社区管理5(城市社区管理模式)PPT课件

Ch5 城市社区的管理模式 1 社区管理模式含义 2 国外城市社区管理模式 3 中国城市社区管理模式 在实际的社区管理运行中 一定的管理体制总是要通过具体的管理机制和管理操作表现出来 这种管理的机制和操作就是社区管理模式 在中国由于存在城市社区和农村社区 因此就有两类社区管理模式 我们先来讨论城市社区的管理模式 社区管理模式的含义社区管理体制着重讨论在社区管理中有哪些管理机构 它们之间存在什么关系 管理的几大职能是配置的 社区管理模式则是在一定历史时期产生并随着经济 政治 文化 社会 生态条件的变化而演化的 由社区中各相关管理机构参与并发挥其特定职能 目的在于促进社区管理活动有效开展的基层社区运行机制和操作方式的总和 1 社区管理模式及其类型 城市社区的管理模式是从大量的具体城市社区的管理机制和操作方式抽象出来的 反映社区管理的机制和操作方式的逻辑框架 研究社区管理模式的作用在于帮助人们对不同城市社区的管理机制和方式进行比较 并确定具体社区采取哪一类较为适合的管理机制和方式 现实中运行的城市社区管理机制和方式不一定完全符合这些抽象的逻辑模式 社区管理模式的作用科学的社区管理模式有利于提高社区管理效率并能够及时 快速 有效地解决社区运行中的问题 科学的社区管理模式有利于降低社区管理运作的成本 可以减少人力 财力 物力支出 并节约时间 科学的社区管理模式有利于增进社区居民的身心健康和提高生活质量 有利于促进社区居民自身的发展和素质的提高 从而有利于社区的长治久安 保证社区的健康发展 行政管理一竿到底 社区自治 街道办统筹协调 城市社区管理的主要力量 市场 政府 社区自治型 政府主导型 市场导向型 A B C 城市社区管理模式类型 政府导向型管理模式的内容这种管理模式是以政府为核心 在现阶段主要是以城市区人民政府下派的街道办事处为主体 在居委会 中介组织 社会团体等各种社区主体的共同参与配合下对社区的公共事务 社会事务等进行管理 其实质是为强化基层政府的行政职能 通过对政治 社会资源的控制实现自上而下的社会整合 其社区管理范围一般为原街道行政区域 政府导向型管理模式中的街道办事处构建社区服务网络 提供社区服务 满足社区居民物质上和精神上的需求 提高居民的生活质量 开展健康向上的文化 教育 体育和娱乐活动 主要以丰富居民的精神文化生活为主 普及诸如法律 科普 卫生等知识 提高居民的文明素质 建设小区绿化环境 维护社区的整洁 创造舒适的人居环境 提高生活质量 健全治安防范网络 创建和谐安定的社会秩序 对社区组织主要成员的任命和培训 为社区建设提供财政支持 政府导向型管理模式的优点社区建设工作由政府发挥主导作用 社区工作有坚实的权力作后盾 社区管理更具有权威性和统一性 政府能够联合社区各方 包括环卫 公安 税务 城管 企事业单位等 以形成 条块结合 以块为主 各司其职 的管理网络 政府能够协调好环卫 公安 税务 城管及企事业单位之间的利害关系 政府导向型管理模式的缺点政府主导型的社区管理模式仍然是传统意义上的政府办社会的做法 政府承接了很多社会性事务 负担比较重 精力被分散 降低了政府的工作效率 增加了政府的财政负担 政府机构有再度膨胀的趋势 最为重要的是这一模式抑制了民间的活力 不利于社区的建设和发展 社区自治型管理模式的内容社区自治型管理模式是以社区居委会为核心 联合社区内其他各种主体 非政府组织 新经济组织 企事业单位和个人 一起 共同参与社区事务的管理 实行真正的民主自治管理的一种模式 社区自治型管理模式中的居委会在社区管理中 居委会是核心 承担社区的管理工作 挖掘社区中的各项潜在的资源 共同建设社区 为社区民众服务 社区内的各项社区事务和公共性事务由社区居委会及其他成员按照社区组织的规则办理 社区的管理经费原则上由社区组织通过各种渠道自助筹集 必要时 会得到当地政府的财力支持 社区自治型管理模式中的街道办事处政府并非不发挥任何作用 只是其作用是间接的 指定各项法律法规来规范社区内不同的集团 组织 个人和家庭活动 