公共组织结构与设计 PPT课件

1 案例 分粥制度 有7个人组成的小团体 其中每个人都是平凡而且平等 但不免自私自利 他们想通过制定制度来解决每天的吃饭问题 要分食一锅粥 但并没有称量用具 大家试验了不同的方法 方法一 指定一个人负责分粥事宜 很快大家就发现 这个人为自己分的粥最多 于是又换了一个人 结果总是分粥的人碗里的粥最多最好 方法二 大家轮流主持分粥 每人一天 虽然看起来平等了 但是每个人在一周中只有一天吃得饱而且有剩余 其余6天都饥饿难挨 2 方法三 大家选举一个信得过的人主持分粥 开始这位品德尚属上乘的人还能公平分粥 但不久他开始为自己和溜须拍马的人多分 方法四 选举一个分粥委员会和一个监督委员会 形成监督和制约 公平基本上做到了 可是由于监督委员会常提出种种议案 分粥委员会又据理力争 等分粥完毕后 粥早就凉了 方法五 每个人轮流值日分粥 但是分粥的那个人要最后一个领粥 令人惊奇的事 在这个制度下 7只碗里的粥每次都是一样多 每个主持分粥的人都意识到 如果7只碗里的粥不相同 他确定无疑将享用那份最少的 这个案例对于我们搞好行政组织的结构设计有什么启示 3 第四讲公共组织结构与设计 一 组织结构内涵二 公共组织结构类型三 设计原则 4 本讲点睛 没有统一指挥 就没有统一的组织 没有分权与授权 就没有活力与效率 5 案例 联想集团的适应性组织创新1994年联想集团进行一次组织结构的大变革 他们放弃了高集权的大船结构管理体制 实行集分权相结合的舰队结构管理体制 即把业务部门产品区分组成了事业部结构 各事业部拥有市场策划 科研开发 生产控制等权力 各自设计经营计划 自己负责生产 科研 自主制定产品价格 建立销售网络 实际上扩大了各部门参与市场竞争的能力 正是这一变革 使联想集团迅速成长 联想当时之所以这样做是因为1993年以后 世界一流的计算机企业大举进入中国 在遵循摩尔定律的计算机产业中 产品技术变化的速度日新月异 新产品上市的周期变得越来越短 企业对市场变化反应的快慢直接决定企业的命运 IBM 康柏 HP等国外公司凭借雄厚经济技术实力不断蚕食国内市场 使得一些民族品牌相继被挤垮 联想在对新的市场环境准确把握后 果断进行了1994年适应性组织创新 组织结构变革后 取得了明显的成效 联想集团的市场占有率不断提高 6 一 组织结构内涵 我们可以把结构看做是一个组织内各构成部分或各个部分之间所确定的关系的形式 组织结构即组织内部各构成要素之间的排列组合形式 是各要素之间的分工合作 相互作用 相互依存的关系 公共组织结构 PublicOrganizationStructure 是指公共组织内部各构成要素以及它们之间的相互关系 公共组织结构表现为公共组织各部分之间的排列顺序 空间位置 聚集状态 联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式 7 二 公共组织的结构类型 根据权力或职能的分配方式 传统的结构类型分类 1 直线结构2 职能结构3 直线 职能结构4 矩阵结构5 事业部结构 图1直线结构 9 优点 线条清楚 单一领导 结构简单 关系清晰 政令统一 行动迅速 决策快 效率高 缺点 缺乏专业化的分工管理 领导容易陷入日常事务之中 受专业 个人素质等方面的影响 也难以保证领导 决策 指挥不出现失误 左右协调 沟通不利 当同层次的单位之间需要合作时 常常十分困难 比较典型的传统的金字塔式等级结构 容易使下属产生依赖心 直线式结构的组织形式适用的范围比较有限 它一般只适用于那些规模小 活动内容比较简单 工作程序少 同级单位较少合作的组织系统 即使在规模小 业务简单的组织内 要采用直线式的组织形式 对组织中的首长也有较高的要求 领导者必须精明干练 经验丰富 学识渊博 具有较高的领导决策能力 图2职能结构 11 优点 实行专业化分工 各级管理者分工明确 可以利用自己的专业特长和技能 有效地处理比较复杂的问题 可以提高组织和人员的积极性 主动性和创造性 另一方面 也可以减轻上级领导的工作负担 使其能集中精力考虑本组织的战略问题 处理本组织中重大的问题 它适应了现代公共管理活动复杂化的要求 缺点 要求各单位分别听命于许多上级 容易造成多头领导或者多重领导 出现政出多门 指示冲突 互相推委的现象 各职能机构容易从各自专业和部门利益出发 同级之间不能很好地配合 缺乏整体观念 各自为政 导致组织管理效能的低下 