第9章 城市基础设施及公用事业管理

现代市政学 第二版 王佃利张丽萍高原主编 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 第9章 城市基础设施及公用事业管理 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 重点问题 城市基础设施概述城市基础设施管理城市公用事业管理 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 1城市基础设施概述 9 1 1城市基础设施的含义城市基础设施的内涵所谓城市基础设施 是指为城市的物质生产和生活提供基本条件的具有公共服务性质的设施的总称 是城市赖以生存发展的基础 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 1 1城市基础设施的含义 城市基础设施的内容关于城市基础设施的内容 一般分为社会性和技术性基础设施 或生产性和非生产性基础设施 当前 按照国际通行的概念 城市基础设施包括以下方面 城市能源设施 城市供水及排水设施 城市交通设施 城市邮电通信设施 城市生态环境设施 城市防灾设施 这些设施共同构成一个城市的主要物质支撑体系 是城市经济和社会活动能够正常进行的基本要素 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 1 2城市基础设施的特性 服务的公共性和两重性能力形成的同步性和建设的超前性运转的协调性和系统性经营管理的多样性和垄断性 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 1 3城市基础设施的作用 城市基础设施为城市生产提供物质技术条件城市基础设施为市民生活提供基本条件城市基础设施为城市生产和生活提供安全保障城市基础设施为城市发挥和提高聚集效益提供物质基础和动力城市基础设施是城市辐射效益实现的条件与前提 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 2城市基础设施管理 城市基础设施作为城市的上游产业 其功能的发挥对于保障城市可持续发展与提高市民生活水平具有重要意义 然而 要发挥城市基础设施的功能必须加强对城市基础设施的管理 城市基础设施管理作为一项复杂的管理活动 涉及基础设施融资管理 基础设施建设管理 基础设施运营管理等多个方面 在此我们将重点探讨基础设施的融资管理和运营管理 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 2 1城市基础设施管理的目标与原则 城市基础设施管理的目标结合国内外城市基础设施管理的经验 我们认为我国城市基础设施管理的目标是 适应国民经济和城市可持续发展的需要 建设规划合理 投资主体多元 服务功能全面 市场竞争有序的现代化城市基础设施体系 为实现这一目标 应重点抓好以下工作 改造 优化 完善城市道路结构 提高城市路网密度 发展城市公共交通体系 大力发展城市天然气 改善城市大气环境 发展扩大集中供热面积 提高集中供热水平 以发展城市公共绿地为主 搞好城市园林绿化 建立和完善城市生活垃圾及污水排放制度 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 2 1城市基础设施管理的目标与原则 城市基础设施管理的原则社会效益优先 兼顾经济效益统筹规划 注重同步性和超前性加强城市基础设施之间的协调与协作引入竞争机制 开展市场化改革 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 2 2城市基础设施的融资管理 城市基础设施融资的含义城市基础设施融资是指政府 企业 个人等融资主体通过多种途径和方式筹集基础设施建设资金的过程 从该定义可以看出 城市基础设施融资的主体是多元的 融资的渠道和方式也是多元的 从各国城市基础设施融资的经验来看 财政投入是城市基础设施的重要方式 此外 非财政投入即市场化运作筹资也占有重要份额 其主要途径有 利用银行贷款和建立基础设施开发银行 建立基础设施开发基金 发行债券 发行股票 开征税收 利用国际组织贷款等 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 2 2城市基础设施的融资管理 我国城市基础设施的融资渠道计划经济时代 我国城市基础设施的融资渠道比较单一 随着改革开放的深入和传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变 我国城市基础设施的融资渠道不断拓宽 按照我国现行管理体制 城市基础设施融资主要以地方为主 国家适当补助 多途径 多渠道筹措资金 9 2 2城市基础设施的融资管理 主要融资渠道有 