协调各方利益 并且切实保障社区成员的民主参与社区管理的权利 提供必要的财政支持 负责社区的发展规划 社区自治性的管理模式的优点社区的管理主体由社区居民 社区组织的管理者 上级主管部门 社区经济组织等构成 广泛参与社区事务 为社区居民参与本社区的事务或活动提供了机会和平台 有助于调动社区基层参与社会实践的积极性 发扬社会主义民主 使社区居民真正成为社区的主人 有利于政府转型 政府不再是社区建设的领导力量 减轻了政府在社区建设方面的压力和负担 从繁复的社会事务中解放出来 引导政府向新的管理体制转型 社区居民的积极参与 更能将社区建设引向居民需要的轨道上来 有利于丰富居民的物质文化生活和精神文化生活 社区自治型管理模式的缺点从现阶段社区管理实践看 离开政府的引导 离开法律的规范 社区自治有流于形式 纸上谈兵之嫌 市场导向型管理模式的内容即通常所说的 物业管理模式 自1981年3月全国第一家物业管理公司 深圳物业公司成立至今 物业管理行业在中国从无到有 并迅速成长壮大起来 虽然这一管理模式还不够成熟 其结构体制和运行机制还存在许多不完善的地方 但从目前的发展态势来看 它已经成为城市社区居民日常生活中一种重要依托 市场导向型管理模式的优点社区的建设和管理由于引入了市场竞争机制因而表现出了一定的生命力 市场导向型管理模式的缺点由于当前物业管理的不规范 亟待加强管理 此外 这种市场化运作的管理模式毕竟不能覆盖小区中的社会管理和行政管理 还不能说是一种完全意义上的社区管理 其地域的范围一般只为封闭性的小区 政府主导 社区自治混合型管理模式的内容混合型的管理模式将政府主导型和社区自治型两种模式结合起来 是官方色彩和自治特征的交集 社区中的组织与政府建立起合作关系 双方派出代表 此外还有居民代表 共同组成社区治理机构 政府在这种管理模式的职能主要是规划 指导并提供经费支持 美国城市社区治理模式的内容美国的城市社区治理体制是一种以社区委员会为核心 议行分离 公民有广泛参与机会的公民自治模式 美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态 社区并不是作为政府的一个基层管理单元 行政区划 而存在 联邦各州乃至各个市 镇 都有其独特的社区治理方式 但是社区发展和管理上 基本都采取了 政府负责规划指导和资金扶持 社区组织负责具体实施 的运作方式 他们将具体事务交给社区组织和民间团体 政府只负责宏观调控 在社区的日常运作中 社区委员会 社区主任 专业社区工作者 非营利组织和社区居民 志愿者均是社区治理的主体 对社区建设和社区发展负有职责和义务 2 国外城市社区管理具体模式 政府机构制定政策美国政府一般通过制定政策影响社区的发展 例如 联邦 州地方政府一方面负责评估和修改社区的社会和经济政策 另一方面又采取措施消除在就业 信誉和住房等问题的种族 民族以及其他形式的歧视 联邦 州地方政府鼓励和支持社区组织的发展 并和慈善部门 社区企业形成合作伙伴关系 通过这些活动 联邦 州地方政府可以建立一个合作机制 探索社区发展的途径 联邦 州地方政府还通过扩展社区组织来执行有关政府社区开发项目 为了推动社区发展 政府还通过各种政策 包括税收优惠 和法规 引导私营企业投入社区建设 第三部门提供服务美国的第三部门或社区非营利组织主要分为三种类型 一是传统的社区服务机构 较有代表性的是慈善组织 二是在20世纪70年代后成立 能直接得到政府用于职业培训 社区服务和其他服务资金支持的组织 三是为满足邻里和其他社区需要而建立的组织 这些组织一般由志愿者发起 并由志愿者或低薪工作人员来管理 美国的第三部门或非政府组织已形成一个庞大的系统 但各组织之间没有隶属关系 而是按照法律法规 代表不同的利益群体独立开展活动 社区企业提供帮助在美国的社区治理中 除了政府机构和第三部门两支力量外 还有另一社区治理主体 即社区企业 包括 社区化的小企业发展中心 它们在社区内为个人创办的小企业提供融资 谘询等方面的服务 社区化的小企业投资公司 它们一般向所在区的小企业提供创业资本贷款 