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民营经济的制度创新汤祎（四川大学，泰州）【摘要】发展民营经济是进一步完善我国市场经济体制的战略选择。目前民营经济的发展还受到诸多制度因素的约束，包括行业准入制度、融资制度和产权保护制度等。经济的发展正是在制度创新和制度变迁的过程中才能得以实现，制度变迁是经济增长的主要因素，制度创新是经济增长的源泉。坚持制度创新，逐步消除制约民营经济发展的制度障碍，才能使民营经济得以进一步发展。【关键词】民营经济市场准入融资产权保护制度创新一个国家或者地区的经济发展，实质上就是一个资源优化配置的动态过程。现代经济增长意义上的经济发展作为一个资源优化配置的动态过程，表现在两个重要的方面：一是资源从初级产业向制造业和服务业部门的流动及优化配置，即工业化；二是资源从农村地区向具有空间区位优势的城镇集聚及优化配置，即城市化。因此，工业化和城市化构成了一国经济发展的最重要内容。同时，现代经济增长的历史表明，经济制度对于经济发展是至关重要的前提条件，正如道格拉斯诺斯教授所言，制度是经济增长的关键。经济制度的变迁同样地表现在两个重要方面：一是资源配置主体的变化一民营企业成为资源配置的主体，即民营化；二是资源配置方式的变化一市场成为资源配置的主要方式，即市场化。中国20多年的经济制度变迁和经济发展，实际上也就是民营化和市场化推动工业化和城市化的过程，民营经济已经成为中国经济发展最重要的推动力量。我国经济体制改革的主线和目标是建立和完善社会主义市场经济体制。市场经济的基本制度是所有制主体和利益主体的多元化，这一基本制度使我国民营经济得到了很大的发展，日益成为我国国民经济的重要组成部分。民营经济是我国国民经济发展一个新的经济增长点，其发展状况将直接影响到我国经济未来的总体竞争力。从中国改革开放和经济发展的历史来看，中国经济已经初步完成了工业化的初期任务，或者说，从工业化的初期走到了工业化的中期；同时，中国经济已经在很大程度上改革了计划经济体制，初步确立起了市场经济体制。从中国改革开放和经济发展的方向来看，中国经济的发展将要从工业化的中期跨向工业化的后期，完成建成全面小康社会和基本实现现代化的任务；同时，中国经济将进一步完善市场经济体制，从初级市场经济走向现代市场经济。一、中国民营经济发展的简要回顾改革开放以来，我国经济体制改革一直坚持市场化的取向，多元化所有制制度是发展市场经济的必然结果。可以说，改革开放的一大成果就是使我国的非公有制经济尤其是民营经济得到了很大的发展。民营经济已经成为我国国民经济发展一个新的经济增长点，并日益成为我国国民经济的重要组成部分。民营经济的发展壮大保证了我国经济体制改革的平稳深入，民营企业在我国的经济增长中具有不可替代的作用。纵观建国以来民营经济地位的变迁，可以清晰地看到其地位的不断上升。改革开放以前，国家根本不承认非公经济。十一届三中全会以后在农村出现了个体工商户，1981年7月国务院肯定了个体工商户的存在和发展。1988年，七届全国人大一次会议上通过的宪法修订案提出：“国家允许私营经济在法律规定范围内存在和发展，私营经济是社会主义公有制经济的补充”。十五大明确指出，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会 主义初级阶段的一项基本经济制度”。九届全国人大二次会议通过的宪法修正案也规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益，国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”。党的十六大报告进一步指出：“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用”，“坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来”。二、制约民营经济发展的制度因素我国民营经济真正的发展毕竟才经历了20多年的时间，有关民营经济的制度一直在摸索中改进，不完善之处还很多。