边检法制工作调研.doc

边检法制建设存在的主要问题与对策依法治国是建设社会主义法治国家的基本方略。建设社会主义法治国家，首先要完善社会主义法制。公安机关是国家重要的行政执法机关和司法力量，公安法制建设尤为重要。作为公安机关重要组成部分的出入境边防检查机关，加强其自身法制建设是完善整个公安法制建设的重要一环。因此加强公安边检法制建设,提高边检民警执法水平，确保边检机关执法质量，是完善公安法制建设，推进依法治国的重要步骤。一、边检法制建设的存在的主要问题近年来，边检机关十分重视法制工作，规范基层科队执法，强化执法监督，初步建立了执法质量考核、评议和保障机制。但我们看到，边检法制建设依然存在着诸多问题。这些问题主要表现为如下几方面：（一）边检法制工作只靠法制部门死看硬守，法制工作缺乏良好的运行机制。在边检执法工作中，各级领导对法制部门的依赖和期望值很大，尽管有很强的执法创优意识，但很少能和法制干部一同研究执法究竟存在哪些问题，开展执法监督面临那些困难，有的甚至提出执法出现问题就“拿法制是问”。随着承担案件审核、执法监督范围的逐步扩展，法制部门难免顾此失彼。反之，有关部门指导执法的职能淡化，规范执法靠法制部门的几个人死看硬守，结果是法制部门少有的几个人吃尽了辛苦，仍始终摆脱不了执法质量原地踏步的尴尬境地。（二）执法监督机制落实不到位，大量的执法过错没有得到及时的警示，导致一些执法问题屡查屡纠屡犯。执法质量能否上台阶，关键还在于执法监督机制落实是否到位。尽管目前边检机关建立了形式不同的目标管理考评、执法责任制、错案追究制等执法监督制度，但有的制度形同虚设，执法监督并没有真正落实到位。仅有极个别“撞在枪口上”的民警因执法过错受到责任追究，大量的一般执法过错没有得到及时的警示，致使一些执法问题屡查屡纠屡犯。（三）执法理念上的偏差，导致在工作中出现不良倾向。随着边检执法实践向纵深推进，少数民警没有认识到执法要求的提高、群众法制意识的增强、社会舆论监督的加强是社会进步的表现，反而认为是妨碍公安机关履行职责的消极因素。执法理念的偏差产生了消极的后果，在现实中出现了两种不良倾向：一种是“多干多错，少干少错，不干不错”的消极思想蔓延，另一种是以前怎么干，现在照样怎么干的守旧思想倾向。这两种倾向导致了在行政执法中“不作为”、“乱作为”现象屡禁不止。（四）绩效考核中单纯的“数据攀比”和“任务化”倾向，使得执法中难以兼顾政治效果、法律效果、社会效果的统一。目前，边检机关（以上海边检总站为例）将边检站办案量的绝对数作为绩效考核的一项重要依据，存在单纯的“数据攀比”和“任务化”的倾向，在一定程度上扭曲了执法考核的指向。使得个别边检站为提高办案数量的绝对数，不论情节轻重一律将查获的违法人员予以严惩，使那些没有十分必要受到法律处罚的人受到处罚，没有真正体现执法的人性化和惩罚与教育相结合的法律原则，更没有兼顾到执法的政治效果、法律效果、社会效果的统一。（五）缺乏提高办案能力的激励机制，民警缺乏钻研法律的动力。执法办案质量取决于办案民警的执法素质，执法素质的提高来自教育培训。近年来，尽管各种业务和法制培训很多，但效果并不理想。主要表现在各种培训缺乏针对性，法制培训工作流于形式；法制培训仅限于对法律条文的解读，浅尝辄止，满足于低水平巡回；对民警的执法素质没有建立科学的考评机制，尽管有的边检站采取了各种目标管理方法，力求把民警的工作实绩体现出来，但现有的目标管理考评方案加扣分分值较小，与民警全部收入相比，目标管理加扣金额微乎其微。导致大部分民警的待遇一锅煮，干好干坏、干多干少一个样，制约了民警自觉钻研法律业务、提高办案能力的动力。（六）边检机关内部自定程序过多，严重地影响了工作效率。为避免民警执法犯法、徇私枉法等现象的发生，近年来边检机关通过制定一些工作程序来约束民警的执法行为。随着各种措施和规定不断出台，使执法工作程序变得极其繁琐复杂，民警在完成手工填写法律文书和一系列呈批手续上投入了过多的时间和精力，发生差错还要返工，严重地影响了工作效率。二、完善公安法制建设对策的若干思考鉴于公安边检法制建设存在的以上不足，笔者认为，今后的公安法制建设应当主要注意如下问题：（一）努力开创领导高度重视，各职能部门齐抓共管法制工作的生动局面。其一，边检法制工作是边检工作的基石，加强边检法制建设是一项长期的、根本性的战略任务。边检机关要把加强法制建设作为“一把手”工程，各级领导要为法制部门大胆履行职责创造条件，从人员、经费、装备等方面予以保障，在各方面给法制部门以必要的扶持。其二，目前上海边检总站和下属各边检站均没有专门的法制部门，法制工作由总站、站二级办公室负责，而二级办公室内也没有专门的法制工作人员，法制工作一般由办公室业务参谋兼任，很大程度上制约了边检法制工作的发展和进步。而法制工作专业性较强，单靠几名兼职的法制干部是无法将边检法制工作推上新的台阶。因此从长远发展考虑，在总站范围内建立专门的法制部门和培养一批专业的法制干部是完善边检法制建设的必要步骤。其三，边检法制工作是一项全局性的工作。涉及到边检执法的方方面面，不仅仅是法制部门一家的事。各职能部门要明确职责，发挥职能作用，形成合力。