社区开发公司 这些公司为所在社区成长中的小企业提供诸如土地 厂房等主要固定资产方面的长期债务融资 社区微型贷款中心 主要为所在社区的少数民族 妇女 退伍军人创办和经营小企业提供小额融资服务 美国社区治理模式的基本特征 社区治理的民主化美国学者博克斯把美国社区治理模式称之为 以公民为中心的智力结构 并且把社区治理与公民治理等同起来 其目的就在于显示美国社区治理强烈的民主化特征 社区参与成为美国民主政治参与的重要方式 在美国现代社区治理中 公民直接参与的意愿越来越清晰地凸现出来 形成了社区代议民主制和社区直接民主制相混合的民主自治模式 社区居民既可以通过社区选举或政党选举来间接地影响社区的公共事务 也可以通过社区全民公决或者社区听证会来直接决定社区的公共政策 但是 无论是社区代议民主制还是社区直接民主制 美国社区治理均表现出了对社区居民参与巨大的容纳能力 其公共决策的民主化特征是显而易见的 社区治理的组织化在美国社区治理中非政府组织扮演着重要角色 美国有遍布全美各地的137万个非政府非营利组织 他们实际上是一种民众为实现自己的目标而结成的自我组织 同时由于非政府组织既是居民生活区的代理者又是政府管理社区的合作者 因此它可以起到政府和居民之间的桥梁作用 又因为非政府组织严密 机构健全 动作规范 市场化动作程度高 有强烈的责任感 所以在美国城市社区治理中是不可或缺的一部分 因而美国的社区治理是极具组织化的 社区权力的多元化美国社区治理是多个主体自由和平等参与的过程 公民 企业 非政府组织和政府分享着对社区的治理权力和责任 社区治理权力不是被政府或者社区代议机构垄断 美国学者博克斯也指出 公民 选任官员和公共服务职业者都参与了社区治理 它们分别扮演着不同的角色 公民成为社区的治理者而不是消费者 选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力 而不是替他们做出决策 实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标 而不是着力控制公共权威机构 美国城市社区管理模式的难题美国社区管理模式的特征也会带来一些城市社区治理的难题 这给美国现今城市社区治理的走向 公民治理 的主导者们 即公共服务职业者带来了严峻的问题 包括政策制定中如何将期望的公民参与和可以接受的理性要求有机结合起来 怎样避免气愤的精英们的报复 这些人将公民和公开对话看作是对他们利益的严重威胁 如何防止职业主义力图消除的政党分赃制 政治恩赐和腐败等不正之风的反弹 新加坡城市社区治理模式的内容自1965年新加坡独立以来 新加坡人民行动党就一直牢牢掌握着执政权 秉承 执政为民 的理念 认真履行责任和义务 无论是宏观的政策制定和执行 规划建设的统筹部署 还是提供健全的社区公共服务 方便的社区商业 社区组屋统一修建和修整 社区治安的维护等等 人民行动党都称得上是负责任的 同时从财政 政策和行动上给予民间组织和社会力量有力的支持 形成政府与社会力量共同致力于社区建设的崭新局面 政府加强宏观政策落实和发展方向的正确引导在新加坡 政府通过对社区组织的物质支持和行为引导 把握社区活动的方向 而且社区的相当一部分活动本身就是政府发起的 其中某些环节还受到政府的资助 例如 基于社区建设的公共事务 新加坡政府负责90 的社区基础设施建设费用和50 的日常运作费 国家总统 政府总理每年国庆等重大节日对有贡献的基层社区领袖进行表彰 国会议员经常参加社区各类活动 在社区接见民众 听取民众意见等 政府提供多种多样的人力财力和物力支持不管是社会发展及体育部这样的政府单位 人民协会这样的半官方性质的组织 还是德教太和观等的民间福利组织 它们的各种人力 财力和物力需求 除一部分可以通过自身募捐 广泛宣传动员志愿者义务参加 并且发动社会捐助等方式筹集外 大部分的人力 财力和物力还是需要政府为其提供 政府制定科学前瞻性的社区统一规划政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准 