当前湖南城乡一体化发展研究报告.docx

当前湖南城乡一体化发展研究报告陈文胜，王文强（湖南省社会科学院，长沙 410003）摘 要：近年湖南在全面推进工业化、城镇化进程中，积极推动建立和完善城乡发展一体化的体制机制，并取得一定成效，形成了以县域为平台推进城乡一体化发展示范、以新型城镇化为动力激发城乡发展活力、 以新型工业化为龙头推动城乡产业发展提速、以新农村建设为总揽改善农村生产生活条件、以保障民生为核 心促进城乡公共服务均等化、以优化资源要素配置为目标探索城乡体制改革等基本经验，但同时面临着城乡 产业发展二元分割、以城带乡动力不强等问题，未来需要将县域作为城乡一体化发展的主战场，将“两型社 会”建设作为城乡一体化发展的战略方向，整合资源，健全城乡一体化的融合机制，加快改革，构建城乡一 体化的要素市场，以此统筹谋划，突出特色，找准城乡一体化发展的路径。关键词：湖南；城乡一体化；发展中图分类号：B 82文献标识码：Adoi: 10.3969/j. issn. 1672-1942.2013.03.004文章编号：1672 1942(2013)03 0014 08城乡关系一般经历了低水平均衡城乡分隔城乡交融三个阶段，但不同的国家或地区， 路径与模式不尽相同。发达国家基本完成了城乡 一体化的现代化结构的转变，当前的趋势是注重 维护乡村特色，积极保护资源环境，重视农业的基础地位，强调制度的公平。从国内来看，党中 央高度重视“三农”发展，坚持城乡统筹，实施 了一系列的重大举措，推动国内城乡一体化实践 由点到面全面铺开，形成了诸多有代表性的模式。 湖南是农业大省，正处于城乡分割向城乡交融发 展的阶段，在经济发展进入“快车道”的新的历 史时期，加快推进城乡一体化显得尤为重要而紧 迫，这不仅是贯彻落实中央决策精神的需要，也是加快转变经济方式、推进“四化两型”的迫切 要求，是实现湖南由农业大省向经济强省转变的 必然途径。制，推动城乡一体化发展取得一定成效。（一）城乡收入差距逐渐缩小近年来，湖南在省委省政府“一化三基”、“四化两型”等战略的带动下，城乡经济发展明显加 快，经济实力不断增强，2011 年，湖南实现地区 生产总值 19 669.6 亿元，较 2007 年的 9 439.6 亿元翻了一番，年均增长达 14%，连续 4 年稳居全 国前十位，连续 8 年保持两位数增长。随着经济 的快速发展，城乡居民收入水平得到较大幅度提 高，城乡居民收入差距逐年缩小，2011 年城镇居 民人均可支配收入为 18 844 元，较 2007 年增长53.3%，农村居民人均纯收入为 6 567 元，较 2007 年增长 68.2%，高出同期城镇居民人均可支配收 入增长幅度 14.9%；城乡居民收入比为 2.871，较 2007 年的 3.151 有较明显的缩小。（二）城镇化水平明显提高湖南改革开放以后的城镇化发展速度较慢，到 1999 年城镇化率只有 26.39%，与全国平均水 平的 34.78%相差 8.39 个百分点，进入新世纪以 来，湖南积极推进新型城市化进程，城镇化发展 速度加快，至 2011 年湖南城镇化率达到 45.1%， 较 1999 年增长 18.71 个百分点，与全国平均水平的差距缩小为 6.17 个百分点。城镇规模不断扩一、当前湖南城乡一体化发展的初步成效湖南地处我国中部，是典型的农业大省，在改革开放后的快速发展中，城乡二元结构明显， 进入新世纪以来，省委省政府高度重视城乡统筹协调发展，在全面推进工业化、城镇化进程中， 积极推动建立和完善城乡发展一体化的体制机收稿日期：2013-05-10作者简介：陈文胜，男，湖南衡山人，研究员，主要从事农村经济研究。根据湖南统计年鉴（2008年2012年）（中国统计出版社）有关数据整理。相关数据根据中国统计年鉴2012（中国统计出版社，2012）和湖南统计年鉴2012（中国统计出版社，2012）有关数据计算。15第 34 卷陈文胜等：当前湖南城乡一体化发展研究报告大，到 2011 年底，全省有 100 万人以上的特大城市 1 个，50 万至 100 万人的大城市由 2005 年的 6 个增至 9 个，20 万至 50 万人的中等城市由 6 个 增至 7 个。1县城、建制镇建成区面积不断扩大， 人口大幅增加。城镇竞争力与辐射力不断增强， 全省 13 个市级城区实现生产总值达 8 925.4 亿元， 是 2005 年的 3.3 倍；占全省生产总值的比重由2005 年的 40.9%上升到 45.5%。