政府财政支出城市维护建设税与配套费土地批租收入城市基础设施有偿使用费和企业化经营的收入利用国内外贷款 进行基础设施债券和股票融资等 9 2 3城市基础设施的运营管理 城市基础设施运营管理的含义城市基础设施的运营管理即政府 企业 个人等行为主体采取多种方式和手段对城市基础设施运营进行管理的过程 该定义体现了城市基础设施运营管理的多主体参与以及多种运营方式的协调配合 它是对城市基础设施传统运营方式弊端的克服和对新的实践经验的总结 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 2 3城市基础设施的运营管理 城市基础设施的运营模式城市基础设施运营模式即城市基础设施建设和经营方式 一直以来 我们都将城市基础设施界定为具有规模经济 非排他性 非竞争性 社会公益性等特性的纯公共物品 想当然地认为政府是城市基础设施建设和运营的唯一主体 随着技术的进步 人们对城市基础设施认识的转变 政府也不再被认为是城市基础设施唯一的建设和运营主体 其他社会主体也应该参与城市基础设施的建设和运营 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 城市基础设施的运营模式 综观中外城市基础设施的建设运营方式 可以将其归结为以下三种模式 公营模式 公营模式即政府运营模式 在这种模式下 政府垄断了城市基础设施建设和运营的全过程 政府通过直接生产 建立公共企业等多种方式提供城市基础设施 公营模式的优点在于政府可以统筹考虑 注重城市基础设施的社会效益 可以充分发挥城市基础设施的潜在效用 满足社会公众的需求 公营模式的缺点在于缺乏投资竞争压力和投资破产风险机制 投资成本高 效益差 亏损较为严重 投资生产的产品和提供的服务品种单一 供给质量低 使消费者处于无选择余地的被动地位 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 城市基础设施的运营模式 公私合营模式 公私合营模式即政府与私人部门共同运营城市基础设施的模式 在这种模式下 政府不再是城市基础设施运营的单一主体 它允许其他社会主体参与城市基础设施运营 通过与其他社会主体的合作共同运营城市基础设施 公私合营模式的优点在于政府实现了自身职能的转变 更好地适应市场经济发展的要求 私人投资的加入有利于增强城市基础设施的竞争 提高效率 个性化的建设运营有利于满足城市居民不同层次的需求 此外 多元主体的参与有利于加强对政府的监督 防止城市基础设施建设中的腐败行为 公私合营模式的缺点在于它要求政府的角色转换 实际上政府很难在短时间内实现这种转换 它有可能造成私人部门间的恶性竞争和对政府的寻租 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 城市基础设施的运营模式 分析当前城市基础设施的运营模式 公私合营模式已经成为一种潮流 同时它也顺应了人们对城市基础设施性质的新认识 是对 市场失灵 及 政府失灵 的一种很好回应 依照社会资本介入的深度 我们可以将目前比较流行的公私合营模式归结为表9 1 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 城市基础设施的运营模式 私营模式 私营模式即政府将某些城市基础设施授权私人运营的模式 在这种模式下 政府不再承担城市基础设施运营主体的责任 而是通过市场化的方式将其转交给私人企业 该种模式完全按照市场化方式运行 价格和竞争成为调控的主要手段 政府通过购买城市基础设施产品和服务的方式为公众服务 私营模式的优点在于重新界定了城市基础设施的边界范围 将一些具有私人物品性质的产品以市场化的方式运营 丰富了城市基础设施的运营方式 市场机制的引入有利于促进竞争 提高效率私营模式的缺点在于政府的退出有可能造成城市基础设施供给不足或供给中的 撇奶油 现象 城市基础设施的私营模式可能是政府为缓解财政压力而采取的 甩包袱 行为 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3城市公用事业管理 城市公用事业是一个城市发展的生命线 它是指服务于城市生产 流通和居民生活的各项事业的总称 具体包括城市供排水 供热 供气 公共交通 污水处理 垃圾处理 市政设施 城市绿化等方面 与城市基础设施相比 城市公用事业更多地侧重于满足市民的生活需要 其服务质量和水平直接影响到市民福利 从性质及功能上看 城市公用事业与城市基础设施具有很大的相似性 但两者的关系目前还没有形成统一的意见 我们认为城市基础设施与城市公用事业相比 其范围要更为宽广 城市公用事业是城市基础设施中与市民生活更为相关的那一部分 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 1我国城市公用事业管理的现状 我国城市公用事业的管理体制借鉴张国庆对体制的界定 