公共管理过程

第五章公共管理过程：公共政策的设计、执行与评估,目录,公共政策系统及运行,第一节公共管理学视野中的政策科学,公共管理学科领域经历三次范式转变，即从传统的公共行政学到新公共行政学和政策科学，再到新公共管理学三次重大突破。公共政策是公共管理过程极为重要的一环，是公共管理的基础。,1.公共决策是公共管理的起点。从管理过程来看，公共管理过程可分为政策制定和政策实施以及效果评估等环节。从系统论的观点看，整个公共管理就是政策的制定、执行、评估，再决策、再执行、再评估的循环过程。公共决策较之于行政管理过程，是首要的环节。,2.公共政策是公共管理履行各项功能的基础。公共管理有计划、组织、指挥、控制和协调等各项基本功能。所有这些功能环节都是以公共决策为基础的。3.公共政策贯穿于整个公共管理活动的始终。公共管理的其他环节或阶段都包含着决策的活动，同时这些功能的执行又有各自的决策。,1、W.Wilson:由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。（二分法，主体性；）2、H.D.Lasswell,A.Kaplan:“公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。”（计划功能与目标；静态、“大型”与科学理性）3、DavidEaston:“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”（社会价值，分配，权威；政治性、动态行为、但是主体？）4、T.R.Dye:“政府选择作为或不作为的行为。”（主体性，选择行为，过于抽象、简化）5、J.E.Anderson：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而（实际）采取的”，“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。（目的，活动过程，主体性）,一、公共政策定义（一）西方学者的多视角与实质,第二节公共政策定义、功能及类型,“准则说”：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。”（张金马，第19-20页）“行为说”：“政策是政党或其他社会政治集团为实现一定时期的任务而规定的政治行为”（刘斌，中国宏观政策研究）；“政策乃政府选择作为或不作为的行为”（林水波，第9页）；“政策是政府所采取的对公私行动的指引”（伍启元，公共政策，第4页）。不过，正如张金马所言，“政府行为只是政策的一种表现，毕竟不同于政策本身”（张金马，第19页）。“综合说”：“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为规则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的统称。”（陈振明，第59页）,（二）中国学者的多视角与实质,特征：一.明确了公共政策的主体；二.都界定了公共政策的内涵；三.强调了公共政策的价值性和目的性。,负责公共政策制定的和执行的团体和个人，是公共政策发挥效能的主要决定者。,形式上既表现为特定的法规文件，有表现为这些文件的执行和运作过程，内容上则表现为其对社会价值的分配和对公共目的与公共利益的追求。,公共性。,二、公共政策的类型,按照政策发生、发展的逻辑顺序以及政策的相对重要性来进行划分一些政策指导、约束和影响另外一些政策。元政策：“Policyonhowtomakepolicy”(Dror)基本政策：用以指导方面政策的主导性政策。比如，“计划生育是一项基本国策”方面政策或具体政策：针对特定的政策问题而作出的政策,按照政策内容所表现出的特性实体性政策：以价值分配作为直接目的的政策。比如，减免农业税程序性政策：规定如何做、由谁去做的政策。比如，办事程序案例：两种程序性政策,制定公共政策时所面临的两个选择：“实体”还是“程序”？实体：意味着将所面临的政策问题与其它问题隔离起来，然后选择价值和目的，最后制定政策方案程序：意味着要发现此问题与其它问题的共通之处，然后制定应对这些问题的规则和制度。,按照政策的功能或作用分类：分配性、管制性、自我管制性、再分配性政策分配性政策向特定的群体（或个体）分配服务或利益的政策。它通常是由政府资金来支持的。比如，产业政策中对符合条件的企业提供扶持、公共工程等分配性政策通常没有直接受到损害的群体或个体，其成本由全体人民承担，因此遭遇利益冲突的可能性比较小问题：如何控制过度地投放资源？（案例：PorkBarrelandtheU.S.Line-itemVetoActof1996）,管制（规制）性政策管制性政策对个体或群体的行为加以限制与分配性政策不同，管制性政策减少人们的自由经济性管制：主要针对自然垄断和信息不对称问题。