浅析新型农村合作医疗.doc

吉林大学珠海学院 毕 业 论 文浅析新型农村合作医疗 以汕尾市为例系别：行政管理专业名称：行政管理学生姓名：学号：指导教师姓名、职称：完成日期 年 月 日13吉林大学珠海学院本科毕业论文（设计）开题报告选 题浅析新型农村合作医疗以汕尾市为例院 系行政管理专 业学生姓名指导教师本选题的意义及国内外发展状况： 一、研究的意义20世纪五六十年代，我国曾经把合作医疗作为解决农民健康问题的一项重要措施。但随着农村集体经济逐渐解体等多方面原因，传统合作医疗出现大面积滑坡，农民主要是自费医疗，“因病致贫、因病返贫”现象突出。为切实减轻农民的疾病经济负担，有效缓解农村“看病难、看病贵”问题，2003年我国在吉林、浙江、湖北和云南四省正式启动新型农村合作医疗试点，并逐渐推向全国。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。由农民个人及各级政府共同筹资建立新农合基金，按规定为患病农民报销部分住院及门诊费用。新型农村合作医疗是我国推进医疗保障制度的重要组成部分。我国卫生工作的重点在农村，农村人口的医疗保障情况、制度的完善情况是衡量我国卫生工作的重要指标。同时，通过新型农村合作医疗制度的建立，缓解农民群众看病费用问题，降低他们的疾病风险，这对于提高农民的生活质量、促进农村的生产和经济发展以及农村的稳定，都将发挥越来越重要的作用。在2008年2月的全国新型农村合作医疗工作会议上，国务院副总理吴仪强调指出：“新型农村合作医疗制度符合我国国情，符合农村经济发展水平，与农民经济承受能力和医疗服务需求基本适应，在减轻农民医疗负担、缓解因病致贫和返贫状况、保障农民健康方面发挥了重要作用，是我国农村卫生改革发展的重大制度创新和现阶段农民基本医疗保障的重要实现形式。”自实施以来，一个覆盖农村人口的医疗保障体系基本建立，制度框架和运行机制初步形成，各项管理措施渐趋完善，成效初步显现。然而，尚存在诸多制约和问题，既有新型农村合作医疗自身的制度因素，也有管理因素，还有多方的观念因素。鉴于新型农村合作医疗在提高农民生活水平和发展农村经济中的重要地位，研究其所存在的问题并找出促进其可持续发展的可行性对策也尤为重要。二、国内外发展状况自2003年正式启动新型农村合作医疗试点以来，对新农合的探索和研究也日益丰富起来，新农合的可持续发展研究也成为广大学者关注的热点。（一）研究视角综述从文献研究所选定的视角看，包括从新农合的制度、管理等角度出发所进行的研究。较典型的文献有：夏莉艳的新型农村合作医疗的绩效分析与制度重构、蔡志刚的我国新农合运行机制面临的主要矛盾和突出问题研究、刘军民新型农村合作医疗存在的制度缺陷及面临的挑战等。（二）研究内容综述从文献研究的内容看，主要是总结了我国新型农村合作医疗在运行中存在的问题，分析其原因，并针对问题提出我国新型农村合作医疗可持续发展的对策。较典型的文献有：于卉兰和张乐柱的新农合：实施绩效、发展制约与制度改进路径、郝潇和袁兆康的新型农村合作医疗制度可持续发展的影响因素分析及对策建议、余祖新的新农合运行中存在问题的思考等。研究内容：1引言1.1研究背景1.2研究意义1.3研究现状1.3.1对新型农村合作医疗中所涉及的资金问题进行研究 1.3.2对新型农村合作医疗制度进行研究1.4主要研究内容2新型农村合作医疗概述2.1新型农村合作医疗的含义和特性2.2我国农村合作医疗发展历程2.3广东省农村合作医疗发展历程3汕尾市新型农村合作医疗情况分析3.1汕尾市农村合作医疗发展概况3.2汕尾市现行新型农村合作医疗主要制度介绍 3.2.1工作目标和任务 3.2.2筹资标准 3.2.3基金管理机制3.3汕尾市新型农村合作医疗现状 3.3.1参合情况 3.3.2基金筹集情况 3.3.3补偿情况3.4汕尾市新型农村合作医疗的实施绩效 3.4.1新农合制度全面建立 3.4.2参合率快速上升 3.4.3新农合财政扶持基金大幅度增加 3.4.4广大农民真正得到实惠3.5汕尾市新型农村合作医疗实施中存在的问题 3.5.1政府方面存在的问题 3.5.2卫生机构方面存在的问题 3.5.3农民方面存在的问题4国内新型农村合作医疗先进地区经验借鉴4.1广州市参加新农合农民在村卫生站看病减免收费4.2广州市番禺区通过补偿权利下放提升管理效能4.3湖南省启用新农合药品目录5进一步完善汕尾市新型农村合作医疗制度的对策5.1优化政府管理、协调和监督工作 5.1.1建立稳定的经办机构和管理队伍 5.1.2建立基金管理机制 5.1.3建立健全新型农村合作医疗有关的法律法规5.2加强医疗服务的规范化运作 5.2.1提高医疗机构服务水平 5.2.2加强对医疗机构行为的监管5.3全面提高农民的参合积极性5.3.1加强宣传引导5.3.2政策公开透明化研究方法、手段及步骤：（一）数据分析法根据数据资料，分析新型农村合作医疗运行情况。