地方政府学PPT课件

1 8 1 1地方财政的概念 1 财政的概念源于西欧 finis finare finance中国学者 国家分配论 社会共同需要论西方学者 社会契约论 2 8 1 1地方财政的概念 2 地方财政的概念及特点概念 地方财政因为多级政府体制的存在而出现 是相对于中央财政而言的 是地方政府为提供地方性公共物品而进行的资源获取和配置 地方财政的特点 1 地方性 地方财政基于地方政府组织的存在而存在 2 财权有限性 相对于中央财政权力而言 地方政府的财政权限范围狭窄 在单一制国家 地方财权的大小一般由中央设定 在联邦制国家 地方政府的财政权力较之单一制国家大 3 功能相对单一性 地方财政的功能较为单一 主要在于提供一些地方性的公共物品 而不涉及其它区域或者全国性的公共物品 4 非均衡性 不同地方政府的财政水平存在明显的区域差别 3 8 1 2地方财政体制的类型 1 单一制形态和复合制形态 以国家结构形式为依据 联邦制 具有明显的分权化倾向 单一制 集权化倾向 充分要求发挥中央的调控 这意味着地方的自主性治理相对较弱 4 2 公共财政体制 非公共财政体制和准公共财政体制 以公共性程度为依据 公共财政体制 1 主要特征 民主性和公共性 2 主要表现在 第一 对个体或组织的平等关怀与尊重 第二 实行法治 第三 有限政府 非公共财政体制 非公共财政体制从财政的收支与运行中主要表现为三个特点 第一 家计制 第二 非平等性 第三 暗箱操作 准公共财政体制 有以下特点 第一 整个国家的财政体制及其相关制度已经建立 但是运行过程中相关机构的权力和功能并不能完全发挥实际作用 第二 税收制度已经确立 国家的财政收入越来越规范 但是脱离监管的费收入仍占据一定比重 第三 公共支出强调平等性 但是缺乏对民意的了解 不能满足民众的偏好 8 1 2地方财政体制的类型 5 3 独立型地方财政 依附型地方财政和半独立半依附型地方财政 以地方财政独立程度为依据 独立型地方财政 一般与地方自治联系在一起 特点 地方政府自主权较大 有相当的独立性 中央与地方的财政收支划分比较明确 自求平衡 地方政府对中央政府依赖很少 依附型地方财政 体现了中央财政在整个国家中的主导和控制地位 地方政府没有财权 事权也虚有其名 财政基本是统一由中央政府来集中并分配的 半独立半依附性财政体制 这种体制契合了均权主义理念 中央和地方都握有一定的 能用来与对方相抗衡的资源 各级政府所拥有的相应的权力都是其所拥有资源的产物 他们之间的关系是一种讨价还价 交易和协商的博弈关系 8 1 2地方财政体制的类型 6 8 1 3地方财政体制的演变 1 集权与分权衡量地方财权大小的三个指标 财税政策方面的权力 地方财政所拥有的财政资源的多少 地方政府在使用这些财政资源的自主程度 1 集权的理由公平问题 在决定地区之间的再分配政策上 对于私人部门或不同产业部门的收入或财富的再分配等方面 中央政府有决策方面的优势 效率和效益问题 中央政府可以结合各区域情况 从宏观的角度把握公共物品和公共服务的供给 提高财政投入的效率和效益 7 8 1 3地方财政体制的演变 2 分权的理由产出适合当地偏好 根据地方习惯和地区多样性 中央政府应扩大地方政府的权限以期地方政府提供适合本地区需求的公共物品 鼓励政府间竞争 公民可以在社区之间进行选择 促使政府管理者更有效率的提供公共服务 并更加关心公民的需要 公共产品的消费拥挤性 对于消费拥挤性较强的公共产品 由地方政府生产和提供比中央政府更有效 8 8 1 3地方财政体制的演变 2 影响地方财政体制变革的因素 1 历史因素 任何一种制度模式或经济体制都有其形成与发展的必然性与存在的合理性 而且制度模式与经济体制都是基于历史与现实的选择之上 2 政治体制 一国的政治体制变动对整个国家的财政体制的形成和变动会起到基础性的影响 3 政府职能 政府的职能决定了政府的活动范围和管理半径 政府间财政关系与政府职能的演变及其在各级政府间的划分有关联 4 法制环境 财政体制的变动要受到法律的影响 法治化的程度对于财政集权还是分权有一定影响 在法治缺失或者受外在因素干扰较大的情况下 财政更适合采取集权 法治化程度较高的国家 地方政府的行政能力强 