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第五章：业务层面内部控制 第一节（1）第一节 预算业务控制及实务案例 一、从企业预算到行政事业单位预算 组织可以分为两类：赢利性组织（主要指企业）和非赢利性组织（在我国主要指行政事业单位）。实际上，无论是赢利组织或是非赢利组织，都拥有或控制着部分经济资源、人力资源和信息，都有着追求以比较少的投入获得比较高的收益（经济的、社会的或政治的），因而都需要得到财务的支持与帮助。 其中，最富有成效的支持就是预算的编制、执行和反馈及修正。 所以，从组织层面来讲，预算是一种人的行为的集中体现，它将组织所拥有或控制的资源与未来目标相联系，集中表现为对人的行为的管理，是一种集系统化、战略化、人本化理念为一体的现代组织管理模式。 因而，科学合理的预算管理，是组织富有成效的重要措施和方法。 （一）预算的特征 预算也称为预算控制，是将组织的决策目标及其资源配置规划加以定量化并使之得以实现的内部管理活动或过程。它具有如下特征： 1. 全面性； 2. 风险自抗； 3. 权力制衡； 4. 以人为本。 （二）预算循环 预算是周而复始、不断循环的过程，是从预算目标拟定与预算编制、责任落实与推动实施、业绩报告与问题诊治、业绩评价与责任辨析、奖罚兑现到总结改进的系统化过程。 1. 目标拟定。 2. 预算的编制。 3. 预算的审批。 4. 预算的执行。 5. 预算的调整。 6. 预算分析考核。 二、行政事业单位预算及存在的问题 （一）行政事业单位预算体制 对于行政事业单位来说，针对不同性质的单位其预算体制不同。 对于依靠财政性资金运营的单位，其受国家预算制度约束，按照中华人民共和国预算法及相关法规制度来开展单位预算； 不依靠财政性资金运营的行政事业单位则不受国家预算制度约束，完全可以按照一般组织的预算管理模式开展预算，特别是对于经营性业务单位，完全可以借鉴企业全面预算管理体系。实际上，即使是政府预算，在具体到单位内部时，其运营机理和在行政事业单位内部的运营过程基本与我们常说的企业预算管理体系相一致。课堂练习 判断不依靠财政性资金运营的行政事业单位则受国家预算制度约束，完全可以按照一般组织的预算管理模式开展预算，特别是对于经营性业务单位，完全可以借鉴企业全面预算管理体系。（ ）显示本题答案答案：A【答案】错误 （二）我国政府预算制度 目前，我国所采用的复式预算结构是两式结构，其基本思路是： （1）预算分为经常性预算和资本性预算两部分。 （2） 经常性预算收入是国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入。 经常性预算支出是国家用于维持政务活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项事业、以及用于人民生活和社会保障等方面的开支。 （3）资本性预算收入主要包括三部分：即经常性预算结余、资本性收入（即非税收入中的基金收入、国有资产收益等）、债务收入。 资本性支出主要包括两部分：即经济建设支出和环境保护支出。 （4）经常性预算不能出现赤字。 1. 政府预算的编制程序 现代政府预算的编制程序一般是要经过政府行政部门编制草案、政府财政部门汇总审核、政府首长审核批准、议会审核这么四个大的阶段。我国政府预算的编制程序与其他国家的一般程序基本一致。但我国具体实行的是“两上两下”的程序。 2. 政府预算的审批 （1）财政部门的审核阶段。 （2）政府首长的审核阶段。 （3）人民代表大会审核阶段。 （4）政府预算批复阶段。 3. 政府预算的执行 政府预算经过批准之后，就进入预算执行阶段。 （1）预算收入的执行。 组织预算收入的执行，重点是做好以下几方面的工作： 根据组织预算收入的需要，制定相关政策和各种制度，研究和制定组织收入的方法，以节约征收经费，提高征收效率。 根据预算收入任务和收入计划，帮助和督促各经管收入的部门、纳税义务人和缴款人努力完成预算收入任务，把一切应缴收入及时地、足额地缴入国库，保证政府预算收入随着经济的发展而增加。同时，要防止单纯地为完成预算收入任务而形成“虚收”。 