（二）比较分析法 通过比较，总结出新型农村合作医疗的实施绩效。（三）因果分析法 根据新型农村合作医疗现状，找出其运行中所存在的问题。（四）案例分析法通过国内新型农村医疗合作的案例分析，从现实出发，找到理论依据。参考文献：1郭燕.我国新型农村合作医疗筹资问题综述J.金陵科技学院学报,2009(6).2甄伟.进一步完善新型农村合作医疗基金管理工作J.中国民营经济与科技,2008(9).3蒋俊杰,柯迪.我国新型农村合作医疗历史过程的政策分析：历史、问题与对策J.云南行政学院学报,2006(4). 4于卉兰,张乐柱.新农合：实施绩效、发展制约和制度改进路线J.华南农业大学学报（社会科学版）,2009(3). 5季霞.浅析新型农村合作医疗制度J.当代经济,2008(9).6胡联.论我国新型农村合作医疗可持续发展中的政府作用J.特区经济,2007(11).7王来渝.广东农村合作医疗的现状与发展探析J.广东经济,2001(6).8韩俊,罗丹.中国农村卫生调查M.上海远东出版社,2007:78-90.9李卫平.中国农村健康保障的选择M.中国财政经济出版社,2002:4-5.10赵嘉佳,张凤华.制约我国新型农村合作医疗制度发展的“三方”因素分析J.海南金融.2008(4). 11Brown,Jackson.公共部门经济学M.中国人民大学出版社,2000:24-25.12余祖新.新农合运行中存在问题的思考J.中国卫生资源,2008(11).13付林,陈会楚.新型农村合作医疗制度建设探析J.经济研究导刊,2008(2).14威廉科克汉姆.医学社会学M.华夏出版社,2000:306-307.浅析新型农村合作医疗 以汕尾市为例摘 要新型农村合作医疗是我国推进医疗保障制度的重要组成部分。通过新型农村合作医疗制度的建立，缓解农民群众看病费用问题，降低他们的疾病风险，这对于提高农民的生活质量、促进农村的生产和经济发展以及农村的稳定，都将发挥越来越重要的作用。自实施以来，一个覆盖农村人口的医疗保障体系基本建立，制度框架和运行机制初步形成，各项管理措施渐趋完善，成效初步显现。然而，尚存在诸多制约和问题，如农民参与积极性不高、资金管理存在漏洞、医疗水平和服务行为落后等。鉴于新型农村合作医疗在提高农民生活水平和发展农村经济中的重要地位，研究其运行中所存在的问题并找出促进其可持续发展的可行性对策也尤为重要。本文介绍了中国农村合作医疗的发展历程，在汕尾市新农合制度和现状等方面分析的基础上，探讨汕尾市目前在新农合运行过程中取得的绩效以及存在的问题，并为之提出具有可行性的解决方案及改进的路径，以实现汕尾市新型农村合作医疗的可持续发展。关键词：汕尾案例；新型农村合作；绩效；问题；对策Research into New Rural Cooperative Medical CareTake Shanwei for exampleAbstractNew Rural Cooperative Medical Care is an important part of the promotion of Chinese medical care. It can slove the problem about the peasantscosts in medicine and reduce their risk of disease through the establishment of the new rural cooperative medical care system. This plays an increasingly important role in improving the quality of their life and promoting rural production,economic