社区发展理事会 民众联络所 居民委员会等机构在政府指导下自主活动 并及时向政府反馈民众意见 各政府部门根据社区居民需要 调整规划和管理方式 按照是否达到社会服务的标准 评估各自治组织的业绩 下拨活动经费 政府行政部门 社区管理机构 基层自治组织及社会团体之间职责分明 上下贯通 形成了科学 合理 灵活 自治的社区建设模式 新加坡城市社区治理模式的基本特征 政府立法引导与社区高度自治相结合政府立法引导与社区高度自治相结合构成了新加坡高效的城市社区公共管理的独特模式 政府设有国家住宅发展局 负责对社区工作进行指导和管理 政府行为和社区行为紧密结合 是新加坡社区管理模式的主要特点 新加坡政府通过对社区组织给予物质支持和行为引导 来把握社区活动的方向 社区管理组织具有非常完善的体系社区内实行委员会制 主要有三个组织 居民顾问委员会 社区中心管理委员会和居民委员会 三个委员会的工作者完全是义务的 兼职的 这样节省了大量费用 新加坡城市社区管理模式的难题新加坡公众很少主动参加社区管理 社区居民民主观念淡薄 这是由新加坡的历史文化传统和政治经济背景决定的 新加坡的市场体制和法律的历史不够长 各项工作主要由政府主导 社区组织行政化 社区居民很少参与社区活动的发起组织以及各项法规的起草与决定 行政侧重型模式 以上海市卢湾区五里桥街道为例上海模式的特色是把社区建设与 两级政府 三级管理 四级网络 的城市管理体制改革相结合 强化街道办事处的权力 地位和作用 将社区定位于街道 形成 街道社区 注重政府在社区发展中的主导作用 强调依靠行政力量 通过街居联动发展社区的各项事业 上海市卢湾区五里桥街道按照 两级政府 三级管理 的要求 形成了 以块为主 以条为辅 条块结合 的管理机制和三个层面的组织管理系统 领导系统 执行系统和支持系统 3 国内城市社区管理具体模式 社区管理领导系统由街道办事处和城区管理委员会构成 在 两级政府 三级管理 体制下 街道办事处成为一级管理的地位得到明确 随着权力下放 街道办事处具有以下权限 部分城区规划的参与权 分级管理权 综合协调权 属地管理权 街道办成为街道行政权力的中心 以块为主 条块结合 与此同时 为有效地克服各块分割 建立了由街道办事处牵头 派出所 房管所 环卫所 工商所 街道医院 房管办 市容监察分队等单位参加的城区管理委员会 城区管委会定期召开例会 商量 协调 督查城区管理和社区建设的各种事项 制定社区发展规划 城区管委会作为条与块之间的中介 发挥着重要的行政协调功能 使条的专业管理与块的综合管理形成了有机的整体合力 社区管理执行系统由四个工作委员会构成 上海模式在街道内设定了四个委员会 市政管理委员会 社区发展委员会 社会治安综合治理委员会 财政经济委员会 具体分工是 市政管理委员会负责市容卫生 市政建设 环境保护 除害灭病 卫生防疫 城市绿化 社区发展委员会负责社会保障 社区福利 社区服务 社区教育 社区文化 计划生育 劳动就业 粮籍管理等与社区发展有关的工作 社会治安综合管理委员会负责社会治安与司法行政 财政经济管理委员会对街道财政负责预决算 对街道内经济进行工商 物价 税收方面的行政管理 扶持和引导街道经济 以街道为中心组建委员会的组织创新 把相关部门和单位包容进来 就使得街道在对日常事务的处理和协调中有了有形的依托 社区管理支持系统由辖区内企事业单位 社会团体 居民群众及其自治性组织构成 它们通过一定的组织形式 如社区委员会 社区事务咨询会 协调委员会 居民委员会等 主要负责议事 协调 监督和咨询 从而对社区管理提供有效的支持 上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为 四级网络 抓好居民委会干部的队伍建设 充分发挥居委会的作用 推动居民参与社区管理 维护社区治安稳定 保障居民安居乐业 上海模式的不足居民委员会行政化色彩浓厚 街道办 逐步将居民委员会纳入到行政组织的基层网络中 将相当多的行政工作往下转移到居委会的身上 从老年 失业 优抚 卫生 