，斯特拉斯堡。 但是，人权具有普遍性，社会权则具体的和特殊的。在社会保障领域里，既没有欧盟法，也没有国际法。各国政府必须根据本国的具体条件制订政策。在经济全球化的条件下，公民的社会权利受到了严重的挑战，正如哈贝马斯所说，由于这种“公民社会权”以主权国家为依托，所以经济全球化对主权国家的冲击必然影响主权国家对于本国公民的保护。 于尔根哈贝马