银行经营性贷款和政策性贷款分离的研究.doc

银行经营性贷款和政策性贷款分离的研究第一节 经营性贷款与政策性贷款的含义贷款是银行或其他金融机构按一定利率和必须归还等条件出借货币资金的一种信用活动形式。贷款可按不同的条件分成多种类别，如按期限可分为短期、中期、长期贷款；按担保方式分可分为信用、担保，担保贷款又可分为保证、抵押、质押；按贷款人性质分为：自营贷款、委托贷款、特定贷款等。经营性贷款同政策性贷款在贷款分类中没有明确的划分标准。本文具体讨论的两种贷款如下：经营性贷款：银行自主选择贷款对象发放的，由银行自身承全部担贷款风险的贷款，可以是银行表内资产业务，也可是表外业务。本文讨论的经营性贷款主要是银行表内资产业务。政策性贷款，广义的政策性贷款是在信贷政策范围之内为支持国家宏观经济政策而发放的贷款，是具有一定程度指导性质的贷款。狭义的政策性贷款是走出信贷政策范围而发放的具有一定指令性质的贷款。由上可见，提供政策性贷款的既可以是商业银行，也可是政策性银行。本文讨论的主要是商业银行根据政府的经济调控政策发放的具一定指导性质的贷款。第二节 联系与区别从分类上讲，经营性贷款和政策性贷款均属于银行自营贷款，即贷款人以合法方式筹集的资金自主发放的贷款，并由贷款人收回本金和利息；从期限上讲，经营性贷款和政策性贷款均可为短、中、长期，但二者又略有不同：一、 细分市场及贷款主体：两种贷款均可涉及第一、二、三产业。从行业上看，经营性贷款的细分市场较为广泛，涉及各行各业，农业、医药、房地产业、电力、餐馆住宿业等；政策性贷款细分市场则多为政府支持发展行业，如农业、水电行业等。由于细分市场的不同，两种贷款主体也有一定差异。银行可自主选择经营性贷款的借款主体，可以是集团客户，可以是中小企业，也可以是具备实力的个人客户，借款主体准入条件较高，一般要求客户具良好的信用记录，能按期还款的能力，足值的抵、质押物，或是有还款能力的担保人自愿提供担保，客户一般在经济周期中是处于繁荣或复苏的阶段。而政策性贷款借款主体的准入条件较经营性贷款略低，比如一般商业银行要求经营性贷款的抵、质押物价值须全面覆盖借款本息，但是政策性贷款中，抵、质押物可仅覆盖本金，利息部分由财政部门给予补贴，此类客户则多处于萧条期或复苏初期。二、 担保方式、金额、利率、期限：在担保方式上，近几年，商业银行自主经营的担保贷款，特别是抵、质押贷款比率逐年增加，信用贷款则逐年压缩。而政策性贷款中，多为支持穷地区发展经济、支持综合开发等，贷款对象多不能提供足值担保，只能由各级政府作“口头”承诺。经营性贷款的金额、利率、期限等一般根据借款的用途抵、质押物的价值，客户的还款能力等综合因素加以评测，最后得出结论，可由商业银行自主决定。总的来说利率较高，期限较短，抵押贷款金额一般较大，信用贷款金额小。政策性贷款，由于具一定指引性质，利率一般在基准利率及市场利率之间，低于市场利率，期限相对较长，金额一般固定，金额较大的有基建贷款，金额较小的有创业贷款，近年来，多地政府加大对下岗失业再创业小额贷款、妇女创业小额贷款的投入和担保力度。三、 贷款流程：经营性贷款：客户直接向银行提出申请，银行调查后进行审核，在信贷准入条件内，向客户发放贷款。第三方机构可有评估公司、担保公司。政策性贷款：申请人一般向政府相关部门申请，相关部门认为符合政策条件后，再向银行推荐。四、 贷款“三性”中华人民共和国商业银行法（以下简称商业银行法）第四条明确规定：“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则”。由于银行是高负债经营的行业，安全性也就成了商业银行持续经营的根本，是效益性和流动性的前提和充分条件。据统计，截至2010年6月末，全国共有政策性贷款达7.66万亿元，如下图所示：其中，第一类为融资平台中项目现金流能够覆盖偿还本息的贷款约有2万亿元，占比26%，可作为正常贷款。第二类为第一还款来源不足必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款，有4万亿左右，约占52%。第三类为借款主体不合规，财政担保不合规，或本息偿还有严重风险的贷款，占比22%，约1.7万亿元。由上数据可见，政策性贷款由于多是政策指令，仅由各级政府作出“口头承诺”，故一般认为政策性贷款的安全性较低。