突发性污染事故强制应急措施制度研究.doc

突发性污染事故强制应急措施制度研究摘要：近年来我国的突发性污染事故应急管理实践中暴露出一系列问题，如何规范突发性污染事故的强制应急措施使社会更有效的应对，是我们面临的重要问题。从界定突发性污染事故强制应急措施的范围、特点入手，指出突发性污染事故强制应急措施就是国家的公共应急管理和法律授予的紧急行政权的结合。这就意味着超出正常行政程序的行为可能会对公民的权利造成威胁。通过对我国现行突发性污染事故强制应急措施相关法律法规进行分析，可以得出，纵向的级别立法和横向的部门立法将突发性污染事故强制应急措施制度分割得基本不具有系统性；内容上注重行政紧急权的获得和行使，忽视相应的对紧急权力的限制和对公民基本权利的保护；同时具体制度上的缺陷和机构设置的不合理也是强制应急措施效果不彰的重要原因。最后考察国外相关法律制度，对我国突发性污染事故强制应急措施提出完善的建议。关键词：污染事故应急措施强制紧急权 2005年11月发生的松花江特大污染事故反应出我国紧急应对突发性环境事件特别是突发性污染事故的种种缺陷。与应急管理机制的不足相对应的是“我国环境污染积重难返，突发性污染事故进入高发期，呈一触即发的危险态势。” 因此，突发性污染事故强制应急措施的研究势在必行。一、突发性污染事故与突发性污染事故强制应急措施（一）突发性污染事故的界定突发性污染事故，是指由于自然或人为因素引起的环境质量下降，造成或可能造成较大范围的生态环境状况、人类生命健康、社会财产严重损害，对全国或某一区域的社会的正常秩序带来威胁的突发性事件。由于突发性污染事故中绝大多数是由于人类违反环境保护法律法规的生产、生活活动引起的，因此，本文中的突发性污染事故主要是指人为因素引起的突发性污染事故。突发性污染事故具有突发性、紧迫性、公共性、危害性等特点。通常，突发性污染事故的发生是不可预料、无法逆转的。人们很难确切知道它的发生时间、地点、破坏程度、可能的后果。一旦发生，就直接威胁到公众利益，任何延误都可能造成难以弥补的损失，因此也就很难以常规的法律制度和行政手段去解决，必须要求行政机关迅速采取紧急措施进行应对。（二）突发性污染事故强制应急措施制度突发性污染事故这类具有非预期性、公共性、严重性的公共危机一旦爆发，就必须要有相应的危机应急管理。为应对突发性污染事故，切实保障公民、法人的和其他组织的合法权益，保证国家机关依法行使行政紧急权来消除、控制事故所造成的社会危害和影响，恢复正常社会秩序而采取的各种规范性的应急措施，统称突发性污染事故强制应急措施。 突发性污染事故强制应急措施，具体有以下特点：首先，突发性污染事故强制应急措施是政府行使行政紧急权的公共危机管理。基于突发性污染事故的“公共性”，政府在应急管理中必须发挥主导性作用。由法律上被假定为公共利益的代表的政府来全力应对突发性公共事件，这自古以来就被当作政府责无旁贷，不可推辞的天职。 简单地说，突发性污染事故强制应急措施就是国家为了应对突发性污染事故进行的公共应急管理。其次，突发性污染事故的应急管理采取的手段是强制应急措施。这里所说的“强制应急措施”包含两层意思：一方面，是指突发性污染事故应急措施本身的强制性。它是需要强制采取的，其相关的规范、预案、具有命令性，是行政法上的强制性规范，政府的应急管理是通过制定和实施相应的强制性应急法律来进行的。另一方面，“强制应急措施”的涵义是指，突发性污染事故强制应急管理包含的各种具体措施中，含有大量的针对相对人的人身、财产的强制性规范。行政强制措施，是政府行使行政紧急权处理突发性污染事故最常用的措施之一，包括对人身的强制措施和对财产的强制措施。