2城市群龙头作 用日益突出，长株潭城市群与环长株潭城市群在 带动全省经济社会发展中发挥了重要作用。（三）基础设施加快向农村延伸在统筹城乡发展过程中，湖南加快基础设施向农村延伸，积极改善农村生产生活条件，取得 了较好成效。20072011 年的五年中，全省完成 农村固定资产投资 4 383.08 亿元，为前五年（20022006 年）的 2.4 倍。自 2006 年开展新农村建设 以来，农村路、水、电等基础条件发生了重大变 化，全省建成乡村公路 18 万多公里，100%的乡 镇、99.8%的行政村通公路，99.7%的乡镇、86% 的行政村实现了主干道硬化；建成农村饮水安全 工程 16 245 处，解决了 1 000 多万农村人口的饮 水安全问题；行政村第二期农网改造全部完成， 第三期农网改造“扩容提质”全面展开。3同时，农业基础条件大为改善，新增粮食产能约 37 393万公斤，新增节水能力达 28 872 万立方米。4（四）公共产品供给不断趋向均衡城乡教育不断走向公平发展，2011 年全省小学适龄儿童入学率、初中阶段毛入学率、九年义 务教育完成率、高中阶段教育毛入学率分别达到99.88%、109.71%、96.9%、87%，分别超过全国 平均水平 0.1、9、5.4 和近 3 个百分点。5农村人口受教育年限由 2007 年的 8.05 年提高到 2010 年 的 8.27 年。城乡医疗卫生事业发展加快，农村 医疗卫生机构条件得到明显改善，2011 年全省基 层卫生机构床位数达到 14.2 万张，较 2008 年提 高 32%；6全省建有村卫室 4.54 万个，较 2007年增加 6 384 个；乡村医生 5.97 万人，较 2007年增加 2.65 万人，其中大专以上学历的 2 055 人， 较 2007 年增长 80.5%。农村文化建设加快，信 息化程度提高，至 2011 年底，全省建设完成 2 158 个乡镇综合文化站和 2 万个农家书屋，数字文化 服务体系覆盖全省 4 750 万人；7农民文化娱乐消 费支出比重由 2008 年的 3.8%提高到 2010 年的4.9%，农民生活信息化程度由 2008 年的 52.7%提 高到 2010 年的 56%。城乡保障性住房不断改善。（五）城乡劳动就业与社会保障逐步接轨城乡就业规模扩大，农村劳动力转移加快，2011 年，全省从业人员总量达到 4 005.03 万人， 较 2007 年增加 121.62 万人，三次产业从业人员 比例由 2007 年的 44.92233.1 调整为 2011 年 的 41.923.334.8；全省农村劳动力转移就业达到 1 315.5 万人，较 2007 年增加 217.77 万人。 城乡社会保险事业协调发展，到 2011 年底，全省 城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险参保 人数达到 1 941.21 万人，较 2008 年增加 619.57 万人；全省参加新型农村合作医疗 4 654.96 万人（不含长沙），参合率达 97.24%，较 2009 年提高6 个百分点；城乡养老保险覆盖面扩大，至 2012年 9 月底，登记参保人数达 3 596.5 万。城乡困 难群体社会保障水平不断提高，2007 年以来，有400 多万城乡困难群众基本生活常年得到有效保 障。城乡医疗救助制度不断完善，近 5 年累计救 助 1 800 万人次。8（六）城乡环境同治初见成效随着“两型社会”建设的不断推进，全省环境综合治理力度不断加大，城乡环境状况明显好 转。城镇环境不断改善。2011 年，全省县以上城镇污水处理率达 80.9%，比 2007 年提高 44.1 个 百分点；县以上城镇生活垃圾无害化处理率达到62.9%，比 2007 年提高 31.5 个百分点。9农村环 境建设同步加强。全省已重点建设了 328 个农村 清洁工程示范村，完成 2.8 万个村庄整洁任务； 根据湖南省统计局农经队湖南省农村全面小康社会进程监测分析（20072010 年）（湖南统计信息网）相关数据整理。 根据湖南统计年鉴（2008 年2012 年）（中国统计出版社）整理。 根据国家统计局湖南调查总队湖南调查资料（20092012）（中国统计出版社）相关数据整理。 