在部署、检查工作时，要把法制建设作为一项重要内容，形成各部门在各自的条线上齐抓共管法制工作的生动局面，使边检法制建设协调发展、整体推进。（二）边检法制部门和法制干部要率先作为，大胆履行职能，成为边检法制建设的中坚力量。其一，边检法制干部必须对边检法制工作的重要地位有深刻的认识。打击违法犯罪，服务经济发展，需要法制干部的直接参与和指导。法制干部应当带头牢固树立大局意识、群众意识和法治意识，提高自身素质和抓规范执法的水平，为公安边检工作提供有力保障。其二，在创新执法理念的过程中，边检法制部门应当率先作为。边检机关虽然在维护出入境秩序稳定，打击出入违法犯罪的斗争中积累了丰富的经验，但传统思维模式和工作套路束缚着执法理念的创新。法制部门在创新执法理念中要率先作为，在与时俱进中求突破，做到打击违法犯罪与创建和谐社会的统一。其三，法制干部要提高自身素质，大胆履行职能，成为边检法制建设的中坚力量。边检法制干部承担了大量的案件审核和规范执法的重任，使边检机关打击违法犯罪的职能得以有效的实施。法制干部要继续保持案件审核和执法监督中 “不怕得罪人”的精神，成为边检法制建设的中坚力量。其四，加强法制干部队伍建设。边检机关要为法制部门选调熟悉业务、精通法律的优秀民警充实到法制部门。法制民警要有强烈的钻研意识，带头学习法律，努力成为执法办案的行家里手，涉及公安边检的法律法规在不断地修改、完善，法制民警如不及时更新知识，是难以胜任本职工作的。（三）引导民警树立正确的执法理念，完善工作的激励机制，努力提高执法水平，真正做到执法为民。思想是行动的先导。只有在正确的执法思想的指导下，才能解决执法行为上存在的问题，才能把执法为民思想贯穿到每一个执法环节之中。其一，要教育民警牢固树立保障人权观念和依法行政观念。引导民警摈弃只要复议、申辩就是“刁民”的错误思想，教育民警时刻思考“为谁掌权、为谁执法”，树立公民权利神圣不可侵犯的观念，坚持以人民满意为一切工作的最高准则。其二，完善工作激励机制。改革开放二十多年来，“多劳多得”的分配方式深入人心，但边检机关的“吃大锅饭”严重影响了民警的工作积极性。边检机关要完善激励机制，让责任心强，执法质量好，工作业绩突出的民警，在政治能够进步，经济得到实惠，根本上解决“干好干坏一个样、干多干少一个样”的顽症。其三，建立长效培训机制，提高民警的执法水平。“是非明于学习，才能长于学习。”学习不能三天打鱼，两天晒网，必须建立长效培训机制。法制部门要采取多种形式、紧贴实战的培训，做到理论与实战相结合，注重规范执法的习惯养成，引导民警钻研法律的自觉性和热情，增强教育培训的实际效果。（四）把提高执法质量放到边检法制工作的突出位置。公安边检工作的核心是执法工作，执法质量是评价公安边检工作的核心标准之一，必须把提高执法质量放到公安边检法制工作的突出位置。其一，公安边检机关作为国家重要的行政执法机关和司法力量，执法质量的高低，直接关系到建设法治国家的进程，关系到人民群众的切身利益。公安边检机关要适应新形势，大力加强公安边检法制建设，提高执法质量，积极推进社会主义法制进程。其二，要围绕执法质量抓队伍、抓业务。公安边检机关战斗力强不强，队伍素质高不高，人民群众满意不满意，主要看执法。实践证明，执法问题成堆，队伍建设也不会好，群众也不会满意。无论是抓业务还是抓队伍，如果离开了执法工作，就成了无本之木、无源之水，就不可能取得实效。其三，抓执法质量是加强公安边检法制建设内在要求。经过多年的努力，公安边检机关的执法质量有了很大的提高，但与建设法治国家的要求还有很大差距。我们要看到差距，找准不足，紧紧围绕执法质量，在工作力度和工作措施上狠下功夫，力求实现公安边检法制工作的跨越式发展。（五）坚持法律、政策研究超前，为公安边检事业的发展提供法制保障。公安边检法制部门要围绕公安边检中心工作，坚持政策、法律研究超前，着眼于解决问题的预见性、针对性，为公安事业的发展提供法制保障。随着市场经济的发展，现行边检法律法规和行政管理措施已经不能适应新形势的要求。当前公安边检法制部门的一项重要任务是加强公安边检法律法规体系和履行职能的研究，以出入境法立法为契机，进一步研究探索出入境管理新体系和新方法，在立法工作中正确处理当前边检工作的职能和未来出入境管理工作趋势二者间的关系，将依法治国方略落实到具体的法律和执法职能中。（六）完善执法监督机制，加大执法监督力度，保障严格公正文明执法。执法监督是边检法制工作健康有序发展的有力保障，边检机关要完善执法监督机制，加大执法监督力度，及时预防、纠正执法中偏差和失误，保障严格公正文明执法。其一，完善执法制度，落实执法责任。针对执法中容易发生问题的环节，要完善明确的、操作性强的执法制度和程序规范，减少执法工作中的随意性。把执法工作的职责、权限落实到具体执法岗位，实现各项执法工作权责明确，责任到人，使各项执法工作规范化。其二，在执法考评中发现问题，解决问题。要通过执法考评工作，注意发现深层次、普遍性、倾向性的执法问题，每年认真解决一至两个突出问题。其三，在案件审核中加强执法监督。法制部门要在案件审核中注意发现执法中存在的问题，力求在每一个执法问题都能及时得到纠正的基础上，给相应的责任人以各种形式的警示和告诫，坚决克服执法问题屡查屡纠屡犯的现象。其四，理