第三，突发性污染事故强制应急措施是政府发挥其公共管理职能，行使行政紧急权，进行危机管理的活动，同时又是政府依照宪法和法律的授权、实施法律的活动，这二者是统一起来的。由政府来行使紧急权，进行应急管理，相对于其他主体而言，具有优越性。政府具有应急管理的比较优势，这是由行政管理本身所具有的特殊性质所决定的，原因如下：（1）行政管理较立法与司法活动而言，具有主动性、积极性、广泛性与自由裁量性，因此更适合及时发现并迅速采取应急措施，以便有效防治突发性污染事故。（2）行政应急管理相对于个人以及其他社会组织而言，在组织整合、资源整合和行动整合上是其他组织或个人无法比拟的。（3）行政管理的层级负责制的组织机制、发达的信息传输系统在紧急应对突发事件时具有广泛的优势 另一方面，由于行政紧急权行使过程中会对公民合法的一些权利和自由进行限制，如果没有一套完整的法律机制对行政应急管理进行规制，就可能造成紧急状态下，政府为了平息事态而为所欲为，这是十分危险的。因此，要求行政紧急权必须在法律内部活动，实质上是出于保护公民权利和确保行政权力的行使效率两种价值相结合的考虑。如果没有法律为我们提供一个框架性的规定，则“强调这两者中的任何一者，都将可能损害到另一价值目标”。 综上所述，突发性污染事故强制应急措施作为公共危机强制应急机制的一种，是应对突发性污染事故的行政手段和法律手段的统一，二者统一于对行政权力的法律规制。在突发性污染事故强制应急措施的实施中，如何规范行政权力，使其在发挥应急行政管理作用的同时，将其对个人合法权利的侵害降到最低，是研究突发性污染事故强制应急措施制度的重点。二、我国突发性污染事故强制应急措施制度的现状及不足（一）我国突发性污染事故强制应急措施立法简述中华人民共和国宪法中对于突发性污染事故的强制应急措施没有涉及，也没有关于发生突发性污染事故时政府的紧急行政权的明确的法律授权。但是宪法的一些条款对于突发性污染事故强制应急措施立法具有原则性的指导作用。宪法第26条规定了国家的环境保护和污染防治的义务。这就规定了国家在正常社会状态下有防止污染、应对污染事故的职责，同时也可视为紧急状态下为国家紧急应对突发性污染事故提供概括性的授权。宪法第67、89条规定关于“紧急状态”的规定，承认了紧急行政权的存在，为政府在发生突发性公共污染事故时的紧急行政权的启动提供了依据。因而宪法中的“紧急状态条款”仍可看作是突发性污染事故强制应急措施制度的宪政基础。我国的环境基本法中华人民共和国环境保护法和环境保护单行法中，对于突发性污染事故的强制应急措施制度分别有相应的规定，是我国突发性污染事故应急处理的主要法律依据。（见表1）表1：环境保护法律中突发性污染事故应急管理的相关条款法律 时间 条文 主要内容中华人民共和环境保护法 1989 第31条 污染事故责任单位的应急处理责任 第32条 环境保护主管部门的报告义务、当地人民政府的应急处置义务中华人民共和国水污染防治法 1996 第21条 环保部门的报告义务和政府的应急处置权 第28条 水污染事故责任人的报告和应急处置义务中华人民共和国海洋环境保护法 1999 第17条 海洋污染事故责任人的应急处置和通报义务、沿海人民政府的紧急处置义务 第18条 制定国家重大海上污染事故应急计划和地方应急计划中华人民共和国放射性污染防治法 2003 第25条 核污染事故责任单位的报告义务 第26条 核应急指挥机构的建立中华人民共和国固体废物污染环境防治法 2004 第63条 废弃物污染事故责任人的报告和应急处理义务 第64条 环境保护部门和废物污染监管部门的报告义务政府的应急处理和强制措施的种类中华人民共和国环境保护法作为我国的环境保护基本法，规定了我国环境法律的基本原则和制度，是我国环境政策的集中体现。