数据根据湖南统计年鉴（2012）（中国统计出版社）、湖南人力资源和社会保障事业发展统计公报（2010 年、2011 年）、湖 南劳动和社会保障事业发展统计公报（20072009 年）有关数据整理。 根据2011 年湖南人力资源和社会保障事业发展统计公报和2008 年湖南劳动和社会保障事业发展统计公报（湖南省人民政府网）有关数据整理。 根据2011 年湖南省国民经济和社会发展统计公报和2009 年湖南省国民经济和社会发展统计公报（湖南统计信息网）有 关数据整理。湖 南 城 市学 院 学 报2013年第3期16建设农村无害化卫生厕所 48.78 万座，新建农村公厕 7.1 万座，新建农村生活垃圾池 4 万个；2007 年至 2011 年全省新建农村沼气池 93.75 万口。10 全省森林覆盖率达 57.13%，比 2007 年提高 1.03 个百分点；耕地连续 12 年实现占补平衡；2011 年，全省单位地区生产总值能耗为 0.894 吨标准 煤/万元，比 2007 年下降 17%。11二、湖南城乡一体化发展的主要经验立了以城市群为主体形态，以长株潭城市群为核心、中心城市为依托、县城和中心镇为基础的城 镇化基本发展方向，初步构建了大中小城市和小 城镇协调发展的新型城镇体系。全面加大了对新 型城镇化的投入，2007 年至 2011 年城镇固定资 产投资累计达到 34 966 亿元，为前五年的 3.95 倍，12实施了交通、能源、水利、通信、城市建设等领域一大批基础设施项目，使城镇承载力及 对农村的辐射力更强。注重“四化”良性互动发 展，推进劳动力、土地、资金等生产要素的优化 配置，促进了城镇经济持续快速增长，并带动了 农业现代化和农村非农产业的发展。（三）以新型工业化为龙头，推动城乡产业 发展提速一是以“双百工程”和“四千工程”为抓手，采取了一系列重大举措，强力推动工业经济快速 发展。2011 年，全省规模工业实现增加值达到 7911.51 亿元，是 2006 年的 3.8 倍，实现利润 1832.99 亿元，是 2006 年的 6.7 倍，工业占全省生 产总值的比重达到 41.3%，较 2006 年提升 6 个百 分点。二是重视新型工业化对农业现代化和农村 经济发展的带动作用，促进城乡产业协调与融合。2011 年，全省省级以上农业产业化龙头企业发展 到了 429 家，较 2005 年增加 239 家；农产品加工业实现销售收入 3 900 亿元（不含烟草），为 2005 年的 3.3 倍；全省龙头企业“订单”基地面积达 到 4 000 多万亩，联结农民 760 多万户；农产品 加工企业直接安排就业人数达到 160 万人，有效 地促进了农村经济发展和农民增收。（四）以新农村建设为总揽，改善农村生产 生活条件一是大力改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。率先在全国结束了农民缴纳“皇粮国 税”的历史，切实落实了各项惠农补贴，大力推动农田水利设施建设和节约集约用地，提高了农 业综合生产能力，粮食生产实现连续 9 年增产。 二是整合力量推进农村基础设施建设，改善农村 环境。除不断加大对水、电、路等基础设施投入 外，2009 年还启动“一事一议”财政奖补试点， 至 2011 年已覆盖全省 50%的行政村，省财政累计 投入 55.4 亿元；13并开展了“万企联村、共同发展”等活动，争取社会各界支持。全省农村实现近年来，湖南省委、省政府把推进城乡一体化发展作为事关经济发展社会全局的大事来抓， 充分发挥自身优势，积极推动典型示范，大力破 除城乡分治的制度体系，积累了农业大省推进城 乡一体化发展的宝贵经验。（一）以县域为平台，推进城乡一体化发展 示范近年来，省委省政府高度重视县域发展，积极推动县域城乡一体化发展，2004 年 9 月省委省 政府出台了关于加快县域经济发展若干问题的 意见，提出了“坚持统筹城乡经济社会发展”的 总体要求。2005 年省建设厅印发2005 年全省城 乡规划和小城镇建设工作要点，决定在韶山市、 长沙县和冷水江市进行城乡一体化规划试点，拉开了全省以县域为平台探索城乡一体化发展的序 幕。在省农村发展研究院的科研团队建议的基础 上，2011 年湖南省国民经济和社会发展第十二 个五年规划首次明确提出“推动湘潭、汉寿、 嘉禾、冷水江等城乡一体化示范县建设”，进一步 有力地推动了以县域为节点的城乡一体化发展。 