目的是增进效率和确保公平交易。手段主要包括对市场准入、价格、服务的数量和质量、投资、会计等行为的管制,社会性管制：以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害等目的而对产品和服务的质量以及生产过程进行的管制。确保卫生和健康（药品法、医疗法、传染病预防法、检疫法、麻醉药品管制等）；确保安全（防止灾害和疾病、保护消费者安全、交通安全、消防、枪支管制等）；防止公害和保护环境（污染管制、自然环境保护、放射物品管制、自然灾害防止）确保教育、文化、福利（教育质量、社会福利、文物保护等）美国将社会性管制称做HSE(Health,SafetyandEnvironmental)Regulation,运用时所面临的主要问题：管制影响行为，导致行为扭曲，从而造成经济效率的损失，因此，一个重要的问题是：如何尽量避免效率的损失？管制约束行为，从而经常导致一些人受到损害，另一些人获得好处，因此，“如何避免社会公平受到损害、如何协调各种利益”成为重要的问题。管制的质量国际上考察治理质量的一个重要指标。主要考察政府管制对私人部门发展的影响（案例）,例：西方国家的政府评价管制质量的常见指标,Transparencybeopen,keepitsimple,beuser-friendly.Accountabilitytogovernmentministersandparliament,tousers,tothepublic.Targetingregulationshouldfocusontheproblem,andminimiseside-effects.Consistencybepredictable,peopleshouldknowwheretheystand.Proportionalityfittheremedytotherisk,onlyregulatewhenyouneedto.,自我管制性政策自我管制是被管制对象（个体或群体）进行自我控制的一种行为。比如：个体：比如，企业自愿实施的产品和服务质量规则群体：比如，一个地区的同类企业自愿就产品质量所实施的规则多方协议：比如，消费者组织、生产者组织和政府多方参与的协议自我管制性政策目标的达成主要不是依靠政府的强制推动政府参与可能表现在两个方面：创造必要的条件作为平等的主体鼓励、帮助或推动自我管制的达成,自我管制性政策的运用范围政府主导的成本比较高，或者，政府在此领域缺乏能力比如，某些比较专业化领域自我管制对自愿实施这些措施的个体或者群体从总体上和长期中是有利的自我管制或多或少地都依赖外部环境，比如法律和制度有利于企业选择长期行为政府管制造成的成本促使企业自我约束社会发展比较成熟，达成自愿协议比较容易,再分配性政策再分配性政策是指那些涉及到不同群体间财富、收入、权力转移的政策，其目的不是财富或权力运用方式的改变，而是财富或权力的重新分配其典型是在穷人和富人之间进行财富转移的政策，比如，通过所得税（累进税率、负所得税）来进行财富转移再分配性政策从制定到维持都非常困难,政策系统的核心成分，是指参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。,第三节公共政策系统及运行,一、公共政策主体,立法机构,最主要的政策制定主体，代表着国家意志。,国会，代表大会等。,是政策系统的核心成分，是指参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。,一、公共政策主体,行政机构,1、身份与地位决定了行政机构的决策权力；2、国会授权；3、决策信息的来源地。,立法机构,不仅决定着大量公共政策的制定，还具体负责各项公共政策的实施。,不同发达程度的国家，行政机构的政策影响权是存在差异的。,是政策系统的核心成分，是指参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。,一、公共政策主体,立法机构,行政机构,政党,是进行政治整合、政治意志表达的政治组织，由具有共同志愿和政治理想的公民组成，从而形成一种强大的政治力量，可以参加国家重大的政治活动，影响各项公共政策的制定和执行。,分为执政党和在野党，双方角色不同，影响力和影响方式也不同。,政党轮流执政时可能会出现“政治经济周期”。,是政策系统的核心成分，是指参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。,一、公共政策主体,立法机构,行政机构,政党,利益集团,因兴趣和利益联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合。