环境保护法第31、32条对突发环境事件的应急处理做出了专门规定，为我国突发性污染事故强制应急措施的实施提供了环境基本法上的依据，环境保护法规定了污染责任人的通报、报告义务，环境保护行政主管部门的紧急报告义务以及应急处理过程中的政府的应急管理职责，构成了我国突发性污染事故强制应急措施制度的基本框架。 其他一些环境单行法中存在的大量的有关突发性污染事故强制应急措施的规定是各类环境事件应急处置的主要依据。如水污染防治法第21条，针对饮用水源污染事故这一特定突发性污染事故的应急处理规定了环保部门的报告义务和政府的强制应急处理权。修订后的海洋环境保护法规定了污染发生地沿海县级以上人民政府的应急处理责任，这既是对海洋污染事故应急处理权的规定，更重要的是规定了地方人民政府应急处理的职责和法律责任。此外，就是“国家重大海上污染事故应急计划”制度的设立。作为我国突发性污染事故强制应急措施制度中的应急预案制度的雏形，分部门分级别制定应急预案，并将应急预案制度化法律化，这是海洋环境保护法的一个重大贡献。突发性污染事故强制应急措施制度的另一个重要组成部分就是行政法规和部门规章。其中涉及突发性污染事故的条款，在应急管理的更为具体的方面例如时限、程序、强制措施种类等方面进行规定，更具有可操作性。涉及到突发性污染事故强制应急措施的行政法规以1993年的核电厂核事故应急管理条例和1995年的淮河流域水污染防治暂行条例为代表。国务院1993年针对核电厂核事故发布了核电厂核事故应急管理条例，条例对核事故 的应急管理工作的各个方面如组织机构、启动和终止程序、应急措施、物质保障和法律责任做了较为详细的规定。1995年颁布的淮河流域水污染防治暂行条例。规定了事故责任人与环保行政主管部门的紧急上报义务、环保主管部门向污染可能相关的地区的通报义务以及当地人民政府的应急处理义务。 涉及突发性污染事故应急处理的部门规章数量更加庞大，水利部重大水污染事件报告暂行办法、国家环保总局的报告环境污染与破坏事故的暂行办法、废弃危险化学品污染环境防治办法、工业污染源监测管理办法（暂行）等都对所涉及领域的污染事故的应急措施有相应规定。此外，大量的地方性法规和地方性规章对突发性污染事故强制应急措施的具体实施起到了补充的作用。除上述法律法规以外，其他规范性文件，涉及突发性污染事故应急处置的，也应该纳入考察我国突发性污染事故强制应急措施制度讨论的范围。其中最有代表性的，是2006年1月国务院发布的国家突发性环境事件应急预案。该预案较为详细的规定了应对突发性环境事件的应急程序、组织体系、信息报告和通报制度、应急保障和处置等应急管理的基本制度。作为政府应对突发性环境事故的纲领性文件，它的很多制度是根据已有的环境法律法规，总结以往突发环境事故应急管理经验，吸收国外先进制度的基础上编制出来的。突发性环境事件应急预案在制度上具有五大亮点：分级预警制，报送责任制，信息发布制，组织机构的明确化，应急预案的启动及终止程序法定。（二）我国污染事故应急体制的特征和缺陷 1、分级别、分部门立法的立法体系我国的突发性污染事故强制应急措施相关立法体系的整体特征是：从纵向来看，分级别立法；从横向来看，分部门立法。如表2所示纵向来看，我国当前突发性污染事故应急管理立法是与我国现行立法体系相适应的，但是具体到突发性污染事故强制应急措施，这种立法模式有明显的缺陷。