development and rural stability. Since the system was carried out,a medical security system which covers rural areas has been basically set up. And the institutional framework and operating mechanism come into being. The management measures become perfective and the effects are showed. However,there are still many constraints and problems. For instance,the peasants are not enthusiastic about participating in New Rural Cooperative Medical Care;Fund management is not strict;Medical care and service lag behind and so on. Considering the importance of the New Rural Cooperative Medical Care in improving their living standards and developing rural economy,it is particularly significant to research into its problems and find out the practical measure of sustainable development.y words: y words: This article describes the development history of Chinese rural cooperative medical. Through the analysis of the system and current situation of the new rural cooperative medical care,the performance and existing problems are discussed in the process of the new rural cooperative medical care. Moreover,it proposes a practical measure and a improving method to achieve the sustainable development of the new rural cooperative medical.Key words:Case in Shanwei;Newrural cooperative medical care;Performance;Probl-em;Countermeasure目 录摘要1Abstract21引言11.1研究背景11.2研究意义11.3研究现状11.3.1对新型农村合作医疗中所涉及的资金问题进行研究11.3.2对新型农村合作医疗制度进行研究21.4主要研究内容22新型农村合作医疗概述32.1新型农村合作医疗的含义和特性32.1.1含义32.1.2特性32.2我国农村合作医疗发展历程32.3广东省农村合作医疗发展历程43汕尾市新型农村合作医疗情况分析53.1汕尾市农村合作医疗发展概况53.2汕尾市现行新型农村合作医疗主要制度介绍（2010年）53.2.1工作目标和任务53.2.2筹资标准53.2.3基金管理机制53.3汕尾市新型农村合作医疗现状53.3.1参合情况63.3.2基金筹集情况63.3.3补偿情况63.4汕尾市新型农村合作医疗的实施绩效63.4.1新农合制度全面建立63.4.2参合率快速上升63.4.3新农合财政扶持基金大幅度增加63.4.4广大农民真正得到实惠73.5汕尾市新型农村合作医制度实施中存在的问题73.5.1政府方面存在的问题73.5.2卫生机构方面存在的问题83.5.3农民方面存在的问题84国内新型农村合作医疗先进地区经验借鉴94