湖南县域城乡一体化已经逐步形成了三种模式： 一是以湘潭、汉寿、嘉禾、冷水江等为代表的县域综合建设模式；二是以望城、长沙、浏阳等为 代表的中心城镇推动模式；三是以武冈、澧县、 醴陵等为代表的中心城市带动模式。这些模式为 全省的城乡一体化提供了典型示范和宝贵经验。（二）以新型城镇化为动力，激发城乡发展 活力近年来，湖南省委、省政府把大力推进新型城镇化作为转变发展方式、破除城乡二元结构、 推动科学发展的重大战略举措来部署，出台了关于大力推进新型城市化的意见、关于加快新型 城镇化 推进城乡一体化的意见等重要文件，确 根据湖南统计年鉴(2008-2012 年)（中国统计出版社）整理。 根据湖南统计年鉴2012（中国统计出版社，2012年）整理。17第 34 卷陈文胜等：当前湖南城乡一体化发展研究报告了村村通电话、村村通公路，饮水安全工程建设、文化设施建设、环境治理等均取得重要成就。三 是着重抓好示范带动，建设城乡统筹新农村典范。2006 年起全省启动实施了“千村示范工程”，确 定 1 211 个新农村示范村进行重点支持，带动了 一大批村庄的水、电、路、讯等基础设施与城镇 接轨，真正实现了村民富、村庄美、村风好。（五）以保障民生为核心，促进城乡公共服 务均等化一是加快推进城乡就业均等化。启动实施了“上岸渔民就业援助计划”等一系列就业援助计 划，形成了覆盖城乡的就业培训体系，保证了就 业局势的基本稳定。二是不断健全城乡社会保障 与救助体系。同步推进职工医保、城镇居民医保、 新型农村合作医疗体系建设，至 2011 年底，三大 医保参保人数达到 6 903.2 万人，覆盖率连续两年稳定在 95%以上；2009 年启动新型农村社会养 老保险试点，目前已经覆盖全省 122 个县市区，2011 年启动城镇居民养老保险试点，与新农保试 点制度实现合并；基本建立了新型城乡社会救助 体系。三是着力提升城乡公共卫生服务能力。“十 一五”期间，全省各级累计投入乡镇卫生院业务 用房建设资金 27.4 亿元，是“十五”投入的 10.3 倍；累计投入 4.66 亿元为乡镇卫生院配备医疗设施；在农村普遍落实了 9 类国家基本公共卫生服 务项目。四是全面推进城乡教育公平发展。全面 实行了城乡义务教育免费制度，完善了农民工子 女入学办法，先后组织实施了义务教育合格学校 建设工程、农村初中校舍改造工程、农村卫生新 校园工程、特教工程，启动了学生营养改善计划， 全省无一人因贫失学。同时，近年来全省还实施文化惠民工程、城乡住房保障工程、农村清洁工 程，加强和创新社会管理，维护了社会和谐稳定。（六）以优化资源要素配置为目标，探索城 乡体制改革一是探索户籍制度改革，破除城乡二元结构的身份壁垒。湖南 2003 年就出台了湖南省深化 户籍管理制度改革方案，近年来又逐步放宽了中 小城市和小城镇落户条件，引导农村人口向城镇 转移。二是创新农村土地管理制度，推进土地集约高效利用。先后出台了实施农村土地承包法办法、关于积极推进农村土地承包经营权 流转，促进农业适度规模经营的意见等一系列 文件，对土地流转、规模经营进行引导和扶持。 三是加快财政管理体制改革，推动公共资金投入 向农村倾斜。推进财政“省直管县”改革，建立 对县乡转移支付的增长机制，加大对“三农”的投入力度，2011 年，省对市县的各类转移支付达1 519.4 亿元，是 2006 年的 3.5 倍；14全省农林 水事务支出 394.3 亿元，较 2007 年增长 203.1%， 高出同期财政总支出增长幅度 44.8 个百分点。15 四是稳步推进农村金融改革，逐步增强农村发展 的资金支持。到 2012 年 6 月末，全省金融机构涉 农贷款余额 4 378.2 亿元，同比增长 25.6%，高于全部贷款增速 7.9 个百分点。五是推进农村行政 管理体制改革，不断强化农村改革发展的组织保 障。确定 46 个乡镇机构改革试点县，从紧设置乡 镇机构，建设服务型政府，提高了行政效率；2007 年出台了关于完善村级组织运转经费保障机制 的实施意见，并通过大力推行村务公开、民主管 理，有效提升了农村基层组织的政策执行力。三、湖南城乡一体化发展存在的主要问题虽然近年来，湖南推进城乡一体化工作取得了明显成效，但作为农业大省，受国家长时间实 行城乡二元分治的体制影响，加上起步较晚、资 源环境约束不断增强等原因，湖南城乡一体化发 展的步伐仍然不快，面临的问题还比较突出。