首先，宪法中关于紧急状态的规定不完善，我国宪法仅有关于紧急状态的个别规定，而没有紧急状态的种类、紧急权的授予等紧急状态法的基本要素的规定，也没有极为重要的关于基本人权不可克减的规定，这就使突发性污染事故强制应急措施制度陷于没有明确的法律依据的尴尬境地。对于采取强制应急措施的行政主体而言，推定的概括性的授权是现代法治国家立法过程中要极力避免的。其次，环境保护法对突发性环境事件强制应急制度的规定较为简单，与其环境保护基本法的地位不相符。与此相反的是，一些单行环境保护法律对于突发性污染事故应急处理中，有权管理机关的应急处理权限和责任以及一些简单的程序性问题有了比较具体的规定。特别是在一些具体制度上有所突破。对于大量的涉及突发性污染事故应急处理的行政法规和部门规章来说，他们的共同点就是部门局限性，缺少不同部门、不同法规之间相互协调的规定，不利于对综合性、区域性或全局性的突发环境事件的应急处理。横向来看，我国突发性污染事故的应急立法明显的呈分部门立法的块状结构。我国突发污染事故应急措施的立法是按照不同的污染源，分行业，分部门，根据污染事故主管部门的不同，分别由各个主管部门立法并实施。这种分部门立法的体系是我国环境保护管理的典型特征，反映到突发性污染事故应急处理中，具体体现为：把突发性事故应急处理中的环境保护的职能分别分散到各个部门如水利部门、矿产资源管理部门、安全生产管理部门等。而环保部门的职能只在相应法律法规中以一些协商、会同、监督等字眼模糊过去。有的部门法规甚至在设定突发事件应急管理制度时，根本没有将环保部门的环保监管权写入其部门立法。如安全生产法第五章“生产安全事故的应急救援与调查处理”中根本没有提到对相关危险品事故的应急处理中对环境保护因素的考量，更谈不上与环保部门的协调与共同处理。 2、中央与地方结合的应急管理体制我国现行的中央与地方结合的应急管理体制在实践中没有很好的发挥应对事故、减少损失的作用。中央和地方政府在突发性污染事故应急处理中的关系决定了各自在事件中的立场。地方政府为免影响地方形象和领导政绩，对突发事故大都采取一种回避的态度。而地方的环保部门的人、事、物、财各项权力都由地方政府控制，一旦发生突发事件无法脱离地方的制约，其行为往往受地方行政首长的态度的左右。另一方面，我国现在的突发事故应急处理体制基本上是中央指导监督、地方具体实施、由地方财政拨款的体制，这样一来会影响地方政府有效应急处理突发性事故的积极性，实际操作中很容易出现各部门各地区缺乏有力的沟通和协作，甚至相互推诿的现象。 3、应急组织机构的设立和运作我国没有设立统一应急处理紧急事务的机关，所以发生事件时，由政府成立临时应急指挥机构统一指导突发性事件的应急处理。国务院有关部门和部际联席会议成立环境应急指挥部，地方政府成立突发性污染事故应急指挥小组。在现实生活中，环境突发事件发生后，各个应急指挥系统往往是由环境保护部门和公安、武警、消防、水利、检疫、卫生等部门临时构建的，这就不可避免地使各个组织系统缺乏专业性和机动性，加上环境突发事件的种类和数量日益增多，临时机构无论是从应急反应的速度、信息和技术支持、组织的运行上都不能适应形势发展的需要。 4、公民知情权我国当前的突发性污染事故强制应急措施立法中，对于公民知情权的保障几乎是空白。只有一个行政性文件突发性环境事件应急预案中有一条关于公民在突发性环境事故强制应急措施实施过程中的知情权的规定，“突发环境事件发生后，要及时发布准确、权威的信息，正确引导社会舆论”。 