.1广州市参加新农合农民在村卫生站看病减免收费94.2广州市番禺区通过补偿权利下放提升管理效能94.3湖南省启用新农合药品目录95进一步完善汕尾市新型农村合作医疗的对策105.1优化政府管理、协调和监督工作105.1.1建立稳定的经办机构和管理队伍105.1.2建立基金管理机制105.1.3建立健全新型农村合作医疗有关的法律法规105.2加强医疗服务的规范化运作105.2.1提高医疗机构服务水平105.2.2加强对医疗机构行为的监管115.3全面提高农民的参合积极性115.3.1加强宣传引导115.3.2政策公开透明化116结语12参考文献13致 谢141引言1.1 研究背景在中国农村，随着旧农村合作医疗制度的逐渐退出，造成了农村人口看病贵和看病难等现实问题，甚至一些农民因此而致贫和返贫。这极大地影响了农民生活质量并严重制约了农村的经济发展。因此，农民迫切需要一种新型医疗保障制度，能够满足医疗和卫生保健的需要。新型农村合作医疗制度正是应农民对医疗保障的迫切需要而产生。2003年我国在吉林、浙江、湖北和云南四省正式启动新型农村合作医疗试点，并逐渐推向全国。自实施以来，一个覆盖农村人口的医疗保障体系基本建立，制度框架和运行机制初步形成，各项管理措施渐趋完善，成效初步显现。然而，尚存在诸多制约和问题。1.2 研究意义新型农村合作医疗自2003年开始实施，实践证明，农村合作医疗保障制度是农民健康保障的重要保证。在农村，看病费用高、负担重的问题普遍存在，多数农民难以承受高昂的医疗费用，并因此严重影响了农村生活水平的提高。通过新农合保障措施的实施，可以减轻农民看病费用的负担，一定程度上解决农民因病致贫、因病返贫的问题。但同时新型农村合作医疗运行中还存在需要不足，主要包括干部思想认识不足、资金筹集困难、管理制度不完善、医疗水平和服务行为落后等问题。种种问题的存在影响了新农合的顺利实施，更影响了新农合对农民健康的保障作用。我国新型农村合作医疗仍然存在不少急需解决的问题，发展和完善新型农村合作医疗的任务刻不容缓。因此，需要研究并不断完善新型农村合作医疗制度，将一个崭新、健全的新型农村合作医疗推广到全国农村，以切实解决农村医疗卫生问题，造福广大农民，为构建和谐社会作出贡献。1.3 研究现状自2003年正式启动新型农村合作医疗试点以来，对新农合的探索和研究也日益丰富起来，新农合的可持续发展研究也成为广大学者关注的热点。新农合是由政府组织引导的，因此在运行过程中存在的问题，我们也将其归纳为主要是政府等主管方的责任。在广大学者的研究中，新农合运行的主要力量资金及政府等主管方所制定的新农合制度方面成为研究的重点。1.3.1 对新型农村合作医疗中所涉及的资金问题进行研究主要探讨了在筹资方式和基金管理方面的问题，并提出建议。如郭燕在我国新型农村合作医疗筹资问题综述 郭燕.我国新型农村合作医疗筹资问题综述J.金陵科技学院学报,2009(6).中介绍了国外农村医疗保障筹资的经验，阐述了我国农村合作医疗筹资体制的历史演变和现状，并归纳了筹资存在的问题；甄伟在进一步完善新型农村合作医疗基金管理工作 甄伟.进一步完善新型农村合作医疗基金管理工作J.中国民营经济与科技,2008(9).中从筹资标准、基金管理和合理使用医疗合作资金的角度提出了医疗基金的管理建议。1.3.2 对新型农村合作医疗制度进行研究主要分析了我国新型农村合作医疗现行制度，介绍了其运行状况，并提出建议。蒋俊杰，柯迪在我国新型农村合作医疗历史过程的政策分析：历史、问题与对策 蒋俊杰,柯迪.我国新型农村合作医疗历史过程的政策分析：历史、问题与对策J.云南行政学院学报,2006(4).中介绍了我国新型农村合作医疗从衰弱到重建的历史过程，分析了我国新农合制度在运行中存在的问题，最后提出进一步完善我国新型农村合作医疗制度的对策；于卉兰和张乐柱在新农合：实施绩效、发展制约与制度改进路径 于卉兰,张乐柱.新农合：实施绩效、发展制约和制度改进路线J.华南农业大学学报,2009(3).中用大量的数据资料介绍了我国新农合的实施绩效，分析了新农合发展中的制约因素，提出了新农合制度的改进建议。1.4 主要研究内容本文对我国和广东省新型农村合作医疗的发展历史作了介绍。根据数据资料分析汕尾市新型农村合作医疗运行情况，通过比较总结出该市新农合实施绩效。