对环境变化的适应性较差 反应不够灵敏 过分强调专业化 使主管人员忽视了本专业以外的知识 不利于培养领导人才 图3直线 职能结构 人事科 办公室 档案室 财务科 联络科 宣传科 分会长 资料室 办公室 工作小组 工作小组 工作小组 分会长 分会长 会长 13 它既具有直线式组织结构统一指挥 职责清楚 秩序井然 效率较高 组织稳定的优点 又具有职能式组织结构专业化分工 适应性强的优点 缺点 各职能部门之间的横向联系较差 容易产生沟通的障碍 甚至发生冲突 使管理工作陷入混乱 由于它包含了两种结构形式 容易在两者之间出现矛盾 一方面 如果职能机构的权力过大时 容易将其意图强加给上级管理者 干扰 限制直线管理者的正常工作 另一方面 如果直线管理者权力过大 将职能机关置于可有可无的地位 自行其事 也会给组织带来不利的后果 与前两种公共组织结构相比 直线 职能式结构具有更多的优点 目前各国政府基本上采用这种结构形式 图4矩阵结构 15 项目小组 最高领导 L4 职能部门 职能部门 职能部门 职能部门 项目小组 项目小组 16 优点 既实行集权与分权的结合 有利于发挥专业人员的潜能 有利于人才的培养 又加强了各职能部门的横向联系 有利于各种专业人员取长补短 发挥综合优势 具有较大的灵活性和适应性 有利于机构精简 裁减冗员 提高组织效率 缺点 由于组织成员同时接受来自两个方向的指挥 如果两个上级意见发生矛盾时 就会使下属左右为难 无所适从 导致指挥和协调上的困难 另一方面 由于组织关系比较复杂 对项目负责人的素质要求较高 此外 由于这种组织形式一般还具有临时性的特点 也容易导致人心不稳 17 图5事业部结构 18 特点 大权独揽 小权分散 集中决策 分散经营 的组织结构形式 是集中领导下的分权管理模式 优点 提高了管理的灵活性和适应性 有利于组织对环境的变化迅速作出回应 使决策层摆脱具体的日常事务 有利于集中精力进行战略研究和长远规划 减少决策失误 使事业部具有很大的自主性 有利于其主动性和积极性的发挥 缺点 由于机构设置重复 导致管理部门增加 管理人员增加 造成资源的浪费 各个事业部独立经营 各事业部之间要进行人员交换比较困难 相互支援较差 各事业部领导考虑问题往往从本部门的利益出发 忽视组织的整体性 容易形成本位主义 由于职权下放过多 指挥不灵 影响交流和共享 影响组织的整体性发展 19 新结构 委员会式组织结构团队式组织结构虚拟式组织结构网络式组织结构 20 委员会结构 将具有不同经验和背景的一些人组合起来 赋予特定权限使之能够跨越职能界限 合力处理有关问题 优点 1 集思广益 2 协调作用 3 避免权力过于集中 4 激发主管人员的积极性 5 加强沟通联络 6 代表各方面利益 7 有利于主管人员的成长缺点 1 成本较高 2 妥协折中 3 优柔寡断 4 职责分离 5 一个人或少数人占支配地位 21 22 23 24 25 图6基于团队的组织结构 26 在大规模的组织中 既可以把团队结构作为整个组织结构形式 也可以将团队结构作为典型的官僚结构的补充 使这种组织既能保持官僚结构标准化 规范化的高效率 又可以因团队的存在而增加其灵活性 一般来说 团队的生命周期较短 当任务完成以后 团队就解散 其成员则因新任务和新计划与其他人员重新组成新的团队 团队的成员随着任务的变化或者需求而变动 这种弹性化的人力资源运用方式 可以迅速回应外在环境的变化与服务对象的需求 可以随时针对问题建立弹性化的组合 避免专业化分工所造成的僵化和协调困难 同时 由于决策的下放与任务完成的挑战性 还可以激发团队成员的成就感和责任心 为组织带来生机与活力 缺点 团队组织在规模上有很大的限制 团队的人数较少时 团队最容易取得成功 而人数较多时 则彼此的沟通较为困难 另一方面 团体的成功 依赖于团队的领导人能够确立明确的任务 团队的成员具有高度的自律性以及团队成员之间的有效沟通 27 图7虚拟组织结构 28 1 虚拟组织具有较大的适应性 在内部组织结构 规章制度方面具有灵活性 虚拟组织是一个以机会为基础的各种核心能力的统一体 这些核心能力分散在多个实体组织中 通过整合这些核心能力 使虚拟型组织抓住机遇 充分利用各个组织的优势资源 当机会消失以后 或者说当这个任务完成之后 虚拟组织就解散了 2 虚拟组织共享其他组织的核心能力和优势资源 3 虚拟组织中的成员必须以相互信任的方式而行动 虚拟组织日益成为竞争战略武器库中的核心工具 