我国在这方面的法律规定极不完善，但是突发性事件的特殊性又要求，必须满足一定程度上的公民的知情权，才能使突发事件的应急处理有效迅速进行，否则，社会舆论和人们的恐慌心理，将使突发性事故强制应急措施的执行事倍功半，有时甚至会引起更大的社会动荡，这是与突发性事件强制应急措施的初衷背道而驰的。 5、权力与权利纵观我国突发性污染事故强制应急措施的相关法律制度，最明显也是最重要的一个特点就是注重行政紧急权的获得和行使，忽视对行政紧急权的限制和对公民基本权利的保护。在对突发性污染事故强制应急措施制度的分析中我们可以看出，政府采取应急性措施，以非常规行政行为来处置突发事故，最终是为了达到有效消除事故影响、减少损失、维持公共秩序的目的。当公民个人权利的保护与公共利益发生冲突时，公民有限制行使私权的义务，不能以私权利保护为由来对抗公共应急性。但这并不意味着政府可以随心所欲地侵犯公民的权利。然而，遗憾的是，在许多国家的紧急状态法的实践中，国家紧急权每每超越必要的界限，“时常被用来作为减损人权和通过严苛的手段和武力以少数人的观点来取代一致同意的政治解决办法的借口”， 构成了对公民权利的极大威胁。“如果一个公共行政制度只注重结果而不关注人权，那么它就有可能导致独裁与压迫”。 因此，在宪法中明确规定公民权利的底线，即不可克减(non-derogated)的基本人权，是对紧急权进行限制的重要手段。承认和保护公民的基本人权不受紧急权力的剥夺，这是突发性事件强制应急法制的题中之义。我国突发性污染事故强制应急措施制度的这个缺陷是隐性的，也是最危险的。固然它与我国现在紧急状态法的空白有着必然的联系，但是，作为设置突发性污染事故强制应急措施制度的众多法律法规、规范性文件，在这个涉及行政紧急权的合理行使和规制的问题上，没有一部法律中体现了为行政紧急权的行使设定底线，保护公民基本权利的理念，这不能不说是一个重大遗憾。三、我国突发性污染事故强制应急措施的完善完善我国突发性污染事故强制应急措施制度，重点在于应对突发性污染事故时行政紧急权的授予和限制。在行政紧急权的授予和限制这一宗旨下，对相应具体制度加以整理和完善，是本文提出的完善我国突发性污染事故强制应急措施制度的方案。（一）外国突发性污染事故应急管理各国在突发性污染事故的应急管理制度上有各自不同的特点。常纪文教授将各国应对突发性污染事故的应急管理制度的立法归纳为五种模式。 这里选取美国的突发性污染事故应急管理法制为考察对象。美国突发性污染事故应急模式由一整套的法令、政策为背景，由从地方到州再到联邦的各级应急机构为组织，构成了较为完备的突发性污染事故应急管理体系。这种体系的总特征为“宪法和法律授权，行政首长领导，中央协调，地方负责”。第一，以宪政为基础的立法模式。美国的突发事件应急管理体制是以宪法为依据展开的，通过宪法和宪法性文件的解释，宪法判例，以及大量的成文法规，总统和各级政府被授予了不同程度的权力。1976年国会通过国家紧急状态法加强了国会对总统的监督权。 政府和总统的紧急权力都是以宪法为基础的，并由一系列宪法性规范对其进行制约。具体到突发性污染事故应急立法中，最有代表性的是美国关于危险物质的泄漏和治理的综合环境反应、补偿和责任法1980中对危险污染物泄漏事故处理的应急管理规定。它规定了危险物质泄漏责任人的报告义务和法律责任、联邦环保局的国家反应中心的报告义务和责任，污染事故相对人对应急检查处置的配合义务。 安全饮用水法1974对水污染事故应急管理做如下规定：在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害，而且有关州和地方机关未采取应急行动的情况下，联邦环保局有权采取它认为为保护人体健康所必要的任何行动。 