在分析新农合运行现状的基础上发现其在运行过程中存在的一些问题，借鉴国内农村医疗的先进经验, 并为之提出具有可行性的解决方案及改进的路径。2新型农村合作医疗概述2.1 新型农村合作医疗的含义和特性2.1.1 含义新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持农民自愿参加的个人、集体、政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2.1.2 特性与以前的合作医疗相比，当前推行的新型农村合作医疗主要特点如下：2.1.2.1 实行多方筹资目前我国大多数农村地区经济不发达，农民对合作医疗出资的能力有限，考虑到目前我国农村经济发展水平和农民的承受能力，新型农村合作医疗制度在筹资渠道和标准上，突出了各级财政给予一定的资金支持和引导，强调坚持多方筹资的原则。2.1.2.2 强调农民自愿参与自愿参与是指农民可以按照自己的意愿决定是否加入新型农村合作医疗，反对任何形式的强迫命令。2.1.2.3 以大病统筹为主新型农村合作医疗主要以大病统筹为主，主要致力于解决农村因病致贫、因病返贫的问题，使农民看得起病，因此，其在实施过程中突出以大病统筹为主，主要保“大”，适当保“小”。大病的概念，包括住院治疗或者大额的费用，也包括门诊治疗的大额费用。2.2 我国农村合作医疗发展历程我国农村的合作医疗制度创建于20世纪40年代，我国农村曾在20世纪50年代末广泛实行合作医疗制度，至70年代达到高峰。但在80年代以后，随着家庭联产承包责任制在广大农村的推行，农村集体经济瓦解使合作医疗制度失去了存在的经济基础，合作医疗制度也基本解体。在原有农村合作医疗瓦解的情况下，自费医疗成为在农村占主导地位的医疗形式。农民增收缓慢，医疗费用猛涨，在这样的背景下，农村因病致贫、返贫现象普遍存在，农民迫切需要一种新型的合作医疗制度来满足健康要求 季霞.浅析新型农村合作医疗制度J.当代经济,2009(9).。20世纪90年代，中央决定建立新型农村合作医疗制度。2002年11月，党中央和国务院联合发布关于建立新型农村合作医疗制度的意见，提出逐步在全国建立新型农村合作医疗制度。2004年4月，国务院批转了卫生部等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见，标志着全国范围内新型农村合作医疗试点的全面展开 胡联.论我国新型农村合作医疗可持续发展中的政府作用J.特区经济,2007(11).。2.3 广东省农村合作医疗发展历程广东农村合作医疗出现于20世纪50年代中后期，70年代为鼎盛时期。但到80年代初，随着农村经营体制改变，合作医疗出现了大滑波。1980年底，全省合作医疗覆盖率降至41.6%，1983年再降至10.3%。90年代初开始重建工作，但成效不大。当时全省只剩下1285个村实行合作医疗，仅占总数的5.86%；参加人数约300万人，仅占全省农业人口的7.1%，低于全国水平。1997年，省委、省政府提出了贯彻中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定意见，确定我省农村居民医疗保障制度覆盖率：2000年达到农村人口的60%，2010年达到85%。在省委、省政府的重视和有关部门的努力下，我省各地农村合作医疗有了不同程度的发展，参加人数不断增加 王来渝.广东农村合作医疗的现状与发展探析J.广东经济,2001(6).。2005年，全省有120个县（市、区）建立农村合作医疗制度，参加农村合作医疗的人口为2546万人，占全省5047万农业人口的50.5% 王来渝.广东建立新型农村合作医疗制度的实践与思考J.南方农村,2005(5).。2006年，参加新农合医疗的农业人口约为3048万，占全省4961万农业人口的61.4%，达到预定目标。3汕尾市新型农村合作医疗情况分析3.1 汕尾市农村合作医疗发展概况2002年9月汕尾市召开全市新农合工作会议，传达省新农合工作会议精神，布署开展新农合的各项工作，2002年4月市成立“汕尾市新农合工作领导小组”及其办公室，其工作职能归市农业局管理，市农业局成立“汕尾市农业局新农合管理办公室”负责日常工作。各县（市、区）也相应成立了领导小组和办公室，开始调查摸底、建档工作，并开始抓试点工作。