环保法实施中存在的问题及对策探讨.doc

环保法实施中存在的问题及对策探讨第7卷第2期2005年6月衡水学院学报JournalofHengshuiUniversityV01.7.No.2Jun.20o5环保法实施中存在的问题及对策探讨王澎涛,魏秀稳(衡水市环境监测站,河北衡水053000)摘要:我国环保法实施中存在一些具体问题:有关规定过于粗疏,弹性过大,执法手段软等.在此基础上,提出了几点建议:建立良好的环保法实施机制;实施垂直管理;强化环保部门的执法权力,提高执法能力;加强环保执法力度,规范环境执法行为;改进目前的环境执法与司法方式.逐步实现环境法治;提高公众环境意识,建立和完善环境保护的公众参与机制.关键词:环保法;问题;对策中图分类号:D922.68文献标识码:A文章编号:16732065(2005)02003103我国的环保法历经了从无到有,从简到繁并逐步完备的历程.其成就不容忽视,但3O年来我国环境资源的恶化程度却”更胜一筹”.我国是一个处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的发展中国家,正面临着发展经济和保护环境的双重任务.随着我国现代科技的进步和经济的发展,不仅给人们的物质文化生活带来空前繁荣,也造成了许多环境问题,使环保法在执行中的某些问题凸显出来.一,我国环保法实施中存在的问题(一)环保法有关规定过于粗疏,弹性过大环境保护法作为基本法规定在”立法上采取的宜粗不宜细的原则,导致了在环境与自然资源立法中对法律条文的规定过于原则和抽象”1J(tn1).因环境问题的特殊性.立法部门把法律规定得非常原则,简单,于是将环保法执行中的具体问题交由职能部门解决,各职能部门因此而掌握了广泛且无所顾忌的自由裁量权.各部门在环境执法中,在利益驱使下,无限制地从抽象规则中推导与已有利的具体规范,随心所欲地选择任意性规范.一个典型的例子就是所谓的”五龙治水”(环保部门,水利部门,国土部门,海洋部门,建设部门等分别管理我国的不同水资源).在环境管理实践中还容易造成管理部门和当事人对法的莫衷一是.(二)环保法执法手段软,可操作性较差时下有这样的顺口溜:”工商靠执照,公安靠手铐,税务靠开票,环保靠口号.”很形象地道出了环境管理与环保执法中的尴尬.”环境法既有实体法,又有程序法H但”重实体,轻程序这一弊病在环境立法领域表现得尤为突出”儿.目前我国环保法中的程序性规范散见于各部门颁布的规章之中,因而任意性,变动性极大,不利于环境执法的有效进行.1997年刑法典规定了”破坏环境资源保护罪”,开创了我国环境犯罪法典化的先河.但近年来环境质量不断恶化,重大环境污染事故屡见不鲜,污染纠纷越来越多,而真正因破坏环境资源而被追究刑事责任的排污者却少之又少.这也说明了环保法执法手段的软弱,远不及其它部门的执法来的直接和权威.(三)以行政为主导的环境执法与司法体系有待改进政府的责任应该是环境的规划与管理,至于环保方面的违法犯罪行为应主要由司法机关依照有关法律规定进行处理.目前我国环境保护一直强调以行政为主导,政府起到主导作用.行政主导固然有其优势,如具有较高的效率,能适应我国生态环境复杂的特点,但其局限性也很明显.首先,它主要适用收稿日期1200412一l8作者简介:王澎涛(1969一),男,河北博野县人,衡水市环境监测站高级工程师32衡水学院学报第7卷于污染防治,而对自然资源保护和生态环境建设则另当别论;其次,行政主导具有严格的隶属关系,很容易出现部门分割,条块分割,不能形成一个有机联系的整体,造成体制上的混乱;再者,行政主导的方式降低了环境司法的地位和功能,也降低了环境执法的功能,使司法的作用微乎其微.(四)我国目前的环境监管体制不利于环保法在基层的贯彻执行我国目前的环境监管实行的是”统一管辖与分级管理”体制,我们认为这种体制弊端较大.首先,之所以要”分管”是由于国家统管机构的不健全,能力有限所至,而非现实需要;其次,实行”分管”必然导致管理权力的分散;第三,在我国目前执法人员素质不高,地方保护主义严重,部门利益冲突的状况下,这种”统管与分管相结合”的体制实际上造成了统管等于不管,分管等于抢管乱管的局面.环保执法过程中容易受到行政干预,另外,部分基层环保机构不健全,行政效率低,执法不到位等因素,使环保法在基层不能得到很好地贯彻执行.(五)公众环境意识不高,影响环保法的顺利实施环保法的实施不仅依靠国家机关,而且社会公众的环境权利意识对环保法的实施效果具有直接的影响.我国环保法的实施过多依赖政府来推动,社会公众参与环境保护的积极性没有培养起来,也没有建立相应的参与机制,因而严重阻碍了环保法的实施.公众环境意识的淡自,突出表现在多数人还缺乏改善和保护环境必须立即”从我做起,从现在做起”的紧迫意识,在生产生活行为中,只关注眼前的利益,不顾及长远的影响.二,对策与建议(一)建立良好的环保法实施机制环保法制度无论多先进,都需要有将其执行的良好机制,否则其作用都会大打折扣.我国环境法律体系的缺陷需要法律机制的弥补,必须全盘考虑,在不同法律手段中融入统一的运转机制,使之在同一系统中相互协调地发生作用,体现整体性的优势.我们认为应由中央政府对环保法的执行程序做出统一规定,把执行程序做精,做细,做足,以便在全国统一执行,这样才能体现公正公平.同时应完善对环保执法的监督机制,使越权执法,违规执法,环境管理不作为等行为受到严肃处理,这样才可能做到环保法实施全国一盘棋.(二)为避免地方政府的行政干预,实施垂直管理目前我国的法制建设还不很完善,尤其在一些经济落后的基层地区,行政干预还很严重,一些污染大户往往同时也是利税大户,受到地方一些领导的特别关爱,难以管理.目前的引资热潮中,一些地区的一些领导,为了显而易见的政绩工程,在一些重污染项目的问题上,往往把环保问题摆在从属地位.之所以造成这种状况,不是地方环保部门管理的缺位,而是因为地方环保部门职能太弱,管理权太分散,最后不得不充当了领导意志的执行者.