诸多制度因素影响了民营经济的进一步发展壮大。1、行业准入制度传统计划经济体制下我国各级政府是社会投资主体，控制了各行各业的投资活动。改革开放后，随着民营经济的崛起，政府垄断投资的局面逐渐被打破，但是目前政府仍然控制着相当部分的投资，并形成了严格的市场准入限制，行业准入政策在不同经济类型之间存在着很大的差别。这一点体现在五个方面：第一，城市基础设施、公路、石化等行业仍沿袭旧的体制，基本由政府垄断。第二，基础产业垄断经营体制尚未突破。典型的行业例如铁路，由于“网运分离”改制尚未真正展开，处于自然垄断状态的基础部分将垄断延伸到车辆运营领域。第三，重要的服务业如银行、保险、证券、电信、卫生和邮政等，要么是国家垄断经营，要么是进入门槛过高，限制了民营企业尤其是民营中小企业的进入。第四，政府对一些支柱性的制造业如大型装备制造业、汽车、飞机等实行保护，形成集团垄断，限制了民营企业的进入。第五，一些领域尽管国家没有明文禁止个体及私营资本进入，但是由于行业主管部门不愿向社会资本开放，而且工商、税收等部门也不会轻易放行，因而民营经济的进入障碍重重。准入限制造成了资源配置的低效率，使资源配置状态远远偏离了最优状态。2、融资制度造成民营企业融资困境主要有以下几点原因：第一，民营企业信用不足。我国民营企业以中小企业为主，普遍规模偏小，大量的民营企业尚未建立起信用档案，在国家银行信用数据库里没有记载。再加上缺乏足够的可变现资产作抵押，使得信用资源非常有限。相当一批民营企业的内部管理制度落后，财会制度不规范，假账、假报表、假注册盛行，信用观念淡薄，借改制之名逃避银行债务、企业之间欺诈行为屡见不鲜。我国尚未建立比较完善的民营企业信用评估体系、民营企业信用调查体系和民营企业信用担保体系。民营企业在创业之初一般呈现家族企业的形态，企业融资以内部融资为主，平均资产负债率远远低于其他企业，外部融资比例很低；企业发展壮大后对资金的需求越来越高，外部融资成为企业获取资金的主要方式，此时民营企业信用不足的弊端暴露无遗。第二，我国银行信贷体系的客观障碍。占国内金融市场份额80%的四大国有商业银行长期将目标市场定位于国有企业，在选择贷款对象时很大程度上受企业所有制性质的左右，非国有经济特别是民营经济很难得到金融的大力支持。金融机构放贷过程中现实存在的所有制歧视使民营企业很难获得有效的金融支持。股份制商业银行、城市商业银行、农村信用合作社等金融机构规模有限，虽然目前已经有了以民生银行为代表的民营银行，但是银行业进入门坎太高，大力发展中小金融机构还只是学术界的呼声，民营中小金融机构还没有真正发展起来。第三，缺乏为民营企业直接融资服务的新市场。民营企业规模偏小和盈利不稳定等先天缺陷使民营企业与我国主板和创业板市场的上市标准相去甚远。世界各国的新市场是国家支持中小企业（主要是民营企业）发展的主要场所，如美国的NASDAQ市场、英国的AIM市场、欧洲新市场和EASDAQ、日本的OTC市场、韩国的KOSDAQ市场和香港的创业板市场等等。 3、产权保护制度从全社会来看，有人担心民营经济的发展会违背社会主义的原则和方向，会产生新的资产阶级，从而影响党的执政基础和社会主义政权的巩固；有人担心民营和个体经济的发展会造成收入差距过大和贫富两极分化，导致社会秩序的不稳定；有人担心发展民营经济会造成不合理和低水平的重复建设，影响产业结构的优化升级。诚然，由于许多民营企业在发展初期出现过钻体制空子、拉关系、走后门，甚至通过生产假冒伪劣产品来谋利等现象。但随着我国法律法规的健全和民营企业自身素质的提高，绝大多数民营企业和个体工商户越来越意识到诚信经营的重要性，然而社会的偏见却未能及时得到改变，随意侵犯民营企业合法产权的现象仍时有发生。很多私营企业主认为地方政府不遵守租赁承包合同，动辄收回土地使用权；在拆除民营中小企业时，手段粗暴，造成企业的损失不予补偿，使民营企业的正当权益受到侵犯。因此，目前仍有不少民营企业戴着集体企业的“红帽子”。三、促进民营经济发展的制度创新现代经济学理论将制度因素纳入经济增长的框架，认为制度变迁是经济增长的主要因素，制度创新是经济增长的源泉。