,主要功能是集中具有共同兴趣和利益的团体和个人来参加公共政治生活，对公共政策的决定与实施产生一定影响，从而促使公共政策给这一团体带来一定的政策偏好和照顾。,是大型国家政治沟通不可缺少的途径，主要负责通过游行、游说等方式表达这一团体的意见。,是政策系统的核心成分，是指参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。,一、公共政策主体,立法机构,行政机构,政党,利益集团,思想库,由公共政策领域的专家和技术人员组成的对公共政策方案制定、决策、实施、监控和反馈等过程进行跟踪式的分析、咨询、报告、提出修改意见等的组织机构。,官方思想库、半官方思想库、民间思想库、国际思想库。,是政策系统的核心成分，是指参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。,一、公共政策主体,立法机构,行政机构,政党,利益集团,思想库,新闻媒体,现代社会的重要标志就是信息公开化，新闻媒体的开发和发展是政治自由的重要标准。,新闻媒体在外围对公共政策施加影响，从而达到其目的。,政策功能：传播政府的公共政策；表示社会舆论走向；引导社会舆论的变化；沟通社会信息。,是政策系统的核心成分，是指参与和影响公共政策决定、执行、监督等过程的组织、团体和个人。,一、公共政策主体,立法机构,行政机构,政党,利益集团,思想库,新闻媒体,公民个体,任何公民有权利参与和了解公共政策制定的过程，尤其是和自己利益相关的政策。这也是国家和公共团体的义务。,1、参与重大国家决策的途径和制度；2、参与一般地区性政策的途径和制度；3、参与本社区政策的途径和制度。,公共政策实施中将要解决的现实问题和会受到影响的目标群体。,二、公共政策客体,公共问题,目标群体,公共问题是社会问题中影响范围大、程度深、难度复杂化的已经成为特定地区公众都关注的重大问题。,1、一种客观存在的事实、情况；2、发展到较严重的程度，影响范围有一定的广度；3、为较广大的公众所觉察的认知；4、带来了利益、价值和规范方面的冲突；5、公众中产生出来的受剥夺感和不满足感已经强烈到非采取行动不可的程度；6、公众和政府正在采取行动或者已经认识到必须采取行动。,公共问题的认定的主要任务就是了解政策问题的领域、认定范围、处理方法。,强制解决式；协调处理式；法律终止式；资源短接式；转移主题式。,因公共政策实施而使利益受到影响的个体或者组织。,影响政策实施的目标群体因素：规模、结构、要素性质、认知态度。,政策系统是指政策制定过程中所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政治制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观等。,三、公共政策系统,由掌握信息技术的专门人才组成，从事信息的搜集、整理、贮存和传递等活动，为公共政策提供信息资料。,作用：信息搜集；信息加工；信息传输。,政策系统是指政策制定过程中所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政治制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观等。,三、公共政策系统,由一些专家、学者和专业人才组成的，运用他们的专业知识和才能对政策信息进行加工处理，制定各种供决策者选择的政策方案，为决策和执行提供各种参谋意见的机构。,功能：问题分析；方案制定；执行参谋；效果评估。,政策系统是指政策制定过程中所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政治制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观等。,三、公共政策系统,由掌握着公共政策的最终确定权和指挥权的机构构成。是整个系统的中枢，对政策的实施效果负有法定的最高责任。具有权威性和主动性的特征,功能：提出政策课题；确立政策目标；组织政策方案设计；选择方案。,政策系统是指政策制定过程中所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政治制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观等。,三、公共政策系统,由政策落实的各基层部门和基层官僚的机构和人员构成，负责将政策科学、具体地落实，实现决策系统的目标和意志。具有执行性和具体性的特征。,功能：对政策进行细分；科学配置资源；加强执行沟通；进行分析总结