欧盟《能源效率行动计划》探析.doc

欧盟能源效率行动计划探析第4期2007年10月华北电力大学(社会科学版)JournalofNorthChinaElectricPowerUniversity(SocialSciences)No.40ctober20HD7欧盟能源效率行动计划探析赵浩君(华北电力大学人文与社会科学学院,北京102206)摘要:欧盟能源效率行动计划分析了各行业提高能源效率的潜力,提出了75项具体措施覆盖了建筑,运输,制造,金融和教育等行业,特别是明确了十项应当优先启动的措施,以实现能源节约潜力.分析欧盟提高能源效率的政策和措施,对我国提高能源效率,建设资源节约型,环境友好型社会有着重要的借鉴意义.关键词:欧盟;能源法;能源效率中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:10082603(2007)04.002305AnalysisontheEUActionPlanforEnergyEfficiencyZhaoHaojun(SchoolofHumanities&SocialSciences,NoahChinaElectricPowerUniversity,Bering102206,China)Abstract:Basedontheestimateoftheenergyefficiencypotentialofdifferentsectors,EUActionPlanforEnergyEfficiencyoutlinedthepriorityactionstorealisetheexistingsavingspotential,andlistedal1ofthe75proposedmeasures,coveringconstruction,transport,manufacture,financeandeducationsectors.ItisofgreatimplicationsforChinatoimproveenergyefficiencyandbuildresource-savingandenvironment-friendlysocietyonthebasisofthestudyontheEUenergyefficiencypoliciesandmeasures.Keywords:EU;Energylaw;Energyefficiency2006年l0月19日,在芬兰拉赫蒂欧盟非正式首脑会议前夕,欧盟委员会公布了能源效率行动计划:实现潜力(本文简称能源效率行动计划),在这份继2006年3月欧盟新能源政策和欧盟能源绿皮书出台后首份能源领域的正式文件中,欧盟重申了到2020年前减少总能源消耗20%的宏伟目标的.据欧委会预测,如果目前能源需求上升的趋势得不到有效抑制,未来15年欧盟的能源消耗将增加l0%,需求上升带来的价格上涨不足以抑制能源需求的增加,推广可行性的节能计划势在必行.欧委会的能源效率行动计划提出了覆盖建筑,运输和制造等行业75项具体措施,特别是明确十项应当优先启动的措施,以提高能源效率,抑制能源消耗,减少对外能源依赖.一,欧盟颁布能源效率行动计划的背景2006年,欧盟在制定和实施其能源政策方面采取了一系列重大举措,其中,颁布能源效率行动计划是重要的一个环节.在2005年欧盟汉普顿宫非正式首脑会议上,欧盟轮值主席国英国提出,欧洲一体化建设遭遇挫折的主要原因是各国未能及时适应全球化的发收稿日期:20070810基金项目:2007年北京市哲学社会科学规划项目北京节能法律保障机制研究.作者简介:赵浩君(1977一),男,四JII蓬安人,华北电力大学人文与社会科学学院助教,北京能源发展研究基地研究人员.ActionPlanforEnergyEfficiency:RealisingthePotential,COM(2006)545fina1.华北电力大学(社会科学版)2007年第4期展,欧盟亟须在能源政策,科研,移民和人口老龄化等领域制定符合欧洲发展模式的政策,应对全球化挑战,并责成欧委会就欧盟能源政策提出建议.由此拉开了2006年欧盟筹划其共同能源政策的序幕.2006年初的俄乌天然气纠纷暴露出欧盟能源供应安全韵隐患,进一步促使欧盟重新审视自身的能源政策.