为明确责任目标,确保政令畅通,使环保执法和环境管理进人一个有序的健康轨道,地方环保部门负责人应由上级环保部门垂直任命,这将为更好地统一规范本区域内的环保执法和环境管理提供保障,也可以有效地避免基层政府的越权审批,违规执法等行为的发生.(三)强化环保部门的执法权力,提高执法能力“法律的实现虽然不是必然地需要强制,但是没有强制作为后盾,法律的实现也是难以想象的”【n.我国环保法的实现更是如此.鉴于此,我们建议:第一,赋予环保部门查封,冻结,扣押等必要的强制执行权力,使环保执法真正地硬起来.第二,赋予环保部门限期治理决定权.第三,借鉴国外成功经验,在环境监察队伍的基础上,建立刚性的环境警察制度.如美国联邦环保局设有专司侦查,起诉职能的执行处,这些部门拥有逮捕等极强硬的权力,这些权力使该国的环保执法具有相当的权威性.我国已进入社会主义市场经济体制阶段,企业极度追求的经济利益将与环境利益等社会公共利益发生越来越多的矛盾和冲突,目前,我国公众的整体环保意识和法律意识较差,对环保执法普遍存在轻视甚至对抗的心理.因此,在适当的时期实施上述做法,可以提高环保执法的权威性和严肃性.(四)加强环保执法力度,规范环境执法行为首先应加大处罚力度,在市场经济体系下,市场主体具有趋利性,往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象,各种处罚措施对排污者本人很少有根本性的撼动,刑法中仅有的”破坏环境资源保护罪”的处罚措施也很难对排污者构成强有力的威慑,我们认为可适当引第2期王澎涛,等环保法实施中存在的问题及对策探讨33用不同程度的刑罚,对环境资源的破坏者依法严肃处理,要使其受到的惩罚与环境资源的破坏程度相适应.这样,一些官员,企业领导者就不会做出只片面追求经济效益,而不顾环境污染的短期行为.其次,规范环保执法行为,保证环保法的执行不走样.(五)改进目前的环境执法与司法方式,逐步实现环境法治首先,污染防治要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展,将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚.其次,建立起以检察院为主体的公益诉讼制度,检察院代表环境公害的受害者提起诉讼.现行环境侵权诉讼是由民法通则规定的,由于环境侵权的受害民众较广,在诉讼中容易出现”搭便车”现象,不利于共同诉讼人的共同求偿,而公益诉讼制度的建立能够克服此弊端,并且在当今我国公众法律意识普遍淡薄的情况下实施此举会收到良好的效果.(六)提高公众环境意识,建立和完善环境保护的公众参与机制“公共参与”这一原则在立法中虽得到体现,但在现实的决策运行中,环境决策管理者却往往抛开公共力量而自行决策,或多或少地损害了公众的利益.因此政府有必要也有责任将公共参与落实到实处,建立和完善公众参与机制,如通过听证,质询,述职等途径将之制度化.并在参与的时机,范围,方式与效力上,妥为规划,健全相应辅助措施.同时,在全社会进行环境忧患意识教育,大力倡导可持续发展观念,激发公众参与环境保护的热情,并辅以相应的保障和激励措施.随着公众环境意识的提高,从公众自觉的环境友善行为,到发挥民主监督作用,一方面是对污染环境的行为和破坏生态环境的行为的监督,另一方面也要对环境执法进行监督.环境法制建设是一项系统工程,并非朝夕而就,我国正处于经济体制转轨时期,这个时期也是政治,经济,社会变动最大的时期.我们应立足于我国的实际情况,去探索出一条适合我国国情的切实可行的环保法实施机制,加强环保执法力度,提高公众环保意识,建立和完善相应的公众参与制度,环保法的实施才会更加顺畅,有效.参考文献:1金瑞林,汪劲.中国环境与自然资源立法若干问题研究M.北京:北京大学出版社,1999.2汪劲.中国环境法原理M.北京:北京大学出版社,2Ooo.3赵敏燕.中国环境立法瑕疵与矫正对策J.财经问题研究,2001,(5):7172.4谢鹏程.基本法律价值M.济南:山东人民出版社,2000ProblemsintheEnforcementof”EnvironmentalProtectionLaws”aswellasDiscussionontheCountermeasuresWANGPengtao,WEIXiuwen(EnvironmentInspectionStationinHengshni,Hengshni,Hebei053000,China)Abstract:Theredreafewproblemsintheenforcementof”EnvironmentalProtectionLaws”inOLU”emmtry.Someprescriptionsinthelawaretoosketchy,tooflexibleandtheadministrationofthelawisnotrigidandere.Onbasisoftheabovementioned,sixpiecesofsuggestiona他broughtup:establishingarIexcellentsystemfortheenforcementof”EnvironmentalProtectionLaws”:adoptingverticalmanagement;intensifyingthepowerofenvironmentalprotectionandraisingtheirabilitytoadministratelaws;implementingtheenviron-mentallawsmorefirmlyandstandardizingthebehaviourinexecutionofthelaws;enhancingtheexectativeandjudicicalapprochesatpresent;makeingitavailabletomaintainenvironmentaccordingtothelaws