但也不能一概而论，比如近年来，各地方政府为了支持下岗职工、妇女创业等，联合商业银行发放的“下岗失业”、“妇女创业”等品种的政策贷款，一般金额小（10万以下），由地方财政部门开立保证金账户的形式提供担保，并由政府全额补贴贷款利息，大大提高了该类贷款的资金安全性。在研究经营性贷款和政策性贷款异同时，银行的效益是一个至关重要的问题。商业银行法第七条规定：“商业银行信法向借款人收回到期贷款的本金和利息，受法律保护”。除此，按目前规定，除国务院外，任何单位和个人，无权对企业实行减、免、缓利息。由此可见，国家是维护银行利益的，银行应得的利益也是受法律保护的。政策性贷款相对于经营性贷款而言，是非盈利性的，这种非盈利性并不是说它是一种低盈利或无盈利的贷款，政策性贷款也能带来一定程度的盈利，但政策性贷款发放的初衷并不是为了追求盈利。但在军工企业、粮食及农副产品收购贷款方面，多是以直接确保国家的利益，而损害银行利益的，如果银行放款应得的利益得不到维护，这样的放款，只能是政策性贷款，而不能是经营性贷款。五、 风险管理：（一） 政策性风险：政策性信贷发放具有被动性，在选择贷款对象上被动地接受政策性指令，银行信贷失去了主动选择的权力，政策性风险转化为信贷风险。由于我国的社会主义市场经济体系尚不健全，计划性与市场化同时存在于一个经济活动主体中，政策先于经济活动前制定实施，当企业的经济活动偏离政策本身，政策的固有刚性，使得支持企业经济活动的政策性信贷风险增加。例如，在农副产品收购价格制定上，政府意愿的计划性价格与企业销售行为的市场化价格往往会出现矛盾，当收购价格与销售价格反向发展，即形成销售亏损，且亏损超过政策可弥补的范围，信贷风险随之增加。虽然国家建立了价格补贴机制，但由于价差补贴的多元性，地方(尤其是县级)财政价差补贴很难足额到位。这种收购价的计划性政策不仅没有解除信贷风险，反而增加了政策性信贷风险。（二） 经营风险经营风险在政策性贷款中体现得较突出，由于我国农业化国家的历史性质还没有最终改变，农业的基础地位和农副产品的价格稳定，成为我国经济发展中最具战略性的问题，因此，被政策性信贷扶持的只能是微利经营；加之承袭计划经济的惯性思维，把在市场经济改革中所有风险统统转嫁给政策性信贷。市场改革的阵痛越大，企业传导的政策性风险也越大。（三） 信用风险 传统上，信用风险是由于债务人未能如期偿还债务而给商业银行造成损失。一般经营性贷款客户的生产经营活动不是孤立的，而是与其主要股东、上下游客户、市场竞争者等相互影响。这些相关群体的变化，均可能对贷款人的生产经营和信用状况造成影响。而政策性贷款客户还款能力不仅受财政实力等因素影响，同时还受到还款意愿的影响，在这方面，政府平台类客户（以政府为投资主体并代表政府在公共基础设施领域从事投融资活动的企事业法人单位）贷款尤为突出，某些地方政府对融资平台的财政支持力度不大，存在“新官不理旧账”的道德风险，近而影响贷款担保和抵质押落实有效性的问题，从而演变为信用风险。（四） 操作风险操作风险随银行的诞生而产生，并时刻存在于商业银行的运行过程中。无论经营性还是政策性贷款，都不可避免的存在着操作风险。由于不完善或有问题的内部程序、员工、信息科技系统以及外部事件所造成损失，比如内部欺诈，失职违规，员工知识技能匮乏等。政策性贷款的操作风险不仅来自商业银行内部，更来自政府对政策性贷款的支持力度，如担保方式、补贴或拨款安排等。第三节 经营性贷款和政策性贷款的分离一、 能否分离？ 1994年，我国组建了三家政策性银行，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，由国务院直接领导。三家政策性银行的成立，标志着我国在经营性贷款和政策性贷款分离上，迈出了重要一步。2008年，随着国家开发有限公司的成立，我国政策性银行开始向商业化转型。政策性银行商业化，是否意味着国家将一般经营性贷款和政策性贷款整合统一，不谈两种贷款的分离呢？首先，三家政策性银行成立初期主要涉及对国民经济发展、社会稳定具有重要的意义，但其他商业银行从盈利角度考虑不愿意融资的领域。这些领域通常投资规模大、周期长、经注效益见效慢，资金回收时间长。其次，国家给予政策性银行的优惠和补贴以及信用支持是与市场经济发展的特定阶段相关联的，在金融市场相对成熟、社会信用体系相对发达的条件下，政策性业务便逐渐萎缩趋势，政策性银行亏损和大量不良资产导致了其业务和经营的不可持续性。最后，也是最容易忽略的一点：政策性银行的商业化是一个动态的改革与发展过程，在这个过程中，政策性程度逐渐降低，市场化程度逐渐上升，改革的目的是既保障国内经济发展，又增强金融业的整体竞争力，重在“自担风险、自负盈亏”，改革是为了从根本提高政策性贷款的质量，而非政策性银行质的变化。