制度市场上存在着制度需求与制度供给，制度均衡只有在制度需求与制度供给相一致时才存在。制度均衡是相对的，而制度不均衡是绝对的，经济发展正是在制度创新和制度变迁的过程中才能得以实现。目前我国民营经济的发展存在着制度供求失衡，坚持制度创新，逐步消除制约民营经济发展的制度因素，才能使民营经济得以进一步发展。创新体系包括理论创新、制度创新、科技创新和文化创新等各方面的创新。在创新体系中，制度创新以理论创新为前提，但对其他各方面的创新具有保障作用。目前我国民营经济制度环境还很不完善，制度环境的改善将使我国民营经济状况得到很大的改善。坚持制度创新，积极改善现存体制和企业内部治理结构中的各种制约因素，使民营企业的创造力和生产力与制度框架在交互作用中不断演进，才能使民营经济达到新的发展平台，顺利完成企业形态的转变，实现可持续发展。（一）实行公平的行业准入原则，完善市场竞争的制度体系1.健全公平竞争的对内开放规则。市场竞争规则是保证市场主体能够在平等的基础上充分竞争的行为准则。平等,首先是市场准入方面的平等。就民营经济发展而言,改善竞争的体制环境首先必须清除市场准入方面的障碍。(1)加快推进“对内开放”,取消对民营经济的歧视和限制。除极少数经过充分论证,必须由国家垄断经营的领域外,所有行业都应一视同仁地向各类民营经济开放。(2)市场准入政策思路应由“允许”向“进入”转变。也就是说,凡是法律、法规不明确“禁入”的领域，都可以“进入”,并且不能被“事后”追究。这一转变的必要性在于:一是产业、产品涵盖极为广泛,何况新领域不断被拓展,任何“允许”性的规定都可能挂一漏万,而且操作起来繁琐复杂；二是有利于鼓励创新。目前,我国行政审批制度的大量存在,与计划经济体制下的管制理念有着密切的关系，制约了企业与个人的创新行为,同时由于对权力资源的垄断,势必成为滋生腐败行为的制度基础。而“进入”性规定的核心是鼓励创新,为企业和个人的创新活动提供了充分的空间。对于政府规定的“禁入”领域,应当有一整套民主和法律程序。2.废除行政垄断性制度,打破市场的“条块”分割局面。长期以来,我国教育、医疗、民航、通信、住房、水电、煤气等公共服务领域的产品或服务质低价高的问题相当突出,至少在一定程度上说明其供给的相对不足(不排除垄断提价因素)。而这些领域恰恰几乎都是政府制度过去排斥民营经济进入的领域，都是行政性垄断极强的部门,通过新的“进入者”增加供给或通过竞争机制来抑制垄断高价的“通道”基本被阻塞了。由此,整个社会都在为行政性垄断的存在无奈地支付着过高的“成本”,内需不足、过度竞争、供给短缺、结构升级 等一系列经济表象问题莫不与此相联系。行政性垄断已经成为我国经济运行和市场化进程的主要障碍,抑制行政性垄断已经成为现实经济中十分紧迫的问题。(1)行政性垄断的根本消除在于制度创新。我国的行政性垄断基本是计划经济时代“条块分割”体制的延续,它不仅包括纵向的行业垄断,还包括横向的地区垄断或地方保护主义。由于我国行政性垄断部门大都具有制定部门规章的权力,完全有可能以“规范市场秩序”、反“恶性竞争”或“不正当竞争”等名义,强化自身的垄断地位。因此,反行政性垄断最根本的途径是废除行政垄断性制度,加强对行政性垄断部门权力的限制与监督,并通过政府改革的深化和职能转变来实现。(2)放松民营经济的“进入”制度,打破行政性垄断的“坚冰”。在“引入”民营经济方面,应突破以往那种所谓“战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分的局限。政府应当介入的领域并不等于“只有政府才能介入”,重要的是“市场能够解决的问题就让市场去解决”。在现代市场经济条件下,由于技术进步、社会筹融资体系发达以及成本收益的变化,许多传统上只有政府才介入的领域都在转由民间资本介入。而且,引入民营经济,对于提高经营效率,缓解财政压力具有积极作用。我国在加入WTO过程中与原世贸组织成员达成了一系列双边和多边协议。根据这些协议，我国将逐步取消各种外资准入限制和壁垒，逐步开放外贸、金融、保险、证券、电信等服务业领域，外商准入行业将逐步增多。向外资开放这些领域的同时也向民营经济开放，就可以形成竞争的局面，加快这些行业的改革。