我们认为城市公用事业管理体制即一定法律框架下的城市公用事业管理机构及各机构之间的权力关系 目前 我国城市公用事业管理体制还处于由计划经济体制向市场经济体制转型的阶段 具有明显的转型特点 其管理情况大致如下 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 1我国城市公用事业管理的现状 在中央一级 原建设部负有管理城市公用事业的主要职责 其职责为 研究拟定市政公用事业的方针 政策 法规以及相关的发展战略 中长期规划并指导实施 进行行业管理 指导城市供水 节水 燃气 热力 市政设施 公共客运 园林 市容和环卫工作 指导城市规划区的绿化工作 也就是说建设部负有城市公用事业的法规制定 规划编制与执行 行业管理等职责 除了原建设部之外 国家发展与改革委员会 水利部 环境保护部 国资委等相关部门在自己的职权范围内也负有管理城市公用事业的职责 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 1我国城市公用事业管理的现状 在地方层级 一些大中城市设立了公用事业局 市政公用局等行政机构对城市公用事业进行统一管理 这些统一管理机构的职权大致为 制定与城市公用事业相关的法律法规 编制城市公用事业发展规划 进行行业管理 指导所属市政公用企业的工作 此外 在地方也存在专门管理机构之外的辅助管理机构 这些机构主要包括 物价局 建设委员会 发展与改革委员会 交通局 水利局等 它们在各自职权范围内负责城市公用事业的管理 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 1我国城市公用事业管理的现状 我国城市公用事业的改革新中国成立以来 公营模式一直是我国城市公用事业运营的唯一模式 在这种模式下 政府控制了城市公用事业融资 建设 管理的全过程 实行垄断经营 该模式初步适应了新中国成立初期的国情 有利于集中有限资金迅速发展城市公用事业 满足市民需求 随着经济体制改革的深入进行 该模式的弊端日益暴露 为解决该模式带来的一系列问题 促进城市公用事业更快更好发展 政府开始着力推进城市公用事业改革 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 1我国城市公用事业管理的现状 1993年原建设部颁布了 全民所有制城市供水 供气 供热 企业转换经营机制实施办法 1995年又颁布 市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见 但是城市公用事业部门的经营机制转换仍然步履维艰 2001年12月 原国家计委发布了 关于促进和引进民间投资的若干意见 提出要 逐步放宽投资领域 意见指出 除国家有特殊规定的以外 凡是鼓励和允许外商投资进入的领域 均鼓励和允许民间投资进入 鼓励和引导民间投资以独资 合作 联营 参股 特许经营等方式参与经营性的基础设施和公益事业项目建设 2002年3月 原国家计委发布了新的 外商投资产业指导目录 第一次允许外资进入燃气 热力 供排水行业 城市公用事业对外开放的步伐加快 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 1我国城市公用事业管理的现状 2002年12月 原建设部发出了 关于加快市政公用行业市场化进程的意见 提出要鼓励外资和民资以多种形式参与市政公用事业建设 形成多元投资结构 要通过招投标 竞争机制的引入 特许经营制度的建立尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政行业市场体系 2004年2月 原建设部颁布了 市政公用事业特许经营管理办法 明确提出要在城市供水 供气 供热 公共交通 污水处理 垃圾处理等行业实行特许经营制度 从而加快推进市政公用事业市场化进程 规范市政公用事业特许经营活动 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 1我国城市公用事业管理的现状 我国城市公用事业的发展现状城市公用事业作为城市的基础产业 它的发展水平事关整个城市的现代化水平 事关市民整体生活水平的提高 据国家统计局的数据显示 截至2005年底 我国城市公共事业的发展呈上升趋势 详情见表9 2 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 2我国城市公用事业发展中存在的问题 城市公用事业法规体系不健全 缺乏指导改革的系统性政策法规投资能力明显不足 与城市公用事业发展的要求尚有较大差距垄断现象依然存在 有效竞争体制尚未形成城市公用事业价格体系不合理 缺乏激励性定价机制政府监管体系尚不健全 现代市政学 第二版 公共管理系列教材 9 3 3促进我国公用事业健康发展的策略选择 完善城市公用事业法规体系 建立完善的政策法规系统