（一）城乡产业发展二元分割一方面，城乡产业发展不平衡，结构性问题较突出。随着城市的软、硬件设施条件不断完善， 对以工业为主导的现代产业的聚集作用不断在提 升，而广大农村的非农产业发展滞后。2011 年全 省 124 个县市区中有 46%的县市区第一产业增加 值占地区生产总值 20%以上，其中 11.3%的县市 区还在 30%以上，16且从整体上看，农村缺乏具 有活力的主导产业，农产品市场竞争力不强，农业经济增长乏力。另一方面，城乡产业关联度不 高，融合渠道不畅。与农业关联度较高的工业发 展相对缓慢，农产品加工转化率仍低于全国平均 根据湖南省财政厅发布的关于湖南省2009年预算执行情况与2010年预算草案的报告、关于湖南省2010年预算执行情况与2011年预算草案的报告、关于湖南省2009年预算执行情况与2010年预算草案的报告（湖南省财政厅网站）有关数据整理。 根据湖南省财政厅发布的关于湖南省2007年预算执行情况与2008年预算草案的报告、关于湖南省2008年预算执行情况与2009 年预算草案的报告、关于湖南省2009年预算执行情况与2010年预算草案的报告、关于湖南省2010年预算执行情况与2011年预算草案 的报告、关于湖南省2009年预算执行情况与2010年预算草案的报告（湖南省财政厅网站）有关数据整理。湖 南 城 市学 院 学 报2013年第3期18水平，且总体上看龙头企业规模不大、竞争力不强，深层次的产业开发能力不足；农村市场体系 不健全，农产品流通半径太小，缺乏进入城市市 场的便捷途径，农业生产的风险大、市场化程度 不高、产业化经营受限。（二）以城带乡动力不强一方面，城镇化总体水平不高，吸纳就业能力与市场带动能力有限。目前，湖南城镇化水平 偏低，滞后于工业化发展水平。2011 年城镇化率低于全国平均水平 6.17 个百分点，低于中部湖北 省 6.7 个百分点，仅居中部第四位；且大量农民 工并未真正转变为市民，处于城乡“两栖”流动 状态，使农业现代化受到制约。另一方面，城镇 化发展不平衡，对农村有突出带动作用的小城镇 建设滞后。2011 年，长株潭城市群城镇化率达到62.08%，但大湘西地区城镇化率仅为 37.5%，全 省 87 个县市的城镇化率仅为 35.2%，城镇化率低 于 30%的县市还有 25 个，占 28.7%。大部分小 城镇规模偏小，功能不齐全，仅能发挥贸易集市 的作用，对农村人口吸纳能力和资源要素的吸引 力较弱，产业聚集能力和辐射带动能力有限。（三）城乡收入分配差距较大受城乡经济发展水平、分配体制等因素的影响，湖南城乡收入差距一直较高。虽然近年来 随着湖南统筹城乡发展的力度不断加大，城乡居民收入比有所缩小，但 2011 年仍然处于 2.871 的高位，位列全国第 17 位，中部第 4 位，且 存在绝对差距扩大、区域差异明显及结构性问题， 成为制约城乡一体化的重要因素。2007 年湖南城镇居民可支配收入与农民人均纯收入的绝对差距为 8 389.34 元，到 2011 年这一绝对差距扩大 到 12 276.99 元，增长 46.3%；各地城乡收入分配差距不一，2011 年全省有 5 个市州的城乡居民收入比超出 31，其中娄底市达到 4.281；从城 乡居民收入结构来看，无论是初次分配收入还是再分配收入，湖南农民都难以与城镇居民相比， 这些表明，城乡经济发展的差距在拉大，农村经 济特别是农业对农民增收的作用相对弱化。（四）城乡公共服务供给差异仍然明显基础设施建设城乡差距仍然十分明显，2011年城镇固定资产投资较 2007 年增长 181.8%，而 农村固定资产投资仅增长 58.7%；农村公共设施多由中央及地方财政拨付部分资金，主要还是靠农村基层和农民自行解决，部分贫困地区公共 硬件设施建设缺乏保障。城乡教育的差距仍然很大，2011 年湖南农村中小学公用经费生均标准小学为 500 元、中学为 700 元，而城镇小学与 中学分别超出农村 1 倍、2 倍以上，且优势教师资源向城镇集中，农村教师队伍严重“缺血”。 城乡基本医疗服务水平差距明显，2011 年湖南城 市每千人口有卫生技术人员 8 人、执业（助理） 医师 2.9 人、注册护士 3.7 人，而农村分别只有 3 人、1.3 人、0.9 人。城乡基本民生保障水平差异较大，如目前城市低保月人均救助水平为 250元，但农村只有 104 元，相差 1.4 倍。