第二，专门化的应急管理机构美国突发性污染事故应急法制的另一个重要特点就是应急机构的专门化。按照环境责任法，美国总统对危险物质泄漏的治理负有主要责任。该法授权总统（通过联邦环保局）在危险物质泄漏或有泄漏的巨大可能性的情况下采取与国家应急计划相一致的任何必要的应急措施。联邦环保局下属的国家应急反应中心是对紧急事件做出快速反应，并为联邦环保局提供信息支持和方案选择的常设机构。第三，特殊的联邦与州的关系美国污染事故应急措施制度中联邦与州的关系是与它的国家污染防治法中规定的联邦与州的关系相一致的。对污染事故的应急处理主要执行者是州政府，总统的治理行动决策必须有州政府的实质性参与，联邦对州政府的治理进行信息、物质、技术的支持并对治理行为进行监督。所有的治理行动都必须按照联邦环保局颁布的国家应急计划进行。如果总统认为州有能力实施治理行动，他可同其订立治理合同或合作协议。如州、地方政府违反治理合同或合作协议，总统可在适当法院对其提起诉讼以谋求法院强制其履行合同或协议。 美国作为联邦制国家，采取这种特殊的污染事故应急管理体制是与其政治体制分不开的，但是，基于我国应急管理中的物质保障和信息管理难题，为有效地调动地方积极参与事故应急处理，这种体制有可以借鉴的地方。（二）完善我国突发性污染事故强制应急措施制度完善我国突发性污染事故强制应急措施制度，不是环境法一个领域的独立工作，而是涉及到整个法律体系和行政权力配置的综合性工程，针对我国现行的以宪法，环境资源保护法律、行政法规和部门规章、地方性法律法规和其他规范性文件的法律体系，以及以部门行政主管为代表的环境保护管理体制，完善我国的突发性污染事故强制应急措施制度，本文试图从以下几个方面入手： 1、完备法律体系首先，针对我国宪法中已有的“紧急状态”及其宣告制度，在已经列入立法日程的紧急状态法中明确紧急状态的种类、级别、宣告的机构及其权限。当突发性污染事故作为紧急状态的一种写入紧急状态法，并在全国人大得到通过，政府在该种情形下的应急性行政行为才可说是有了宪法性质的合法性来源。修订环境保护法，制定更高位阶的国家环境保护基本法。在“十一五全国环境法律法规建设规划”中已有制定国家环境政策法的内容，突发性环境事件强制应急措施的基本制度应当在体现国家基本环境政策和环境管理体制的环境基本法中有所规定。在其他环境资源保护法律法规中，完善关于突发性污染事故强制应急的规定，最主要的是参照突发性公共卫生事件应急条例，制定具体调整突发性环境事件的规范性文件如突发性环境事件应急条例来应对重大突发性环境污染和生态破坏。在突发性环境事件应急条例中，对突发性污染事故的应急管理体制、应急管理机构、应急程序的启动和终止、应急保障和救济等突发事件应急管理的基本问题做系统性的规定。在此基础上构建完整的突发环境事故应急系统。其他环境资源保护单行法律法规中涉及突发性污染事故应急管理的规定，要在新的突发性环境事件应急条例的范围内进行清理和修订，以符合环境保护统一管理的需要。现有的国家突发环境事件应急预案中有很多结合国外先进立法经验和我国应急管理实践的内容，在内容上它较为完整的概括了政府应急管理中的各个方面，同时也为政府的应急管理职能的行使提供了方案。但是，作为一个国务院的一般规范性文件，在应对突发性污染事故时它的效力和作用都有限，如何结合突发性环境事件应急条例的制定，将应急预案法制化，使之发挥更大的作用，是我们完善突发性污染事故强制应急措施制度的法律体系必须解决的问题。 2、设置专门机构政府有必要设置常设的专业机构，负责收集掌握突发性事故的信息，分析预警可能发生的事故，当事故发生时迅速有力地组织政治、