浅谈我国行政诉讼法受案范围.doc

浅谈我国行政诉讼法受案范围行政诉讼受案范围也称行政审判范围，它是人民法院受理行政争议案件的范围，受案范围关系到公民权利保护的力度，决定着行政权与司法权的关系。行政诉讼受案范围实际上是法定受理并审判一定范围内行政案件的权限。受案范围也就是法院的“主管范围”。它决定着法院与行政机关在解决行政案件中的责任与分配。对行政主体而言，受案范围实质上就是其行政行为受司法审查的范围。而对行政相对人来讲，受案范围就是“起诉范围”。 一、我国行政诉讼法受案范围的缺陷 一次不公正的裁判其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪是无视法律，好比污染了水流，而不公正的裁判则毁坏法律，好比污染了水源。法院如果无力保证公平公正审理行政案件，远比不审理行政案件的效果还坏。基于立法当时法院审理行政案件的承受能力，对行政案件的受案范围作了缩限性规定，抽象行政行为不可诉。行政诉讼法并没有把抽象行政行为纳入到受案范围中去，我国是成文法国家，奉行成文法原则，不承认判例的效力。因此，法律条文对司法实践有很大的限制，我国行政诉讼法的规定不仅原则，而且存在疏漏，第一，行政诉讼法对涉及受案范围的重要法律术语没有任何界定。但具体行政行为的内涵与外延并不明确。第二，行政诉讼法有关受案范围的条款不够严谨。如行政诉讼法第12条第3款规定不得就行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起行政诉讼。在这里不能起诉的所有的内部管理行为，还是内部管理行为的一部分，在理论和实践中均有争议。第三，行政诉讼法对受案范围的规定不够周全。 二、我国行政诉讼制度中关于受案范围的规定行政诉讼法第2条、第11条和第12条规定了行政诉讼的受案范围。第2条以概括的方式确立行政诉讼受案范围的基本界限，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼”。第11条，在第1款中以肯定列举的方式列出了属于行政诉讼受案范围的各种具体行政，第2款中则以概括的方式将难以列举全面且今后将逐步纳入行政诉讼受案范围的作为补充。第12条以否定列举的方式对不属于行政诉讼法受案范围的事项作了排除规定。行政诉讼法以概括的方式确立了行政诉讼受案范围的基本界限。诉讼法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”解释第1条规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民行政范围。”我国行政诉讼法关于受案范围的法条，可以认为我国采取的是“肯定概括结合否定列举。即除第12条列举的属不可诉行为外，凡符合第2条概括规定的，均是可诉的，而11条的肯定式列举。在通常操作中，由于行政诉讼法11条的限定性，所以大多人只有在人身权，财产权受到侵犯时才能诉讼法院，这样公民的政治权利和经济文化权利受违法的行政行为侵犯时没有救济途径，出现了法律上的“救济真空”，这与行政诉讼法的原则背道而驰。三、完善行政诉讼受案范围的内容 （一）将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围不仅是必要的，而且是可行的，正如有些学者指出的那样：将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，是我国行政诉讼制度发展的必然趋势。首先，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围是十分必要的，正如孟德斯鸠所说的：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力，一直到有界限的地方才休止。”抽象行政行为具有反复适用性，比具体行政行为更具有破坏力和危险性，因此必须要防止公权力的滥用对私权利造成的损害。而要防止公权力滥用的最好手段就是用法治手段来制约权力。其次，将抽象行政行为纳入司法审查范围并不与我国的宪政体制相矛盾。掌控不同性质国家权力的国家机关在行使职权时，相互监督、相互制约，这是现代社会中所有实行民主政治制度的国家所普遍奉行并坚持的一贯原则。人民代表大会制度下，虽然立法机关居于主导地位，但赋予法院以审查行政机关的行政行为权力以保障行政机关更好地服从并贯彻立法机关的意志，并对行政机关遵守、执行宪法和法律的情况进行监督及纠正，完全符合民主政府制度的内涵。最后，作为解决行政争议的行政机关内部程序，行政复议制度的实践为司法审查抽象行政行为积累了经验。行政复议法第七条第1款规定了：“公民 、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”这种对抽象行政行为进行审查的方式可以为司法机关对行政诉讼案件中所采用，为今后司法审查抽象行政行为奠定了基础。 （二）监督与救济其他公权力主体的行政行为 按照行政诉讼法的规定，除行政机关外,法律、法规授权的组织及行政机关委托的组织实施的行为也要接受法院的司法审查。诸如居民委员会、村民委员会、律师协会和事务所等组织对其成员作出的各种法律行为，除非属于平等民事法律关系调整的范围，应都纳入行政诉讼范围，接受法院的司法审查。 （三）将公安机关的所有行为纳入行政诉讼范围我国公安机关具有双重职能，不仅具有行政职能，还具有刑事侦查职能。