在随后的一年中,欧盟从内部市场整合到外部能源供应,从扩大能源进口渠道到力主发展可再生能源,提倡节能,紧锣密鼓地全方位构建自己的能源安全政策:2006年3月,欧盟委员会出台了新能源政策和能源绿皮书,提出了建立统一能源市场和能源供应安全共同外交政策等设想;10月,欧盟非正式首脑会议又通过了能源效率行动计划,提出到2020年前减少总能源消耗的20%;11月,欧盟对外能源政策会议进一步将能源问题放到了对外政策的重要位置,提出把能源问题引入现有的睦邻政策以及与中东,海湾,南美,非洲,美国,俄罗斯,中国和印度等国的双边,多边协议框架,加紧构建欧盟的能源安全网络.最终,欧盟委员会在2007年1月10日出台了共同能源政策路线图,对近一年的筹划工作进行了全面总结.其中,在能源效率行动计划中,欧盟重申了到2020年前减少总能源消耗20%的宏伟目标.该计划经芬兰拉赫蒂欧盟非正式首脑会议上通过.据欧委会预测,如果目前能源需求上升的趋势得不到有效抑制,未来15年欧盟的能源消耗将增加10%.以占欧盟总能耗20%的交通为例,近3O年间欧洲每人每天乘车里程从17公里上升到35公里,公路运输已成为占总货物运输45%的最主要的运输途径,道路阻塞和尾气污染每年都给欧盟经济造成巨额损失.欧委会官方的民意调查机构欧洲晴雨表的报告显示,即便汽油价格达到每升2欧元,57%的受访者仍基本不会减少驾车出行频率.为此,需求上升带来的价格上涨不足以抑制能源需求的增加,推广可行性的节能计划势在必行.根据上述情况,欧委会制定了能源效率行动计划,提出了覆盖建筑,运输,制造,金融和教育等行业共计75项具体措施,拟在未来6年,围绕更新电力产品节能商标,限制汽车排放量,鼓励能源效率投资,提高发电站能效和建立刺激节能的税收制度等10大优先领域,力争在2020年前实现节能20%的目标.欧洲舆论普遍对欧委会能源效率行动计划表示欢迎,认为与欧盟能源政策和欧盟能源绿皮书提出的建立统一能源市场和能源供应安全共同外交政策等目标相比,行动计划更为现实和可行.二,能源效率行动计划的制定过程欧盟委员会在2005年6月22日发布的能源效率绿皮书:以较少做较多提出了一系列可能的政策和措施,提出了25个问题以引起讨论,并要求在全欧共体范围内就采取的行动进行辩论.欧盟委员会将制定行动计划的工作列入了其2006年立法工作计划,并由能源和交通总司(DGTREN)领导,由共同服务指导小组(InterServiceSteeringGroup)组织,对可能采取行动的部门以及行动对于经济,环境和社会的影响进行分析和评估.能源效率绿皮书发布后至2006年3月31日,欧盟官方收到了不同领域的244份正式反馈,并参加了大量欧盟成员国和利益相关方举办的研讨会.根据公众和利益相关者对于能源效率绿皮书的意见和反馈,评估组得出了四点结论:第一,欧盟的公民,产业界和一般利益相关者对能源效率政策和技术认识不足;第二,成员国应当进一步实施现有法律,以全面实现其潜力;第三,加强财政政策有利于加速市场接受能源效率技术和产品,提高效率和经济竞争力;第四,执行是欧盟及其成员国能源效率法律成功的决定性因素,但囿于预算所限,从欧盟到地方各级政权均难以适当执行能源法律.基于以上的认识,评估组将未来行动的重点集中到以下6个方面:第一,信息和提高认知程度;第二,对能源效率更好的提供融资;第三,执行欧盟政策;第四,交通;第五,能源转换;第六,国际背景下的欧盟能源效率行动.评估组指出了l4个方面的妨碍能源效率提高的问题和障碍,初选了160项行动进行第一阶段的可行性研究和效果初评,第二阶段选择了54欧洲晴雨表(Eurobarometer)是欧盟委员会官方的民调机构,它每年春秋分别发布两次调查报告.调查范围涉及欧洲公民意识,欧盟扩张,社会形势,卫生,文化,信息科技,环境,欧元和防务等方面的内容,而调查结果则成为欧盟委员会进行决策的重要依据.赵浩君:欧盟能源效率行动计划探析25项行动进行了无权重的效果分析,最终对l8项最可能节约能源的行动进行了权重分析.在行动的效果评估基础之上,欧盟委员会最终制定了其能源效率行动计划:实现潜力.三,能源效率行动计划的主要内容能源效率行动计划正文包括引言,目标和范围,节能潜力和效果,背景,政策和措施,节能和展望六个部分.(一)能源效率行动计划的基本思想在引言中,能源效率行动计划认为,目前欧洲浪费了能源消耗总量的20%以上,到2020年前,如果不能提高能源效率,节约能源,每年的成本将达到1000亿欧元.