2004年1月新农合工作职能划归卫生部门管理，同年9月调整了市新农合协调小组及其办公室，各县（市、区）也相应调整了领导小组和办公室，加强了对各级新农合工作的领导。3.2 汕尾市现行新型农村合作医疗主要制度介绍（2010年）3.2.1 工作目标和任务根据省的要求：2010年参合覆盖率应达98%以上，实际住院补偿水平不低于总费用的50%。根据我市实际，确定各县(市、区)2010年参合覆盖率一定要达到农业人口的99.5%以上，争取达到100%。与2009年目标覆盖率和实际住院补偿水平要求相比，都有所提高。不难看出，2010年汕尾市新农合工作的主要目标是提高参合覆盖率和实际住院补偿水平，以此减轻参合农民住院医疗负担。3.2.2 筹资标准2010年汕尾市新农合筹资标准为150元。其中：各级财政对参合农民的补助标准提高到每人每年120元(中央、省财政84元、市县财政36元)，农民个人缴费30元。相较于2009年，筹资标准增加了40元，增加的部分中，各级财政负担30元，农民个人承担10元。3.2.3 基金管理机制新农合基金实行县级统筹，以县为单位专户存储，实行“收支两条线”管理，封闭运行，专款专用。当年统筹基金结余原则上不超过15%，累计结余不超过年度筹资的25% (含风险基金10%)。市新农合主管部门每年对县级基金使用情况进行一次检查，县级新农合基金每年由审计部门审计一次。3.3 汕尾市新型农村合作医疗现状新型农村合作医疗制度是一种顺应形势，适合国情和经济发展状况的理性制度安排，在为农村居民提供适度的医疗和卫生保障方面发挥了一定作用。从汕尾市的情况看，主要表现在： 3.3.1 参合情况截至2009年6月，全市参加新农合农村户数36万，占全市农村总户数的99.1%；参加新农合人数183万，占全市农村人口的99.1%；合作医疗人口覆盖率为99.14%。汕尾市提出的2009年新农合工作任务为参合覆盖率应达95%以上及参合覆盖率一定要达到农业人口的98%以上，由上述实际参合情况可以看出，汕尾市2009年达到了所给定的工作目标。3.3.2 基金筹集情况2009年，汕尾新农合筹资标准为110元，其中：各级财政对参合农民的补助标准为每人每年90元（中央4元、省财政61元、市县财政25元），农民个人缴费20元。至2009年6月， 2009年度筹资情况如下：中央财政支持674万，地方财政（包括省、市、县、乡级财政）共支持9185万，个人缴纳（包括个人自付、医疗救助缴纳、其他资助）3668万，合计1亿3530万。3.3.3 补偿情况全市各县（市、区）新农合均实行县办县统筹，统一每年第四季度为宣传发动期，统一年度合作医疗起止时间为每年1月1日至12月31日。住院补偿比例为镇级50%65%、县级40%50%、县外30%-40%，住院补偿起付线为镇级100元、县级100元-400元、县外400元-600元，补偿封顶线提高到3万元。3.4 汕尾市新型农作合作医疗的实施绩效近年来，新型农村合作医疗制度的运行取得了显著的成效。3.4.1 新农合制度全面建立2006年全市各县（市、区）都按上级要求建立起新农合保障制度，覆盖面达到100%；覆盖全市62个镇（场、街道、办事处），802个行政村。3.4.2 参合率快速上升表1：2006年-2008年汕尾市新农合参合情况参合人数（万人） 参合率2006年5225.26%2007年16178.3%2008年17692.05%3.4.3 新农合财政扶持基金大幅度增加由于各级财政逐年增加对欠发达地区补助力度。2006年全市各级财政扶持新农合基金是2006万元（其中中央财政94万元、省财政1298万元、市财政208万元、县财政406万元）；2007年增加到8353万元比上一年增加了6000多万元；2008年达到15840万元。3.4.4 广大农民真正得到实惠2006年参合农民因病受益人数9.3万人次，总共补偿金额1658万元；2007年受益人数扩大到84万人次，总共补偿金额6436万元，比 2006年总额增加4776万元，增加388%。3.5 汕尾市新型农村合作医制度实施中存在的问题汕尾市新型农村合作医疗制度实施以来，逐步实现了全覆盖面的目标，并逐年提高参合率，在一定程度上缓解了农民“因病致贫”和“因病返贫”的现象，但仍存在许多亟待解决的问题。从新农合的三方参与主体农民、政府和医疗机构来看，新型农村合作医疗面临严重的问题和巨大的挑战。 