这种组织形式有着强大的生命力和适应性 它可以使组织准确有效把握住稍纵即逝的机会 29 图8网络组织结构 30 公共组织的纵向结构是指在公共管理活动中 不同层级公共组织之间以及各级公共组织内部的工作 权力 责任划分及其相互关系 不同层级的公共组织进行分工是以层级制为基础的宏观纵向分工 公共组织都是按照层级化设计的 一般分为高 中 低三个层次 公共组织的每一个层次都有自己的管辖范围 有自己的权力和职责 一般来说 高层为组织的最高决策层 是组织系统的 大脑 和中枢神经 在公共组织中起着决定性作用 中层在公共组织中起着承上启下的作用 从组织和管理方面去实现大政方针 低层 基层 组织和人员主要是执行上级的命令 解决具体问题 完成各项具体的任务 公共组织的纵向结构分工的特点是 层级越高 管辖的范围就越广 其职责和权力也就越大 但组织的数目却愈少 层级越低 管辖的范围愈窄 相应的职责和权力也越小 但组织的数目却越多 纵向结构 层级制 的特点 31 优点 分层负责 使各级公共组织在各自管辖的范围之内 各司其职 各负其责 指挥统一 行动迅速 能及时根据实际情况作出决策 及时组织实施 有利于提高效率 能较好地发挥各个层次公共组织的积极性 创造性 各层次的领导者负责全面工作 有利于培养全面型的公共管理人才 缺点 各层级领导者管辖的事务过多 责重事繁 难以管全管好 容易导致地方主义 形成地方块块分割 不利于中央对地方的宏观控制 也不利于地方的交流与发展 纵向结构 层级制 的优缺点 32 1 按业务性质分工 按业务性质分工 是指按照公共管理的业务性质的异同来进行的分工 2 按地区分工 从同一层级看 我国各地方行政组织之间的关系属于平行的地区横向分工 全国划分为若干个省 直辖市和自治区 省又划分为若干个市 县 县又划分为若干乡 镇 在同一层级 按照地区设置行政组织的基础是行政区划 3 按管理对象分工 按管理对象分工是指按照公共组织服务的人群 财物为对象进行的部门设置 4 按管理程序分工 按管理程序分工 是指按照公共管理过程的程序差异来分别设置公共组织部门 横向结构的类型 33 优点 职能不同 分工管理 各负其责 既使公共组织成员精通业务 又使领导者能集中精力考虑全局问题 缺点 容易形成条条分割 各个不同的业务部门之间难以沟通与协调 自上而下的各部门形成的条条容易与块块发生矛盾 抑制组织的积极性 横向结构的优缺点 34 影响管理层次和管理幅度适当关系的因素 管理幅度与层次成反比 在机构和人员不变的情况下 管理幅度越大 层级越少 反之 管理幅度小 层级必然增多 管理幅度与管理者的管理素质 管理水平 管理手段的先进程度等因素成正比例关系 即管理者的管理震质 管理水平和管理手段先进程度越高 越先进 行政幅度就越大 反之亦然 管理幅度的大小与行政事务难易程度 组织内部信息是否通畅 规章制度是否健全等因素密切相关 35 管理层次和管理幅度的关系 36 影响管理层次与管理幅度的主要因素 第一 公共组织工作任务的性质 工作任务愈复杂 差异愈大 管理的幅度就愈小 第二 工作内容的难易程度与近似程度 工作内容越容易 越近似 宽幅少层 第三 公共组织成员的素质水平 素质高 责任感强 就可以采用扁平型的结构 第四 领导者素质的高低 管理幅度的宽窄与领导者的素质成正比 第五 组织文化的凝聚力 良好的组织文化 管理层次就可以减少 第六 管理信息系统和技术的先进程度 管理信息系统和技术越先进 就可以增加管理幅度 减少管理层次 37 职能目标原则 统一领导与统一指挥原则 职 责 权一致的原则 按照职务设计来设计组织结构的原则 精简原则 管理层次与管理幅度适当原则 公共组织结构设计原则 二 行政组织结构的设计原则 38 一 职能目标原则 依据政府职能目标的需要 设置 调整和废止相应的行政组织机构 并且适应政府职能目标变化的需要 对行政机构进行经常性的调整和改革 职能目标应完整统一 明确 适当分工 39 二 统一领导与统一指挥原则 统一领导就是一项行政工作只能由一个领导者发令指挥 统一指挥是指一个下属只能接受一个领导者的直接领导和指挥 只对一个领导者直接负责 40 三 职 责 权一致原则 在行政组织系统中 每个层级 部门 单位乃至每个行政人员 都必须有职 有责 有权 职权相称 权责统一 41 四 管理层次与管理幅度适当原则 管理层次是指行政组织系统划分管理层级的数额 管理幅度是指领导机关或领导者直接管辖下属部门或人员的数额 管理层