因此,必须制定并执行相应的政策和措施,加快能源效率提高的速度.到2020年,如果能够节能20%,相当于390百万吨油当量,相应的,二氧化碳排放量将减少780百万吨.能源效率行动计划认为,为了实现以上的节能潜力,必须按照全面而具有现实操作性的具体计划,转变能源消费模式,转变社会行为模式,充分利用现有技术,鼓励技术创新,培养能效产品的市场,激励能效产品的生产,购买和理性消费.能源效率行动计划向其他有关机构和利益相关人征求了意见,并研究了欧洲议会对能源效率绿皮书的建议.在此基础之上,能源效率行动计划倡议提高能源消耗信息的实用价值,提高能效技术和工艺,特别是优先考虑建筑,运输和工业部门的能源效率问题,广泛利用国家,区域和地方各个层次的各种政策手段,对能源效率绿皮书做出回应.(二)能源效率行动计划的目标能源效率行动计划重申了欧盟在2020前节约一次能源20%以上的目标.为此,该计划提出了有关政策措施的框架,提出了必须立即启动的行动,以及在其6年的计划有效期限内将要逐步开展的行动,并且要求在该计划有效期满后,采取进一步的行动.以达到上述政策目标.该计划旨在对政府决策者,市场参与者和全社会进行动员,以向欧盟提供全球能源效率最高的产品和服务,并鼓励公民理性消费,将能源效率要求转化为个人的内在需要,而不仅仅是法律的规定.(三)能源效率行动计划对节能潜力的估计能源效率行动计划对过去35年的能源供应结构进行了分析,认为在一次能源供应结构中,通过提高能源效率而减少的能源消耗所占的份额不断增长,至2005年,已占到了供应总额的约37%.但在此基础之上,至2020年进一步节约20%,仍然具有技术和经济上的可行性.其中,民用建筑节能潜力约为27%,商用建筑约为30%,制造业约为25%,运输业约为26%.能源效率行动计划认为,由于预计的结构变化,先前政策和技术升级等影响,至2020年,能源强度将每年降低l.8%(470百万吨油当量),如果再执行新的政策和措施以及加强现有政策和措施,能实现的额外节约潜力实际估计为20%(每年1.5%或390百万吨油当量)以上.根据上述分析,能源效率行动计划提出具有连贯性和内在联系的一系列措施,促使欧盟在2020年实现有效节能20%.这些政策也将有利于环境改善,减少石油进口,加强欧盟产业竞争力,增加新能源效率技术出口机会以及产生积极的就业影响.(四)能源效率行动计划提出的政策和措施能源效率行动计划政策侧重于对能源需求的控制和减少,要求全面执行现有的和将来的法律,包括欧共体影响到能源效率的法律.这些政策主要涉及到制定各个部门的能源效率措施,有效利用经济和金融工具,鼓励技术创新等.政策主要包括六个方面.1.规范能耗产品,建筑和服务的动态能源性能要求行动计划鼓励欧盟成员国执行和强化欧盟有关能源效率的各项法律.保证欧盟内部能源效率产品和能源服务市场的迅速发展,保证市场转型的持续性.该项政策包括以下具体方面:第一,提高产品的能源效率,该领域将采取优先行动l:用品和设备标识及最低能源性能标准,即在2007年,委员会将根据下文的时间表,采用执行指令的方式,开始对l4大类优先产品采用最低能源性能标准,上述产品包括锅炉,热水器,电子消费产品,复印机,电视,备用方式,充电器,照明设备,电动主要包括:theECODesignDirective(2005/32/EC),theLabellingDirective(92/75/EC),heEnergyStarRegulation(EC)No2422/2001,theDirectiveonEnergyEndUseEmciencyandEnergyServices(2006/32/EC),rrheEnergyPerformanceofBuildingsDirective(2002/91/EC)等.26华北电力大学(社会科学版)2007年第4期机和其他产品,到2008底前,完成对所有上述产品的核准;第二,开发能源终端使用效率服务,委员会将就与欧洲能源监管机构理事会(CEER)合作起草谅解备忘录,并起草在所有部门提高能源终端使用效率的行动守则;第三,提高建筑物能源效率,该方面将采取优先行动2:建筑物性能要求和低能耗建筑物(被动房屋),委员会将建议在执行建筑物能源性能指令完毕后,于2009年充分扩展该指令的范围.委员会还将建议就新建和翻建建筑物制定最低性能要求(kWh/m).