治保 计生 调解 到精神文明建设 党建等事务 居委会承担的行政职能越来越多 实际功能也渐渐向行政组织靠拢 居民社区参与不足社区意识不强 居委会过度行政化带来的后果就是 它对城市基层社会的代表性不足 与居委会行政管理职能的上升相应的 是自治职能的下降 居委会过多承担国家管理的职能 必然影响居民的认同感 社区自治组织和中介组织比较虚弱 政府力量过于强大 行政推进在部分地区变成了行政包办 长官意志 压抑了社区内生的自我调控机制的发育和成长 影响了居民的民主参与和自我管理 行政操作色彩的工作方式在实际工作中 重新将社区纳人国家 政府 的系统之中 影响了政府职能的转变 增加了政府负担 社区其他社会中介组织缺乏足够的资源和权威 没有足够能力代替政府部门组织居民管理公共事务 自治型模式 以沈阳市春河社区为例从1998年下半年起 沈阳市在和平 沈河两区试点的基础上 开始在全市展开社区体制改革 重新调整了社区规模 理顺了条块关系 构建了新的社区管理组织体系和运行机制 形成了颇具特色的沈阳模式 沈阳模式 改革焦点落在了社会性组织这一层面 社区的社会性组织具有法定地位 拥有相应权力 在社区建设和发展中具有主导性和创造性 政府主要采用法律和制度来规范社区运行机制 公众参与也是沈阳模式的鲜明特色 社区组织机构由居民选举产生 社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意 并以此对政府的决策施加影响 明确社区定位沈阳将社区定位在 小于街道办事处 大于原来居委会 的层面 由于原有的居委会规模过小 资源匮乏 如将社区定位在居委会 则不利于社区功能发挥 街道办事处是政府的派出机关 在街道层面上组建社区 则又影响社区的自治性质 因此 将社区确定在街道与居委会之间的层面上 可避免两方面弊端 有利于社区资源的利用与功能发挥 合理划分社区沈阳市将社区主要分为四种类型 一是按照居民居住和单位的自然地域划分出来的 板块型社区 二是以封闭型的居民小区为单位的 小区型社区 三是以职工家属聚居区为主体的 单位型社区 四是根据区的不同功能特点以高科技开发区 金融商贸开发区 文化街 商业区等划分的 功能型社区 建立新型的社区组织体系这个组织体系由决策层 执行层 议事层和领导层构成 决策层 为社区成员代表大会 由社区居民和社区单位代表组成 定期讨论决定社区重大事项 执行层 为社区 管理 委员会 它与规模调整后的居委会实行一套班子 两块牌子 由招选人员 户籍民警 物业管理公司负责人组成 对社区成员代表大会负责并报告工作 其职能是教育 服务 管理和监督 议事层 为社区协商议事委员会 由社区内人大代表 政协委员 知名人士 居民代表 单位代表等组成 在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的协商 议事职能 有权对社区管理委员会的工作进行监督 领导层 为社区党组织 即根据党章规定 设立社区党委 总支和支部 沈阳模式的不足政府角色的 越位 以政代社 承揽了过多的应由非政府社会组织所承担的职能 习惯于计划经济时代的传统做法 自觉或不自觉地将非政府的社会组织作为依附于政府的附属单位 将对居民委员会的指导责任变成了领导责任 且直接任命居民委员会的有关工作人员 直接管理居民委员会的日常活动 在财政安排上的 过度投入 社区服务中心 社区文化馆 社区图书站的多数工作人员完全可招募志愿人员来担任 而现实却多为在编的事业性单位职工 导致政府有限财力的过度投入 政府角色的 缺位 对非政府的社会中介服务机构 专业化的社会工作机构等第三部门社会组织的培育还不到位 多数基层政府官员不习惯或不善于对社区自治性组织进行政策指导 政府对介入社区建设的专业性社会团体和社会工作机构的 资助性投入 不到位 社区组织与运行机制尚不健全 不完善 在沈阳社区的建设过程中 社区内既要体现自治 又要坚持党的领导 既要避免行政化的倾向 又要避免完全的市场化 社区管理委员会如何协调好党 政府 企业等主体之间的关系是一个难点 随着市场经济发展 