国民法律素质高 公共政策稳定性和连续性强 因此 可以更多的分权 9 8 1 3地方财政体制的演变 3 地方财政体制演变的路径两种演进路径 分权向集权过渡 集权向分权过渡 1 美国财政体制的历史演变 体现了财政分权向集权演变的过程 联邦政府早期 州政府的权力较大 国会没有真正的权力行使其有限的职能 自建国后的100多年间 州和地方的财政权力一直处于绝对优势地位 20世纪30年代 美国政府间财政发生了巨大变化 表现在立法领域就是中央政府财权的扩张趋势明显 二战期间 联邦政府的财政扩权进一步加大 二战后至90年代美国财权有向联邦政府集中的趋势 尤其是在财政收入方面 10 2 中国财政体制的历史演变 体现了财政集权向分权演变的过程 改革开放前 基本是集权为主 新中国成立初 建立了高度集中的统收统支型的财政体制 1953年 进行了 划分收支 分级管理 的体制改革 改革开放后主要有以下改革 1980 1984年的 划分收支 分级包干 体制 又称 分灶吃饭 体制 1985 1987年实行 划分税种 核定收支 分级包干 体制 1988 1993年实行的多种包干财政体制 8 1 3地方财政体制的演变 11 1993年12月发布了 关于实行分税制财政管理体制的决定 从1994年1月1日起在全国范围内全面实行 分税制改革实施 1998年 在全国财政工作会议上 中国首次提出了要建立公共财政体制的目标 1999年全国九届人大二次会议上被正式确认 8 1 3地方财政体制的演变 12 8 2 1地方财政预算的内容 1 地方财政预算的级次 主要指地方政府在纵向上划分为不同的层级 而每个层级进行单独的预算 2 地方财政预算的职权 就是在财政管理体制中 把各级财政以及同级财政各管理部门之间 在财政分配和管理上负责哪些事务 承担哪些责任 拥有哪些财权 有多大的权限等问题确定下来 职权的划分要与国家的政治体制和经济体制相适应 相一致 3 地方财政预算的收支 政府间财政收支范围的划分是财政管理体制的核心内容 而地方财政收支是地方政府预算的核心内容 政府间财政收支划分的结构 在财政收入的划分中 侧重于中央政府 在财政支出的划分中 侧重于地方政府 4 地方财政预算的调节 是中央政府通过国民收入的分配和再分配 将其一部分财政收入单方面无偿地让渡给某些地方而发生的支出 也指地方财政资金 通过中央政府 向其他地方的横向转移支付 财政转移支付的基本目标是实现市场经济条件下各级政府的财政基本均衡以实现各地政府的公共服务趋于均等化 13 8 2 2地方财政预算的管理 1 详尽化 是区别于中央政府预算最重要的原则之一 经营地方资产上的任何举动 都必须在财政预算案中详尽地列出 并说明投资的收入来源 以及支出去向 2 民主化 较广泛的公民参与 3 公开化 表现在地方预算从编制 执行到决算必须公开 透明 地方财政政策 财政事务要增加透明度 4 法制化 是地方财政预算管理规范化的重要保障 5 科学化 是公共财政的必然要求 是财政收入合法 支出合理的重要原则 意味着要对整个财政过程的各个环节具备质量观念和科学意识 14 8 2 3地方财政预算管理的组织形式 1 单式预算又称单一预算 它是在预算年度内 将全部的预算收入和支出汇集编入单一的总预算 形成一个收支项目对照表 而不再区分各类预算收支的经济性质 符合 健全财政 的原则 对监督和控制政府财政收支 维持收支平衡起着重要的作用 2 复式预算在预算年度内 把全部的预算收支按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表 从而编成两个或两个以上的预算 各国通常的做法是把预算分为经常预算和资本预算 两个或者两个以上独立表格 按各类资金性质划分 预算收支基本平衡或略有结余 15 8 2 4地方财政预算的编制方法 1 基数法预算指在上年度预算实际执行情况的基础上 考虑了预算期内各种因素的变动 相应增加或减少有关项目的预算数额 以确定未来一定期间收支的一种预算方法 主要适用于在计划期由于某些采购项目的实现而应相应增加的支出项目优点 预算编制方法简便 容易操作 缺点 易受到既成事实的影响 使预算中的某些不合理因素得以长期沿袭 导致各部门苦乐不均 