17此外， 与城镇相比，农村文化事业发展滞后，信息化程度较低，环境设施落后。（五）城乡一体化管理存在制度瓶颈一方面，阻碍城乡资源要素合理流动的制度尚未打破。户籍制度对居民居住地点仍有严格的 限制，而城镇居民进入农村因缺乏制度支撑更无 法实现，户籍制度依然是维护湖南城乡二元结构 的核心。农村土地流转与专业合作组织制度尚不 完善，农民组织化程度低，阻碍了城乡产业一体化进程。另一方面，与城乡一体化相适应的乡村 治理与社会管理体制尚未建立。如行政考核体制 不合理导致基层政府重工轻农、重城轻乡意识浓 厚；基层政府服务能力欠缺，特别在农业税取消后，乡村两级财力匮乏，难以提供有效的公共服务；农村民主监督机制、社会矛盾化解、利 益协调机制不健全，对城乡社会融合发展形成制约。四、湖南城乡一体化发展的战略取向推进城乡一体化是湖南富民强省的重大任务，须站在经济社会发展全局的高度，遵循城 乡发展演变规律，审时度势，统筹谋划，形成正确的战略取向，找准城乡一体化发展的路径。（一）县域是城乡一体化发展的主战场湖南县域面积大，承载人口多，县域在推进城乡一体化进程中具有举足轻重的特殊地位，是 湖南城乡一体化的主战场。在当前湖南城乡差距明显，农业发展方式粗放，农村生产要素外流 加剧的情况下，要转变发展方式，加快建设“两 根据湖南统计年鉴2012（中国统计出版社，2012年）整理。 数据根据湖南统计年鉴(2008-2012 年)（中国统计出版社）和中国统计年鉴(2008-2012 年)（中国统计出版社）整理。19第 34 卷陈文胜等：当前湖南城乡一体化发展研究报告型社会”，推进工业化、城镇化、农业现代化、信息化同步发展，就必须在县域城乡一体化这一推 进“四化”协调发展的基本落脚点上找到突破口。 为此需要进一步加强对县域城乡一体化的政策鼓 励和引导，建立城乡统一或城乡相互衔接的公共 财政制度、土地制度、户籍制度、劳动就业制度 等，在城乡规划、产业、公共服务、社会保障、社会管理等方面逐步实现一体化，带动其他县域 因地制宜地探索城乡一体化道路，加快全省城乡 一体化进程。（二）“两型社会”建设是城乡一体化发展的 战略方向推进城乡一体化是“两型社会”建设的重要内容，统一于“两型社会”建设总体方向与目标 之中。近些年来，湖南城乡资源要素配置的二元 结构矛盾日益突出，城乡生态环境呈同步恶化趋势，资源环境约束的不断加剧已经成为湖南推进 城乡一体化发展的最大障碍。同时，绿色发展已 经成为世界潮流。在全球化背景下的湖南城乡发 展不能再走西方工业化国家先污染后治理的老 路，而应该加快转型为以“两型社会”为目标的 新的发展模式。为此，湖南在推进城乡一体化过 程中，必须突出“两型社会”建设的导向与统领 作用，在尊重市场经济规律的基础上，通过改革城乡二元分割的制度体系，对城乡资源进行合理 的组织和调配，实现高效、集约地利用资源，推 动城乡节约型内涵式发展，并与城乡自然生态系 统相协调，实现可持续发展。（三）整合资源，健全城乡一体化的融合机制城乡一体化并不等于城镇化，也不是城乡一样化，城乡一体化的本质是城乡互融共进、协调 发展，实现城乡整体功能最优化和整体效能最大化。湖南要避免部分地方已经出现的“造城”运 动与让农民“上楼”行动的不正常现象，将建立 健全城乡一体化的融合机制作为推进城乡一体化 发展的根本任务，进一步整合资源，通过构建城 乡统一的政策体系，围绕优化城乡布局和城乡资 源配置、实现农业农村现代化和城乡公共服务均 等化，加快推动资源要素向农业农村配置，推进 公共财政向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，使城乡经济相互促进、城乡 社会相互融合，形成资源要素配置、公共服务、 社会管理等一体化的良性互动格局。（四）加快改革，构建城乡一体化的要素市场构建城乡一体化的要素市场，促进城乡劳动力、土地、资本、技术、信息等生产要素资源顺畅流动，优化组合，高效利用，是统筹城乡发展 实现城乡一体化的关键。受长期以来的城乡二元 体制的影响，湖南农村市场化程度比城镇低得多， 特别是要素市场体系不健全，制约了人、财、物、 信息等要素在工农之间、城乡之间的正常循环， 导致城乡收入差距不断扩大。为此，既要加快建立健全农村有形的要素市场，并使之与城乡要素 市场对接，打通生产要素的城乡流动通道；更关 键是消除导致城乡市场二元分割的各种体制性障 碍，充分发挥政府在资源配置中的引导作用，实 现不同市场主体、不同要素所有者在竞争起点上 的公平，调动城乡两方面的积极性。