国家有关部门应尽快制定有关的政策和法规，实行公平的行业准入原则，除了关系国家安全和必须由国家垄断的行业以外，其他行业均应允许民营经济进入；政府应出台指导性的民间投资产业目录，明确规定鼓励、准许、限制和禁止民营经济进入的行业及领域；同时要加紧已有政策的落实，上级政府要监督下级的政策执行情况。目前要重点引导民营经济进入以下行业：第一，营利性和非营利性基础设施。大型基础设施项目如高速公路、港口、机场、铁路、电信、电力、水利工程、城市供水、污水和垃圾处理等资金需求量大，仅仅靠政府财政投资必然会出现资金短缺的困境，而且容易出现投资、建设、运营的低效率。引入民营经济不仅可以弥补资金缺口，盘活大量民间资金，而且能引入市场竞争机制以提高效率。第二，教育文化事业。民营企业投资建设教育文化事业的后勤服务设施时，政府应允许其在土地征用、税收减免等方面享受到公办事业单位配套工程的有关优惠政策；民营经济兴办非义务教育阶段的营利性学校，其收费标准可以自定，但定价应报经物价部门备案；兴办义务教育阶段的学校，收费标准由物价部门核定最高限价或执行政府指导价。第三，高科技、高新技术产业。高科技和高新技术产业主要包括信息技术、计算机、电子、新材料、生物医药等行业，这些行业都属于竞争性行业，本着“国不与民争利”的原则，政府应积极引导民营企业进入这些行业，使这些行业充满活力和竞争力。可以通过创办科技企业孵化中心、鼓励以技术作价参与投资、积极发展风险投资、强化对知识产权的保护等措施引导民营经济的进入。第四，金融服务业。金融服务业主要包括银行、保险、证券等行业，是民营经济十分愿意进入的行业。民营企业和他们的联合体实力不会很强，因而发展民营中小金融服务机构是现实的选择。以切实可行的政策和措施引导民营经济的进入，才能使民营中小金融机构为经济的进一步发展做出贡献。（二）打破民营企业融资瓶颈民营企业在创立时需要创业资金，运营和发展过程中又需要不断地追加资金，而我国民营企业是缺少资金的，他们处于一个不利的融资环境之中，资金缺乏问题已经成为影响我国民营企业发展的一个“瓶颈”。目前要做好以下工作：第一，加强民营企业的信用建设。企业的信用建设就是向社会公众展示企业过去和现在良好的经营状况和盈利能力，以使公众对企业的未来产生良好的预期，从而愿意与企业发生债权债务关系。加强民营企业的信用建设，一方面要健全民营企业 的财务制度和审计制度，加强企业内部控制和管理，不断进行科技开发和创新；另一方面应尽快建立比较完善的民营企业信用评估体系和民营企业信用调查体系，通过社会评价力量对各民营企业的信用能力形成比较客观公正的评价。第二，改善民营企业的间接融资环境。中国人民银行要加强信贷政策引导，鼓励商业银行加强对民营企业的信贷支持。政府应加快面向民营企业的商业性中小金融机构的建设。中小金融机构以中小企业为目标市场，与大银行并行不悖，相得益彰，可以形成完整的金融服务体系，满足不同金融客户的需要。中小金融机构在为民营企业服务时具有信息比较优势，可以利用信息灵这一优势为民营企业提供及时、便利的融资服务。另外，国家可以参照国外的做法设立专门为民营经济服务的政策性金融机构。第三，大力发展民营企业直接融资方式，拓展多层次的资本市场。中华人民共和国中小企业促进法第16条规定：“国家采取措施拓宽中小企业的直接融资渠道，积极引导中小企业创造条件，通过法律、行政法规允许的各种方式直接融资”。对民营企业而言，直接融资比间接融资更加优越。多层次的资本市场是市场经济条件下民营经济融资体系的普遍特征,也是建立资本市场优胜劣汰的机制不可或缺的环节。在加强监管和风险控制的前提下,可考虑在经济发达和市场条件较好的地区进行试验,为大量的民营企业利用资本市场融资创造必要的条件。第四，培育和发展机构投资者。资本市场作为高风险市场,一般不适合公共资本直接介入。在培育和发展资本市场机构投资者方面，应明确以民营机构为主的思路。没有大量的和有实力的民营间机构投资者,市场经济迫切需要的风险投资者和战略投资者就难以出现和充分发挥作用。随着我国经济市场化进程的加快,与资本市场发展密切相关的创业投资、风险投资,以及各类投资基金和投资银行必将大量出现。