因此，不能简单地认为政策性银行商业化，是一般性经营性贷款与政策性贷款不能分离的信号。二、 如何分离？（一） 细节分离银行的经营性贷款和政策性贷款需要区别对待，从细节上分离。具体到贷款“三性”，本文前部分提到“下岗失业”、“妇女创业”等品种的政策贷款，大大提高了政策性贷款的安全性，增加了银行的盈利。这些贷款由于金额小，通常由政府提供财政担保，其大致的流程如下：借款人政府财政部门政府相关部门银行以某县某银行为例：从2009年开办该类贷款以来，支持个体经营者及优秀涉农小企业，共发放1880余万元，400余笔贷款，大力支持了县域经济，截止2011年底，到期贷款共计320余万元全部收回，正常贷款占比达100%。这类贷款金额小，一般个人在10万及以下，优秀涉农小企业在120万及以下，期限2年及以下，由于金额小，户数多，风险也就随之分散。这类贷款在担保上，由政府财政部门提供担保，或由借款人提供足额抵、质押担保，银行在对借款人的选择上，有了很强的自主性。区别于以往 “政府担保即等同于信用贷款”的传统思想，其担保模式类似于担保公司担保贷款。首先由财政部门在银行开立专用账户，存入一定金额的保证金，再向银行提供担保，若借款人违约，由银行直接按违约金额扣除保证金；也可以由借款人直接向银行提供足额抵、质押物，若借款人违约，按一般贷款处理。此外，此类贷款由财政全额贴息，且利率高于基准利率，在保证银行资金安全性的前提下，提高了银行的效益，银行发放政策性贷款的意愿提高。这种政策性贷款模式，改变过去的担保方式，由财政部门将担保“垄断”，部分风险从银行分散至政府。但此类模式多适用于金额较小的项目，在大型基建项目，农副产品回收项目上，由于政府财力等因素，仍需结合一般抵、质押担保方式。此类政策性贷款充分考虑了银行资金的安全性，将一般经营性贷款同政策性贷款细节拆分，对比不同之处，加强“弱势环节”管理，以资金安全性、效益性为指引，作为政策的导向，在贷款流程、担保方式、利息补贴等细节上区别于银行一般的经营性贷款。经营性贷款中两个主体：银行和借款人；政策性贷款中的三个主体：银行、借款人、政府。当然还有担保公司、房产管理部门、工商部门等第三方机构，我们这里不作详细讨论。信贷投放的根本原因是借款人的资金需求，而政策性贷款不仅是客户有资金需求，还有政策指引。可见政策性贷款与一般经营性贷款，主要区别在“政府”、“政策指引”的细节上。从宏观经济来说，我国是农业大国，仍然处在社会主义初级阶段， 1982年至1986年，连续五年，中央一号文件均围绕“三农”（农业、农村、农民）展开；2004年至2012年又连续9年针对 “三农”问题作出具体部属。政府支持农村经济的力度由此可见一斑。而农村经济恰是收益小、回报慢的典型。这就需要政府部门与金融部门强化对贷款“三性”细节的意识，统一对政策性贷款发展细节的认识，近而达成政策性贷款合作互利细节的共识。从微观层面上来看，既要让借款人得到资金的支持，又要保证银行的利益，这就需要在具体风险的细节上加以控制。政策的支持，不仅是体现在对信贷资金的指引上，还有税收优惠等。减少借款人的其他支出，即是加强资金的利用率，也就减少了银行资金面临的风险。近年，国家对部分农产品实行限价，再由中央财政给予补贴。 中央财政给予补贴，实际也是在风险这个细节上加以控制。（二） 统一管理经营性贷款同政策性贷款从细节上分离，并不意味着两种贷款需要在管理的层面上划分“楚河汉界”，比如农村小额信用贷款，由于银行可以自主决定发放与否、发放金额等，可以划分为银行经营性贷款，但同时，它有政策的支持，又摆脱不了政策性贷款的影子，对于农村小额信用贷款，不能单一地将它分为银行经营性贷款进行管理，更不属于政策性贷款管理的范畴。所以，正是要将两种贷款进行统一管理，才能使得各类贷款“各司其职”。首先是强化模式，提高资金安全性。我们讨论政策性贷款同一般经营性贷款的区别，离不开对其安全性的认识。在银行的经营中，无论是对一般贷款还是政策贷款，在安全性这个问题上，都应该同等对待，也应当适用同一种管理体制。强化贷款模式，强化担保模式，强化贷后管理模式，这也是各商业银行目前正在积极探索并需不断更新的体制。政策扶持，提升资金效益性。银行借出资金，即是为了资金的效益性；经营者经营的目的，也是为了所经营项目的效益性。如何达到在资金安全的前提下增加银行的效益，这就需要政策的支持，只有经营