对于新建建筑物,委员会还将于2008年底前,在与成员国和主要利益相关者对话中,制定低能耗或被动房屋计划,以在2015年前促进该种建筑的广泛发展.委员会将把其自有建筑物作为典型,以起到示范作用.2.改进能源转换能源效率行动计划认为能源转换部门具有很大的节能潜力,除了在既有的政策框架(如欧洲排放交易体系)激励能源转换效率的提高外,欧盟还将采取其他新的措施来实现该领域的潜力,如采取优先行动3提高电力生产和配送效率:委员会在2008年前将对低于20兆瓦的新建电力,供暖和冷却设施制定最低强制性效率标准,并在必要的时候,考虑将上述标准适用于大型生产单位.委员会还将与能源供应产业现有生产设施制订良性运行实施指南,以提高所有电厂的平均发电效率,并协商制定良性监管实施指南,以降低输配线损.2007年将提出新的规章制度建议,以改善分散发电设施的并网情况.3.发展运输部门运输部门在欧洲经济中十分关键,其一次能源消费量约占总量的20%.该部门消耗能源的98%均是石油燃料.运输不但是能源消耗增长最迅速的部门,也是温室气体的主要来源,还是石油燃料进口依赖的主要因素.因此,实现该部门能源效率的潜力就非常重要.该部门能源效率可通过一系列措施得到提高,特别是确保车辆燃油效率,发展清洁车辆市场,确保适当胎压的维持,改进城市,铁道,海运和航空运输系统以及改变运输方式.在该领域,欧盟将采取优先行动4:达到车辆的燃料效率目标,如有必要,委员会将在2007年提议立法,以确保根据欧盟协议目标,通过全面和一致的方法,达成2012年前120gCO2/km的排放目标.委员会同时提议强化欧盟车辆能源标识要求.4.能源效率融资,经济激励和能源定价欧盟认为,培养能源效率意识的作用不应被过度放大.应当高度重视全面的信息以及正确的价格信号的作用.委员会将努力消除国内立法的法律障碍,一方面推动能源效率融资,另一方面改善价格信号对能源效率的效果.在这个方面,欧盟将采取优先行动5:推动中小企业和能源服务公司能源效率投资的适当融资,委员会将通过一系列行动,倡议银行部门为中小企业和能源服务公司提供财政支持;优先行动6:刺激新成员国的能源效率,欧盟委员会将鼓励成员国加强投资,加强成员国和区域之间的联系,在新成员国中提高能源效率;优先行动7:连贯利用税收工具,税收使外部成本内部化,是提高能源效率强有力的工具.委员会将起草间接税绿皮书(2007),并将在2008年对能源税指令进行复审,特别结合对能源效率和环境问题的考虑,促使能源税利用更有目的性和连贯性.此外,委员会将在2007年考虑利用税收减免的成本和效益,一方面刺激企业,促进生产经鉴定符合能源效率的用品和设备,另一方面促进消费者购买上述用品和设备.5.改变能源行为方式能源效率行动计划认为,能源的有效利用需要激励和推动,需要强化行为方式的理性和负责任的态度.该文件倡议对所有利益相关者进行教育和培训.在这个领域,欧盟将采取优先行动8:提高能源效率认知度,对产业界和共用事业能源管理人进行教育和培训,对小学,中学和职业教育课程进行教学支持;优先行动9:建筑密集区域能源效率,委员会将在2007年制订市长协议,将欧洲最大最先进的2030个城市的市长组织起来,交流和运用最好的实践经验,在城市环境中显着提高能源效率.6.国际合作能源效率行动计划认为,尽管能源效率起11leEnergyPer/oeofBuildingsDirective(2002/91/EC).2月7日欧盟宣布新的汽车尾气排放标准.要求到2012年欧洲出产新车的二氧化碳排放量达到平均130克/公里.大大高于原计划设定的120克/公里的目标.环保主义者认为,这是欧盟在汽车制造商的强大压力下,被迫做出了可悲的投降.AnalysisoftheActionPlanforEnergyEfficiency:RealisingthePotential,SEC(2OO6)1173,p9.(4jDirective2003/96/EC,OJL283of31.10.2003.p51.赵浩君:欧盟能源效率行动计划探析27始于国内,它仍然在很大程度上是一个国际问题.欧盟应当利用其双边和国际贸易,制订政策,协议,条约,采取相应手段(包括对话),促进能源效率技术和工艺的开发和应用.在国际合作领域,欧盟将采取优先行动10:在全世界范围内鼓励能源效率,委员会将在2007年进行与主要贸易伙伴国和国际组织之间的对话,以达成一项框架协议.