五、加快湖南城乡一体化发展的对策建议新形势下，加快湖南城乡一体化发展，必须立足湖南实际，构建新型工农关系和城乡关系， 加快形成以工促农、以城带乡、城乡互动的一体 化发展新格局。（一）统筹城乡发展规划和布局，优化城乡 一体化发展整体框架充分发挥规划的龙头引领作用，统筹城乡发展规划，按照各展其能、功能互补、要素互动、衔接协调的原则，立足于城乡经济社会的可持 续发展与工业支持农业、城市带动农村、科学划分各类经济社会发展功能区，统筹规划城乡空间 布局、产业发展、资源要素市场、信息网络、流 通体系，健全城乡经济社会发展规划、城镇规划、村镇规划有机结合的城乡规划体系，构建以城市为中心，镇、村为依托的功能互补的网络型 城乡空间框架，完善城乡互动发展的网络构架。同时要强化城乡一体化规划的管理和监督，建 立科学民主的规划编制工作机制和严格的城乡规划实施考核和责任追究制度。（二）促进资源要素向农村配置，加快新农 村建设步伐发挥市场配置资源要素的基础作用，畅通资源要素配置的途径，建立和完善有利于资源要素 向农村配置的体制和机制，把更多公共资源投向 农村，促进更多紧缺要素流入农村。进一步加大 对农村经济发展的资源要素投入，明确各级政府 对农业的投入责任，加速社会力量对农村发展的 投入，建立多形式、宽领域、深层次的帮扶机制。加快城镇基础设施向农村的辐射与延伸，统筹城湖 南 城 市学 院 学 报2013年第3期20镇设施建设与农村设施建设，实现城乡基础设施规划及服务功能的有机衔接。加强农业基础设施 建设，加大农业综合开发和农村土地整治投入， 加强农村水利设施建设，推进农产品流通体系建 设，着力提升农业综合生产能力与市场竞争力。（三）推进“四化”协调，提升城乡一体化 综合水平一是发挥新型工业化的龙头作用，发展战略性新兴产业与改造提升传统产业并重，着力完善 城乡产业布局，积极推进工、农产业对接。二是夯实农业现代化的基础地位，加快转变农业发展 方式，努力改造提升传统农业，培育农业新兴产 业，加快形成专业化生产与产业化经营相结合的 现代农业经营体系。三是增强新型城镇化的平台 效应，深入推进长株潭“两型社会”综合配套改 革试验区建设，进一步做大做强市（州）域中心城市，着力提升县城和中心镇要素集聚、产业集 聚、人口集聚和公共服务能力。四是强化信息化 的支撑力量，大力推进数字湖南建设，推进信息化与工业化深度融合，提高农业农村信息化水平，探索以城带乡、以工促农的信息化发展方 式。（四）优化财政投入结构，完善城乡一体化 公共服务体系一是推进城乡教育资源均衡配置。重点加大农村基础教育投入，进一步推进义务教育合格学 校和标准化建设，加速城乡教师的交流互动，完 善城乡家庭经济困难学生资助制度。二是推进城乡医疗卫生对接。加强县级医疗机构、乡镇卫生院和村卫生室标准化建设，建立城市医疗卫生机 构对口支援农村医疗卫生的长效机制，提高农村应对突发公共卫生事件的能力。三是统筹城乡文化事业发展。着重加强县、乡、村三级文化网络 建设，加大财政投入，强化民族民间特色文化的 保护、开发、利用，积极开展文明创建活动。四 是构建城乡一体的劳动就业和社会保障体系。加 强城乡劳动力培训，促进农村劳动力就近转移就 业；加强进城务工人员的劳动权益保护，实现城 乡同工同酬同保障；进一步完善城乡社会保险体 系和救助体系。（五）着力“两型”发展，推动城乡生态环 境协同保护一是推进城乡环境同治。实施城镇环境综合整治工程，推广城乡环境同治经验，实行城乡环 卫一体化管理，积极推进农村人居环境管理和环境综合整治工作，加大农村面源污染治理力度。二是统筹城乡生态环境保护。推动城镇公共绿地 建设，推进清洁家园、清洁水源、清洁田园、清 洁能源工程，大力发展清洁农业生产和循环经济， 加强对农村水源、土地、森林等自然资源的生态 保护；加强城乡环境质量监测监控，加快制定完 善生态补偿机制和补偿标准。三是推行绿色消费、创建绿色家园。广泛开展绿色消费宣传教育活动， 引导和推动城乡居民形成健康文明、节俭理性的 绿色生活方式与消费模式。（六）加快制度改革，激发城乡一体化发展 内在活力一是以户籍与就业制度创新推进城乡人口自由流动。实行城乡统一的户口登记制度，实行以 身份证为核心凭证的社会管理模式，逐步消除依 附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制。