在培育和发展这类机构的过程中，重点应放在相关的制度安排和市场监管方面。（三）加强对民营经济产权的保护1.健全产权主体地位平等的制度。我国宪法修正案明确了非公有制经济是社会主义市场经济中的重要组成部分地位，标志了我国在消除经济中的产权歧视方面的重大突破，为我国在法治方面确立各经济主体产权的平等地位奠定了初步的基础。然而,从产权保护的力度和平等方面看，法治体系对公民个人合法财产的保护仍需进一步明确和完善。民有恒产，是社会稳定的基础，是发展的源泉。面对庞大的个人财产存量及其仍将不断增长的趋势，提供切实有效的制度保护，已经是一个关乎社会长治久安和可持续发展的重大现实问题。如果制度仍受制于传统思想观念的束缚，不明确对公民个人合法财产提供与公有财产同等切实有效的保护，势必对社会的稳定与发展构成障碍。2完善民营经济产权保护的制度体系。完备而规范的产权保护制度体系，是现代市场经济成功的精髓。(1)在贯彻执行宪法有关规定的基础上，要突出强调对公民财产权利的保护,维护各市场主体的平等、合法权利。在立法原则上应由过于偏重管制转向注重权利与责任、义务对称，重视权利的授予和保护，重视产权保护对于构造现代市场经济信用关系的基础作用。只有保证各类性质的不同产权在市场交易中的平等权利,良好的信用关系才能得以确立,公平竞争和市场秩序才能真正形成。(2)细化有关产权保护的法律。有效的产权保护，必须有一系列相关法律对财产权利、责任以及遭受侵害后的诉讼、法律适用等内容的明确和具体规定。，应针对现实经济关系变化中出现的突出问题，有重点、有步骤地制定和完善相关法律，使产权保护切实得到贯彻和实施。(3)清理有关法律法规。对于与宪法基本原则相抵触的法律法规，该废止的要废止，该修改完善的要修改完善。有些需要“新法”与“旧法”并存法律法规，应对法律的适用做出明确的司法解释。在当前大量经济法与民法单项法律规范已经出台的情况下，应尽快理顺经济法与民法的关系，逐步形成较为完备的民法典，使其成为调整市场经济条件下基本经济关系的重要法律。3强化法治行政和法律监督的制度行为。我国政府的制度建设正在经历着从“法制”到“法治”的质的飞跃。强化依法行政和法律监督,是现代市场经济条件下有效产权保护的 根本保障。(1)要明确和界定政府的立法权限。没有对行政立法权力的限制和约束，就没有公正的执法基础，产权乃至公民的其他基本权利就难以得到有效保护。为了确保依法行政的公正性，确保公民基本权利和市场主体权利免受侵害，必须对，行政立法主体的权力进行相应限制和约束。(2)要规范政府的执法行为。在执法主体资格的确立方面，执法机构的设置和执法内容的安排，应严格按行政处罚法的规定要求，不得随意设置和安排。在执法方式上，应强调执法程序的规范性，尽可能避免以往习惯的“运动式”执法方式。尽快制定统一的行政程序制度，从根本上确保执法机关正确执法,防止其滥用权力。(3)加强司法监督。不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督，而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。行政机关要贯彻行政公开原则，建立公开办事制度，使其活动置于社会监督之下。对于有法不依、执法不严、违法不究的现象要坚决纠正，强化对徇私枉法行为的法律制裁。强化对各经济主体和公民个人合法权益保护的意识，重视对执法机关侵权行为的监督和制约，特别是加强对直接干预经济主体行为的监督。加快司法体制改革，尽快消除司法管辖和执行方面存在的地方保护主义弊端。参考文献：1毛三元著：中国当代私营经济，武汉出版社，1998年9月第1版。2徐滇庆李瑞著：政府在经济发展中的作用，上海人民出版社，1999年4月版。3张厚文等：中国私营企业发展报告（2001），社会科学文献出版社，2002年版。4茅于轼张玉仁：中国民营经济的发展和前景，亚洲开发银行课题2001年。5吴宗杰等：我国民营经济发展的制度环境研究，载“经济问题”2003年第6期。6徐善长：体制创新与民营经济发展，载“上海改革”2003年第1期。7何立胜：国有企业与民营企业制度创新比较研究，载“经济经纬”2003年第3期。8陈清泰：积极促进民营经济