公安机关在行政管理过程中实施的行为是一种行政行为，刑事侦查行为是指侦查机关（主要是公安机关）根据刑事诉讼法的规定，在刑事案件的侦查过程中，进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施的行为。根据我国现行的司法体制，刑事侦查行为被视为司法行为，在习惯上不作为一般行政行为对待。由于刑事侦查行为不可诉，于是，在实践中很自然就出现了公安机关实施了违法行政行为后，假借刑事侦查之名规避行政诉讼的现象。例如，公安机关既可以根据行政管理职权扣押相对人的财产，也可以根据刑事侦查的需要扣押与犯罪有关的财产。从目前刑事诉讼程序的规定来看，在刑事侦查阶段，公安机关享有完整的立案、刑事拘留、取保候审、监视居住、物证扣押、搜查等权力，不受任何实质性的控制，即使公安机关最初以行政上的理由对相对人采取了上述强制措施，仍然可以在此后的抗辩中将其更改为刑事程序的相应种类，于是，在很多情况下，一个明显违法的行政行为摇身一变就成了有刑事诉讼法明确授权的刑事侦查行为，从而很容易就达到了规避行政诉讼的目的。那么，究竟如何解决这一问题呢？从长远看，对于公安机关实施的剥夺和限制人身权和财产权的行为，均应加以有效的司法监督和救济。因为公安机关双重职能的特殊性在短期内无法改变，这种一身兼二职的体制也许要长期保留下去。为了实施对公安机关的有效监督，向公安机关的行为相对人提供有效救济，可以考虑扩大行政诉讼的救济范围，允许相对人对所有公安机关的行为提起行政诉讼，法院根据不同标准对公安机关的行为加以审查并作出判断。为了避免此种方案可能对公安机关实施的合法的刑事侦查行为造成的干扰，可以考虑简化此类行政诉讼的程序，允许公安机关向法院申请采取各类保全措施以保证刑事侦查行为的顺利进行。（四）将内部行政行为纳入行政诉讼受案范围 根据行政诉讼法第十二条第（三）项的规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免、考核等决定属于不可诉的行为。这里的“等”属于不穷尽列举，将行政机关的内部人事管理行为，如工资的升降、福利待遇、住房分配等均排除在行政诉讼的受案范围之外。有关公务员管理方面的法律制度现在已经基本建立，因此，我们要将行政机关内部的涉及其工作人员的基本权利的管理行为纳入行政诉讼受案范围之内，具体可以分为两类：一类是公务员的录用、降级降职决定，这类行为分别影响公务员的职业前途、工资、福利等待遇，故涉及公务员的基本利益，不应排除在行政诉讼受案范围之外；另一类是公务员的免职、辞退、开除、强令退休等决定。因这类行为涉及公务员自身资格的存废，对公务员的人身关系有着重要的影响，故应当赋予公务员对这类行为提起行政诉讼的权利。 （五）将行政不作为纳入行政诉讼法受案范围 我国行政诉讼法有关行政诉讼受案范围的规定中未出现“行政不作为”可以提起行政诉讼的具体规定，仅规定三种行政相对人认为行政机关不履行法定职责的行为可以提起行政诉讼。行政诉讼法第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：一是认为符合法定申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；二是申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；三是认为行政机关没有依法发给抚恤金的”因此，有人将不履行法定职责与行政不作为划等号。所谓“不作为”是指行为人消极地不去实施自己应当实施的行为。从行政机关及其工作人员对其法定职责的态度上划分，不履行法定职责有两种形式：一是行政机关及其工作人员明确拒绝履行或者部分拒绝履行法律、法规赋予其应当履行的职责；二是行政机关对行政相对人请求其履行某项法定职责或者依职权当某种情况发生后应当采取一定的行政措施的，而未按照法律规定的要求履行职责或采取措施，而是采取推诿、不予答复（含不予实质答复）等消极的方式拖延履行其应当履行的职责。前一种表现形式显然不属于消极的性质，而是一种积极的性质，应属于行政作为的范畴，不属于行政不作为的范畴；后一种表现行使属于消极性质，故应属于行政不作为的范畴。此外，行政不作为不仅仅表现为消极地不履行法定职责一种情况，同时还表现为不履行义务等情况。如行政机关不履行行政合同所确定的义务、不予兑现其向社会公开作出的书面承诺、排除因自己的行为引起危险的义务等等。据此，不应当将不履行法定职责与行政不作为划等号。由于不少人将行政不作为片面理解为不履行法定职责，在司法实践中，一些法院仅仅受理诉行政机关不依法颁发许可证和执照、不履行保护人身权财产权、不依法发给抚恤金的案件，对诉行政机关不履行义务的案件不予受理，从而剥夺了行政相对人的诉权，使其这方面的权益受到侵犯时没有救济的途径。为了避免上述问题的出现，行政诉讼法应当明确将“行政不作为”规定在行政诉讼受案范围之中。凡此种种法律文件中有关于行政机关的法律规范，都属于行政法范围。当然行政法的范围还不止于此。国家行政机关既政府，承担着全面管理国家的任务，而且，所谓“依法治国”，首先是指政府要依照法律办事，实现法律所追求的目标和秩序。所以，对于任何一个法治国来说，支配政府活动的行政法，必定是极为重要的法律部门。据统计，我国的法律文件约有百分之八十包含行政法规范受案范围不明确会导致偏离行政诉讼立法宗旨,或者各个法院任意判断,无疑会对相对人的诉权产生消积影响,不