二是以土地管理制度创新拓展城乡发展空间。稳定 农村土地承包关系，进一步推进土地流转制度创 新，实行严格的耕地保护制度，完善农村土地征 收制度。三是以财政金融制度创新增强农业农村 发展的资金保障。理顺各级政府间财政分配关系， 加强对农业农村发展的支持；整合财政资金，改 进使用方式，注重引导社会投入；深化农村金融 体制改革，提升农村金融服务水平。四是以行政管理制度创新提升城乡一体化的政府推动力。强 化县级政府责任，扩大乡镇管理权限和经济自主 权，强化其社会管理和公共服务的职能；改革政 府考核体制，推行绿色 GDP 指标考核。（七）探索社会管理创新，创造城乡一体化 发展和谐氛围一是加快推进农村社区建设。加强农村社区规划，推动农村社区化发展，推进城镇公共管理 服务延伸到农村社区。二是创新流动人口管理机制。实行城乡流动人口一体化管理，推进流动人 口动态化和网络化管理，消除人口城乡流动之间 的分割管理和不平等待遇。三是健全民众诉求表 达机制。疏通民众诉求表达渠道，完善沟通交流机制，健全利益协调机制和矛盾调处机制。四是培育城乡一体的多样化社会服务组织。积极鼓 励城乡非政府组织发展，赋予他们社会管理功能；鼓励城市社会组织延伸服务到农村，提升 农民发展的组织能力。五是创新社会管理文化。倡导效率文化、平等文化、责任文化、廉洁文 化，营造良好的社会环境。21第 34 卷陈文胜等：当前湖南城乡一体化发展研究报告（八）强化组织保障，构建统筹城乡发展的协调机制一是建立科学有效的推进机制。建立纵向统筹领导和横向组织协调机制，省、市、县三级要 建立推进城乡一体化工作领导小组。二是推进科学决策。加强对城乡一体化的调查研究，探索建 立城乡一体化统计评价指标体系和城乡一体化建 设标准体系，完善重大决策专家咨询、公众听证 和公示制度。三是加强考核监督。制定以城乡一 体化工作为主体内容的目标管理和绩效考核办 法，形成责任明确、科学合理的绩效考核工作机制，加大奖惩力度，确保工作落实、责任落实。 四是营造良好氛围。加大宣传力度，努力形成全 社会关心、支持和参与推进城乡一体化发展工作 的良好氛围。6 唐爱平, 曹娴. 大手笔推动新跨越党的十七大以来我省发展与改革成就报告N. 湖南日报, 2012-10-14(03).7 湖南省统计局综合研究室. 转变发展方式 提升发展质量党的十七大以来湖南转方式、调结构成就综述EB/OL./fxbg/2012fxbg/2012jczx/201211/t20121106_96458.htm,2012-11-06.8 周小雷, 陈勇. 以人为本惠民生党的十七大以来我省人力 资 源 和 社 会 保 障 工 作 成 就 报 告 N. 湖 南 日 报 ,2012-10-21(03).9 沙兆华. 民生保障提升幸福指数十七大以来湖南基本民生保障工作成就报告N. 湖南日报, 2012-10-10(04).10 湖南省统计局综合研究室. 转变发展方式 提升发展质量党的十七大以来湖南转方式、调结构成就综述EB/OL./fxbg/2012fxbg/2012jczx/201211/t20121106_96458.htm,2012-11-06.11 周小华, 贺丽娜. 湖南建设 328 个农村清洁工程示范村N.长沙晚报, 2012-09-19(A2).12 湖南省统计局综合研究室. 转变发展方式 提升发展质量党的十七大以来湖南转方式、调结构成就综述EB/OL./fxbg/2012fxbg/2012jczx/201211/t20121106_96458.htm,2012-11-0613 湖南农业产业化省级以上龙头企业已达 429 家EB/OL./rollnews/2012/01/18/13377560.html,2012-01-1814 唐江澎, 胡欢. 湖南全民医保体系基本建立 8 县市试点破除“以药养医”N. 长沙晚报, 2012-06-16(A2).15 柳德新, 张尚武. 民生财政新高度党的十七大以来湖 南省财政发展成就报告N. 湖南日报, 2012-10-17(05).16 韩永文 . 加快 全省 农村 金融 改革 创新 N. 湖南日 报 ,2012-10-09(06).17 沙兆华. 民生保障提升幸福指数十七大以来湖南基本民生保障工作成就报告N. 湖南日报, 2012-10-10(