社区利益主体的多元化 社区如何培育社区意识 形成社区认同感和归属感是社区管理者的重要课题 资金供给与运行机制不完善 政府对社区服务的资金投入不足 社会捐助形成的资金投入少 有奖募捐资金投入少 社区服务自身产出资金再投入的积极性不足 混合型的江汉模式江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为 小于街道 大于居委会 通过民主协商和依法选举 构建了社区自治组织 即社区成员代表大会 社区居委会和社区协商议事会 与沈阳模式不同的是 江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构 但明确提出了社区自治的目标 而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治 江汉模式是在沈阳模式基础上以转变政府职能为核心 在体制创新中体现 小政府 大社会 的理念 完成了社区调整划分 社区组织体系得以重构 社区主体组织健全 民间组织逐步发育 社区基础设施逐步完善 空间配置趋于合理 社区服务范围更加拓展 社区服务方式更加多样 社区工作者队伍不断健全 工资待遇不断提高 政府与社区关系逐步理顺 合作共生的机制逐渐形成 江汉模式不仅重构了社区微观组织体系及运行机制 而且转变了区 街政府部门的职能和行政运行机制 试图建立社区自治系统与政府行政系统的共生机制 形成政府自觉依法行政 社区组织自主管理 社区人自愿参与相结合的治理模式 保障居委会的自治性理顺社区居委会与街道 政府部门的关系 明确职责 保障社区居委会的自治性 明确居委会与街道办事处的关系是指导与协助 服务与监督的关系 不是行政上下级的关系 重新界定街道各行政部门与社区组织的职责 街道负责行政管理 承担行政任务 而居委会负责社区自治 不再与街道签目标责任状 并有权拒绝不合理的行政摊派工作 同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度 并以此作为奖惩的主要依据 政府职能部门重心下移政府职能部门面向社区 实现工作重心下移 区 街政府部门要做到 五个到社区 即工作人员配置到社区 工作任务落实到社区 服务承诺到社区 考评监督到社区 工作经费划拨到社区 责任承诺监督到人为了保证区街政府部门职能转换到位 不走过场 根治过去 遇见好事抢着做 遇见麻烦事无人做 遇见责任 踢皮球 的顽症 建立 责任到人 承诺到人和监督到人 的实施机制 力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合 行政功能与自治功能互补 行政资源与社会资源整合 政府力量与社会力量互动的社区治理模式 江汉模式的不足管理体制上的行政化倾向 少数政府职能部门没有做到费随事转 部分街道还与社区签定了目标责任状等 无法适应快速发展的社区建设的需要 居民参与程度低 在转型期 由于 路径依赖 的影响 各种资源仍掌握在各种类型的单位手中 江汉区社区建设基本上还是处于政府主导阶段 社区居民和社区单位大多游离于社区公共事务和公共活动之外 参与社区建设的广度和深度都不高 成为了社区建设纵深推进的瓶颈 社区公共服务设施配套率低 由于江汉区基本属于老城区 社区公共服务设施建设陈旧 致使社区公共服务设施仍处于总体短缺状态 存在覆盖率 拥有率 配套率低等问题 无法有效满足社区居民的需求 影响着居民生活水平的改善和对社区的认同感 深圳盐田模式深圳盐田区2005年社区管理体制改革呈现出两个亮点 一是标志着 政社分离 的 一会 分 两站 的社区治理模式的创新 二是在全区范围内实行把提名权交给居民的真正的社区居民委员会直接选举 一会 分 两站 的盐田模式的内涵是 根据 议行分设 理念 把原来长期由居委会承担的行政 自治和服务三种功能进行分化 把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来 赋予社区工作站 与社区居委会平行的政府组织 把自治职能交还