有一定的局限性 易使基层预算单位养成资金使用上 等 靠 要 的思维习惯 滋长预算分配中的平均主义和简单化 不利于调动各部门增收节支的积极性 16 8 2 4地方财政预算的编制方法 2 零基预算指在编制成本费用预算时 不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额 而是以所有的预算支出为零作为出发点 一切从实际需要与可能出发 逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理 在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法 三个特点 预算的基础不同 预算编制分析的对象不同 预算的着眼点不同 17 8 2 5地方财政预算管理的程序 1 准备及计划阶段 对整个预算进行总体的计划安排 对所需的服务进行分析和确定 2 统计及汇总阶段 预算汇总到地方政府的预算办公室或预算委员会进行 预算办公室或预算委员会将部门预算汇总成为总预算 进行分析 提出初步建议报行政长官 预算办公室或预算委员会致力于将行政长官政策目标体现为预算的数字和项目 3 提交及通过阶段 预算案送达立法机关后 立法机构将提交各执行委员会或财政委员会讨论 预算案获立法机构通过后就成为拨款的法律依据 该法案规定了支出上限和对各部门预算的授权 最终的预算将全部或汇总后编印 并提供行政官员及市民查阅 4 执行及反馈阶段 预算办公室或预算委员会要协调各官僚机构执行立法机构及行政首长的意图 按计划控制支出并掌握收支信息 预算的执行反馈系统所产生的信息用于项目有效性的检查 项目的内部或外部审计是实现跟踪和反馈目的的理想手段 18 8 3 1地方财政收入 地方财政收入 是地方政府为提供地方公共物品而汲取的资源 一般来说 任何一级政府的存在都是为了履行某种职能 那么必然要有与行使职能相匹配的财力资源 1 税收 1 课税权及其划分课税权主要是指在税收的立法权 征管权 支配使用权和相关政策制定在内的各种税收权限 2 课税权划分的基本原则 19 穆斯格雷夫的七原则论 一是以收入再分配为目标的累进税应划归中央 二是作为稳定经济手段的税收应划归中央 而具有周期性稳定特征 收入起伏不大的税收应划归地方 三是地区间分布不均的税源划归中央 否则会引起地区间税收收入不平衡 四是课征于流动性生产要素的税收最好划归中央 五是依附于居住地的税收 如销售税和消费税 最好划归地方 六是课征于非流动性生产要素的税收最好划归地方 七是受益性税收及收费对各级政府都适用 8 3 1地方财政收入 20 丁 迪尤的效率 经济利益原则效率原则 课税权与收入的划分要以征税效率的高低来划分 经济利益原则 该原则以增进经济利益为标准划分中央税和地方税 税收应归哪级政府 应以促进经济发展 不减少经济利益为着眼点 8 3 1地方财政收入 21 8 3 1地方财政收入 2 费收入规费和使用费两类 规费是政府部门对公民个人实施特定行政管理所收取的工本费或手续费 使用费 是使用政府所提供的产品和服务者向政府支付的费用 地方政府收费原则 1 受益者负担原则 受益者付费 2 法制原则 就是要求政府收费的主体 收费的标准 操作规程都应该法制化 3 民主原则 政府收费要广泛地听取民众的意见 同时 预算收费应该通过代议机关的审批 4 效率原则 政府收费要考虑到效率问题 22 8 3 1地方财政收入 3 地方政府债券收入又称地方债券 是由地方政府发行的债券 目的是为了筹措一定数量的资金用于满足市政建设 文化进步 公共安全 自然资源保护等方面的资金需要 4 罚款 捐赠及其他收入罚没收入是指政府依据国家法律 法规及规章规定 对违法行为进行罚款 没收非法所得 没收非法财物所形成的收入捐赠收入指政府得到的来自个人或组织的捐赠其它收入包括各种缴费 国际组织援助收入等5 转移支付收入 23 8 3 2地方财政支出 地方财政支出 地方政府为满足地方经济和社会发展的需要 提供地方性公共物品而支出的资金 1 政府间财政支出划分的原则 1 受益原则 根据受益对象的不同划分支出主体 2 行动原则 根据政府公共服务或者活动来划分中央和地方财政支出 