3.5.1 政府方面存在的问题新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持农民自愿参加的个人、集体、政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新型合作医疗的这一概念，凸显了政府在农村合作医疗中的主导地位。政府在新型农村合作医疗中的主导作用举足轻重，新型农村合作医疗的成败得失彰显着政府履行社会管理和公共管理的职能。然而在新型农村合作医疗的运行中，政府在制度设计和监督管理方面存在许多职能缺陷的问题。3.5.1.1 制度设计问题新型农村合作医疗是以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，制度设计的初衷是为减少农民因大病、重病所导致的因病致（返）贫的现象 于卉兰,张乐柱.新农合：实施绩效、发展制约和制度改进路线J.华南农业大学学报,2009(3).。然而该制度有违农村医疗规律性，难以实现基本医疗保障目标。农村普遍存在多发病的现象，真正影响农民的是常见病和多发病。很明显，新型农村合作医疗制度的以保大病为主的目标和农民需求不一致，大病统筹的制度实际上忽略了大多数人的基本医疗的需求。国家希望通过保大病来解决农民“因病返贫、因病致贫”现象的初衷是好的，但却高估了农民的实际承受能力。实际上，小额的门诊费用对于许多农民来说也是沉重的负担 赵嘉佳,张凤华.制约我国新型农村合作医疗制度发展的“三方”因素分析J.海南金融,2008(4).。如果继续以大病为主，只能使有限的人从中受益，没有受益或很少受益的人将会选择退出新型农村合作医疗，导致参合率降低。 3.5.1.2 资金管理缺乏相应的监管机构虽然汕尾市出台了一系列政策和措施促进新农合管理和运行机制的逐步完善，但是汕尾市新型农村合作医疗工作职能仍划归卫生部门管理，这一职能的划定导致是卫生部门既是新农合运行过程的管理者，又是医疗服务的供给者。一方面代表着老百姓利益，另一方面作为医疗机构行业管理者，管理者和供给者之间利益冲突显而易见，因此卫生部门在医疗机构和群众的利益之间难以达到平衡，作为医疗服务供给者的卫生部门很容易站在参合农民的对立面。3.5.1.3 制度实施缺乏有效的法律保障目前汕尾市新农村合作医疗的实施是按照中央及有关部门的决定、通知、指导意见等开展的，这些文件只具有宏观指导意义，而不具法律效应，至今尚未有专门法律或法规对有关利益方的具体行为、权利、义务及职责进行规范。法律制度的缺失及不健全，使新型农村合作医疗实践处于无法可依状态，带来诸如资金来源不稳定及管理无标准、保障标准不一致、保障管理随意性等系列问题，进而导致对新型农村合作约束力不强，降低了合作医疗制度的信誉，加大了制度运行成本。3.5.2 卫生机构方面存在的问题3.5.2.1 定点医疗机构盲目创收目前，新农合医疗费用报销基本上限于公立卫生系统，并选择定点医疗单位时也没有引入竞争机构。农民只有在定点医院就医才能得到正式的发票报销，由于缺乏竞争，定点医院在农村医疗市场逐渐形成垄断地位。医患双方之间严重的信息不对称以及医疗服务极强的专业性，使患者完全处于劣势，在缺乏监管的情况下，败德行为无法避免。定点医疗机构和医生为了从医疗市场中获取经济利益，开出的处方药物和检查项目往往超出了基本药物目录或检查项目，且一些费用不在报销之列。定点医疗机构和医生的这一做法既增加了农民的费用负担，也加大了合作医疗基金支出。3.5.2.2 医疗水平和服务行为落后根据国务院和省的要求，工作经费应由同级政府财政按参合人数每人1-2元配给。我市部分区域不能按要求配给，尤其陆丰市、红海湾开发区，由于资金的投入不足，这些地方基础设施建设相对滞后，人才匮乏，技术落后，医疗服务水平与农民的健康需求差距很大，不能满足卫生医疗的需要，直接影响了新农合工作的正常开展。3.5.3 农民方面存在的问题农民是合作医疗的参加者和服务主体，但目前农民参与合作医疗的积极性不高。首先，农民对合作医疗的政策理解不够，对合作医疗的认识存在误区，直接影响广大农民参加的积极性。其次，许多农民也缺乏健康投入和互助共济的意识，年轻健康的群体不愿意参加，由于新型农村合作医疗强调的是农民的自主参与，因此导致这一群体的参与积极性不高。最后，各项政策的公布和报销不能及时公开透明，农民对政策的不信任是导致参与积极性不高的重要原因。