该协议内容将运用大量政策和措施,致力于在终端利用部门以及能源转换部门提高能源效率.能源效率行动计划预计,其提出的措施可在未来6年内,特别是在近3年内开始产生影响.它呼吁欧盟理事会,欧洲议会和欧盟成员国的决策者给予充分的支持.能源效率行动计划在其附件中列明了所提议的全部具体措施,共计77项,并且列明了时间表.四,能源效率行动计划:实现潜力的主要启示虽然能源效率行动计划:实现潜力出台时间不长,还没有进入全面实施阶段,但根据欧盟委员会制定的历程和其主要内容,对我们有这样的一些启示.(一)把能源效率融入到总体能源战略和政策中去迫于目前国际能源安全的大环境,以及诸如俄乌天然气争端等迫在眉睫的问题,2006年,欧盟在制定和推行其能源战略和能源政策方面步伐较快,紧锣密鼓地出台了新能源政策,能源绿皮书和能源效率行动计划.能源效率行动计划是其中的重要一环,它体现了欧盟能源宏观政策,并将其中有关能源效率的内容具体化,是欧盟推行能源政策的重要工具.(二)高度重视法律和政策在提高能源政策方面的作用能源效率行动计划强调,要推动能源效率政策和措施,达成能源效率目标,必须全面的执行现有和将来的影响到能源效率的法律,正确而严格的转化欧共体相关法律,运用欧盟法律和指令对成员国的约束和影响,动员一切力量,促进投资,激励技术创新.从中可以看出,法律和政策对于解决相关经济问题,促进相关技术发展,有着重要的先导性作用和指导性意义.(三)提高认识在能源效率领域具有重要作用能源效率行动计划注意到了提高认识对于提高能源效率的作用,通过意见征集,欧盟发现,居民,产业界和一般利益相关人对于提高能源效率的政策和技术并不熟悉,这既妨碍了能源效率的提高,同时也意味着还有潜力可挖.但是,能源效率行动计划并未将能源效率意识的培养简单的留给公共舆论,而是采取具体的能源教育计划.此外,能源效率行动计划并未过度强调抽象的认识的重要性,而认为价格信号和税收等杠杆的作用要更为强大.(四)重视价格,税收等市场调控工具以及金融工具的作用能源效率行动计划认为,运行良好的资本市场,多样的合同形式,正确的定价和多样的财税金融激励手段既是提高能源效率,又符合成本效益原则的必要条件.据此,该计划要求适当利用如欧洲改革和发展银行(EBRD),欧洲投资银行集团(EIBgroup)和欧盟共同基金和结构基金(EUCohesionandStructuralfunds)等各种金融手段,以提高能源效率.而我国尚未对能源效率投资制定全面的金融和财税政策,应当进一步深入研究.(五)以产业部门为主分析能源效率潜力及制定相应政策能源效率行动计划虽然倡导欧盟,成员国国家,地区和地方各级政府以及其他社会力量采取措施,实施计划,但其对能源效率潜力的分析以及相应的政策的制定主要是依据产业部门的不同而进行的.由于相同产业部门对能源的消耗有着相似性,因此,采取以产业部门为主,地域为辅的视角制定节能目标,更能反映能源消耗的客观规律.(六)注重计划的可操作性应该说,该行动计划虽然内容丰富,但并没有涵盖涉及能源效率的所有内容,而是有重点的选取了一些方面,制定了相应的政策,从而突出了重点,明确了欧盟今后一个时期内(下转第55页)SeehnpactAssessmentReportoftheActionPlanforEnergYEfficiency:RealisingthePotentia1.EC(2006)1174.P6朱晓红等:公共管理与公共行政内涵的比较与争论556陈庆云.我国公共管理研究的基本内容及其重点J.江苏社会科学,2002,(6).7陈振明.公共管理学M.北京:中国人民大学出版社,l999.8陈振明.公共管理范式的兴起与特征J.新华文摘,2001,(4).9陈庆云,曾军荣,鄞益奋.关于公共管理基本理论的几点思考J.甘肃行政学院,2005,(3).1O季明明.当代公共行政的改革实践与公共管理学的崛起J.北京行政学院,1999,(3).11胡象明.关于公共部门的界定与公共管理学的研究范围兼谈公共管理学与行政管理学的关系J.武汉大学,2001,(9).12汪玉凯.公共管理基础问题研究J.中国行政管理,2001,(11).13夏书章.公共管理的旧貌新颜和发展趋势公共管理面面观J.公共管理,2004,(1).14陈振明.公共管理学M.北京:中国人民大学出版社,1999:3,47.15罗德刚.我国公共管理主体的探讨J.中国行