经常检查预算收入执行情况，分析国家法规、政策，以及国家政治经济情况的发展变化对预算收入的影响，及时解决预算执行中的矛盾和问题，提出加强预算管理、增加收入、改进工作的措施和建议。 加强征收机关和相关部门的分工协作，建立收入直达国库制度和信息共享制度。坚决纠正预算收入征管中的一些违法乱纪行为，维护国家预算收入的完整性。 （2）预算支出的执行。 做好预算支出的执行工作应着重于以下几个方面： 按照公共财政的要求和组织预算支出执行的需要，制定国家预算支出的政策和法规，制定预算支出管理的各种制度和办法。 根据部门预算制定年度、季度、月度用款计划，准确掌握国库库款情况。按照集中支付制度的规定，适时地、正确地把预算资金拨付到用款单位。 建立经济责任制，明确各预算部门和单位的责任，确保预算资金高效和节约使用。 在保证重点支出需要的基础上，根据国库存款的余额，积极稳妥地推进国库资金的资本营运，实现预算收支的动态平衡。 依法安排预算周转金，解决季节性资金收支进度不均衡的矛盾，做好资金调度平衡。 4. 预算执行中的调整。在政府预算执行中，由于国际、国内政治经济形势总是在不断地发展变化，往往会出现一些意想不到的事件会影响到原政府预算的执行。这就有必要进行预算调整，根据新的情况组织新的预算平衡。 5. 预算执行情况的分析。 （三）政府预算管理中存在的难题 1. 预算编制环节的问题 在预算编制过程中，某些预算单位夸大经费预算，如将支出项目全部列足，编制尚未立项依据不充分的预算项目，甚至虚报加大了预算资金总量；另一方面，一些预算单位也故意隐瞒收入。 在预算编制过程中，某些预算单位通过以下方式隐瞒收入： （1）明显少报预算外收入。 （2）少报或不报。 （3）故意隐瞒上年结转数和事业基金结余数。 2. 预算执行环节的问题 预算执行中的违规行为主要表现在： （1）拖欠工资； （2）挤占挪用专项资金，用专项资金弥补正常经费不足； （3）转移、隐瞒收入或资金，将专项资金结余转入经常性结余，决算时隐瞒经常性结余，预算外资金坐收坐支，形成账外账和“小金库”等； （4）虚列支出，以拨列支或列支后记往来科目。 3. 存在问题的原因 除主观认识不到位之外，当前预算违规的原因还表现在： （1）单位属性、关系不明。 （2）部门利益驱动。 （3）政府会计制度不完善。 （4）财政拨款时间的限制。课堂练习 多选预算执行中的违规行为主要表现在（ ）。A拖欠工资B挤占挪用专项资金，用专项资金弥补正常经费不足C转移、隐瞒收入或资金，将专项资金结余转入经常性结余，决算时隐瞒经常性结余，预算外资金坐收坐支，形成账外账和“小金库”等D虚列支出，以拨列支或列支后记往来科目显示本题答案答案：ABCD【答案】ABCD 【案例】行政事业单位预算执行，问题重重 【案件启示】这个案例说明，尽管我国建立了严格的政府预算制度体系，并上升到法律层面来规范，但从实际预算执行情况来看，结果并不理想，这说明我们的预算执行控制机制和控制制度还不完善，还不能起到有效的控制效应。 1. 单位内部控制制度不健全，或执行不力 2. 预算监督力度有待加强 三、预算管理风险与关键控制环节 （一）预算业务风险单位应当重点关注涉及预算业务的下列风险 1. 预算体系不健全，岗位职责分工不合理，可能造成单位资源浪费和管理效率低下。 2. 预算管理未经适当审批或超越授权审批，可能因重大差错、舞弊、欺诈而导致损失。 3. 预算目标不合理，预算项目不完整，预算标准不科学，预算编制程序不规范，预算分解和预算调整不合理，可能造成单位预算管理体系缺乏科学性和准确性。 4. 预算执行中出现异常情况，相关部门未及时查明原因，未能提出解决办法。 5. 预算执行单位为定期报告预算执行情况，可能造成预算失去其应有的权威性和严肃性。 6. 预算分析不正确，未能总结出预算管理过程中的经验与教训。 7. 预算监控和预算考核不力，对考核结果的奖惩不公平、不合理，可能造成预算管理流于形式。 （二）预算业务的关键控制环节 在建立与实施预算内部控制中，至少应当强化对下列关键方面或者关键环节的控制： 1. 明确规范职责分工、权限范围和审批程序，科学合理地设置机构和配备人员，确保各岗