4国内新型农村合作医疗先进地区经验借鉴4.1 广州市参加新农合农民在村卫生站看病减免收费为推进新型农村合作医疗建设，着力解决农民看病就医问题，广州市卫生局、财政局在2008年联合制定了广州市参加新型农村合作医疗农民在村卫生站看病减免收费实施方案（试行），对广州市参加新型农村合作医疗的农民试行在村卫生站看病减免收费。区（县级市）卫生局指定享受财政补贴的村卫生站为该村参合农民看病提供减免收费服务。“合作医疗减免收费卫生站”为所在村的参合农民看病免收挂号费、诊查费、出诊费和肌肉注射费，所提供的免费服务项目由财政给予补助，列入村卫生站医生补贴经费。4.2 广州市番禺区通过补偿权利下放提升管理效能2007年，番禺区实施了旨在逐步提高医疗保障水平的补充合作医疗试点，创造出以“政府主导、卫生部门监管、保险公司承办、信息化操作”为特色的“番禺模式”，取得了“付费不高、补偿不低、结算方便、群众满意”的良好效果。按照专业化、社会化、规范化的管理要求，通过“征、管、用”分离的运作，以政府购买服务的形式通过招标委托中国人寿承办补偿等具体业务，利用该公司的服务网络、管理经验和专业技术人员，实现政府服务与保险网络的结合，建立起区、镇、村三级便民服务网，形成了新的农村合作医疗社会化服务体系。区政府每年向保险公司支付管理费，区、镇政府、村集体和个人每年筹集的资金全部用作合作医疗补偿。这样，既可以充分发挥社会专业保险公司的特长和优势办理社会性事务，又可以实现政府职能转变，将政府从繁杂的事务性工作中解脱出来，集中精力加强对资金使用、医疗服务的监管督导，医疗费用的监管控制，提升了政府的管理效能。4.3 湖南省启用新农合药品目录新修订的湖南省新型农村合作医疗基本药品目录(2010年版)于2010年3月1日起启用。湖南省新农合新版目录按医疗机构分为村级、一级、二级、三级分别制定，各级新农合定点医疗机构须严格按新农合基本药品分级使用的规定执行。省卫生厅要求，要严格控制自费药品费用占总用药费用的比例，原则上村级、一级定点医疗机构新农合药品可报费用比例应达到药品总费用的100%；二级定点医疗机构新农合药品可报费用比例应达到药品总费用的90%；三级定点医疗机构新农合药品可报费用比例应达到药品总费用的90%。湖南省卫生厅要求，落实参合农民自费药品用药告知认可制，提高临床用药的透明度，以此加强对医疗机构的监管。该政策能在一定程度上减少医疗机构为追求个人利益而提高医疗成本，缓解医生乱开处方、滥用药的现象。5进一步完善汕尾市新型农村合作医疗的对策 从农村合作医疗到新农村合作医疗的发展历程，既显示了其顽强的生命力极其发展必要性，又表明新型农村合作医疗的发展之路困难重重。针对汕尾市新型农村合作医疗制度中三方所存在的问题，提出可行性的对策建议。5.1 优化政府管理、协调和监督工作5.1.1 建立稳定的经办机构和管理队伍随着新农合工作的深入开展，参合人数的增加，筹资水平的提高，筹集资金量增大，加强保障基金的管理的任务越来越繁重，加强经办机构的能力建设成为当务之急。建议健全新农合管理机构，根据实际工作需要，增加编制，充实专业骨干，加强管理力度，切实承担起管理工作的责任。并保持新农合管理队伍的相对稳定，加强培训，提高其政治素质和业务水平，更好地为广大农民群众提供高效、优质的服务。5.1.2 建立基金管理机制新农合基金实行县级统筹，以县为单位专户存储，实行“收支两条线”管理，封闭运行，专款专用。认真落实和执行省财政厅、卫生厅下发的新农合基金财务管理制度和会计制度，从基金筹集、拨付、存储、使用等各个环节着手，规范基金监管措施，健全监管机制，加强对基金运行情况的分析、监控，保证基金安全运行。有效查处虚报、挪用、截留、套取、贪污新农合资金以及造假凭证、做假帐等行为。市新农合主管部门每年对县级基金使用情况进行一次检查，县级新农合基金每年由审计部门审计一次。5.1.3 建立健全新型农村合作医疗的有关法律法规要使新农合健康持续发展，就需要建立相应的管理法规，以法律做保障，做到有法可依，有章可循。通过立法，赋予新型农村合作医疗制度应有的法律地位，确保合作医疗基金的筹集、管理、监督有法可依。以法律或法规的形式明确各级政府及相关职能部门、医疗卫生服务机构、农民等在新农合中的权利和义务、职责及任务、违规的法律责任等，为新型农村合作医疗的可持续发展提供必要的法律保障。5.2 加强医疗服务的