3 技术原则 根据政府活动或服务所需的技术强度来划分中央和地方财政支出 24 8 3 2地方财政支出 2 政府间财政支出责任的划分 1 中央政府和地方政府间财政支出责任的划分中央政府的支出责任包括受益范围涉及到全国居民的公共物品 国家的宏观政策调控 收入再分配政策等等 地方政府的支出责任包括受益范围限于某区域的公共物品的提供 外部效应波及本地区的混合产品的提供 地方自然垄断行业的公共生产等 25 8 3 2地方财政支出 2 地方政府间的财政支出责任划分地方政府间财政支出责任的分工源于地方政府管理的多层化 地方各级政府间财政支出框架 第一中央政府制定宏观的政策 对下级政府间的关系予以规范 第二地方政府中的最高层负责监督和指导 基层政府组织实施 第三某项公共服务的提供应该考虑规模效益和受益范围 26 8 4 1政府间转移支付的概念与特征 1 概念界定政府间转移支付主要就是上下级或同级政府之间财政资金的转移 实质是指财政资金在各级政府之间的一种再分配形式 转移支付模式主要有三种 自上而下的纵向转移横向转移纵向与横向转移的混合 27 8 4 1政府间转移支付的概念与特征 2 政府间转移支付的特征 1 公平性 主要体现在通过政府间的转移支付 有效地调节各地客观存在的财政经济发展差距 使居住在全国各地的居民均可享受到政府提供的大体相当的公共服务水平 2 内部性 财政资金只在政府内部上下级政府以及同级政府相互之间的再分配 不涉及政府向企业 居民个人的资金转移 主要方式是中央 联邦 政府向省 州 政府以及省 州 政府向地方政府的纵向财政资金转移 3 公开性 主要体现在政府间纵向 横向拨款的依据 方法和结果等 要向全社会公开 并接受社会各界的监督 透明度高 28 4 规范性 主要体现在政府间纵向 横向拨款的确定 要实现公式化 程序化和法制化 调整选定的因素和公式 或者调整 改变转移支付形式等也要按法定程序进行 做到科学 规范 并保持相对的稳定性 5 多样性 转移支付一般都综合运用多种形式 比如 专项拨款 有条件拨款 以充分发挥财政对市场经济的多重调节功能 8 4 1政府间转移支付的概念与特征 29 8 4 2政府间转移支付的类型和功能 1 类型划分 1 无条件转移支付 又称无条件补助 UnconditionalGrant 或非选择性拨款 Non selectiveGrant 它不规定拨款的使用范围 接受方可以根据当地的情况自由安排款项 目的是通过补助实现各地区在提供最低或基本公共服务的能力或水平上的大体均衡 30 2 有条件转移支付 又称有条件拨款 ConditionalGrant 或选择性补助 SelectedGrant 拨款的提供者规定了资金的用途 接受者必须按照规定使用 非配套性转移支付 无需地方配套资金 配套性转移支付 是指接受转移资金的下一级政府必须自己筹集到一定比例的款项才能接受上一级政府的资金转移 可分为两种 一是不封顶配套转移支付 Open endmatchingGrant 二是封顶配套转移支付 Closed endmatchingGrant 8 4 2政府间转移支付的类型和功能 31 3 分类转移支付 又称分类拨款 BlockGrant 这类转移支付被称为是一种使用范围较宽的有条件拨款形式 Wide specificGrant 它是有条件的 拨款者规定转移性资金的使用方向 它不具体指明接受者应该使用该款项的细目与用途 8 4 2政府间转移支付的类型和功能 32 8 4 2政府间转移支付的类型和功能 2 转移支付的功能 1 弥补财政纵向缺口 地方上支出大于收入和中央的支出小于收入的局面被称为纵向财政缺口 纵向财政缺口的填平只能靠中央向地方提供转移支付 把归于中央的一部分税收以转移支付的形式同地方分享 地方应该掌握以转移支付形式从中央转移来的财政资源的使用权 以弥补分税制的内在缺陷 2 纠正财政横向失衡 各地区不同的自然资源 人口和经济发展水平 使各地方政府的财政汲取能力及财政需求不相同 进而导致各地区之间财政净利益的差异 形成横向失衡 为了纠正这种横向之间的不平衡 只能由中央政府出面通过转移支付来减少或消除地区间的财政净利益差异 33 3 消除公共产品外溢性 公共产品外溢性 是指地