第十四讲_发展中国家的公共管理

第十四讲发展中国家的公共管理以中国政府体制改革为例,发展中国家的传统模式,一、政府的角色1、凯恩斯主义的影响2、社会主义的影响二、官僚制模式1、殖民地的官僚制传统2、发展中国家不充分的政治制度3、官僚制的生产模式4、精英主义倾向,三、公共企业1、政府成为经济发展的主角2、公共企业仅仅服务于管理者和劳动者的利益3、公共企业控制经济4、公共企业盈利、投资回报率低，缺乏战略5、民营化改革的困难四、发展行政1、前殖民地国家行政理论和模式的借用2、新公共管理的兴起3、现实性问题的存在,公共管理改革,一、政府角色的变化1、向最小化政府的转化2、新公共管理的改革3、世界银行对政府角色的定位：（1）确立法律基础；（2）保持健康的政策环境；（3）基本社会服务和基础设施投资；（4）保护弱势群体（5）保护环境二、管理方面的变化,中国政府体制改革的内容,横向改革政府机构改革实质：调整政府、市场与社会以及政府内部职能部门之间的关系纵向改革中央与地方关系改革地方政府间关系改革（如：省管县改革）实质：调整各级政府之间的职能划分,政府机构改革,第一部分,主要内容,对以往改革的回顾与评价目前存在的主要问题大部制改革介绍与评价,一、对以往改革的回顾与评价,1、历程回顾改革开放以来的6次机构改革为标志。转变职能、精简机构，提高效率1982年改革，主要解决机构臃肿、人浮于事、新老交替问题。政府部门100-61个，编制减25%，职数减67%，取消终身制。1988年改革，第一次提出建立商品经济，转变职能，公务员制度。政府部门由72-68个，编制减20%1993年改革，提出建立市场经济。继续转变职能，政企分开，部门86-59个，编制减20%,1998年改革，力度最大，健全宏观调控和市场监管部门，精简了9个专业部门，部门72-52个，编制减50（有水分）2003年改革，转变职能，行政审批制度改革，机构变动不大，组建商务部、国资委、发改委2008年改革，整合分散的行政职能和机构，推行大部委制，减少交叉和重复设置，整合以民生为重点的公共服务与社会管理部门，组建国家能源局、工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障局、环境保护部、住房与城乡建设部等,2、机构改革的特点,建立与市场经济相适应的政府体制。经济改革的方向，是从计划经济向市场经济转轨。与此相适应，行政改革，就是建立适应市场经济的政府体制渐进改革。与西方国家和转轨国家不同，我国采取逐步推进策略，规律5年1次从中央到地方。单一制决定的，反之则改不动,3、改革评价,争论。基本判断机构编制大大精简。机构10050个，50%；编制5.1-1.67万，67.3%。虽出现精简膨胀循环，但反复小，下降趋势（图一二）政府职能有重大转变。标志是初步建立了市场经济体制，健全了宏观调控体系和市场监管体系，政企、政社、政事大体分开（图三、四）促进经济社会发展。衡量改革的根本标准。GDP年均增长9%，翻几番，总量第4，人均收入2300。这与政府改革密不可分,图1国务院机构历史演变,图2中央政府人员编制历史演变,图3.国务院机构各类组织数量变化（1949-2007）,图4.各类组织在当年机构总数中%（1949-2007）,二、目前存在的主要问题,1、政府职能转变不到位在政府与市场、政府与社会关系上，“越位”和“缺位”现象并存，仍然管了一些不该管也管不好的事，一些该管的事没有管好管住,政府越位：过多干预微观经济社会,干预微观经济。通过审批项目、土地批租、价格管制，行政垄断、插手信贷等，干预微观经济，替代了市场配置资源的功能。有的既管宏观又管微观，既搞规划又搞审批，且审批积极性过大，审批到县级。干预市场运行。以市场主体角色，既当“运动员”又做“裁判员”，地方保护、市场分割盛行，影响全国统一市场形成干预社会事务。在文化、体育、培训、社会生活等领域，包办了许多社会可自主治理的事务,政府缺位：自己该管的事没有管好,忽视环境资源保护。世界上污染最严重10个城市，5个在中国。许多地方为发展经济，不惜牺牲环境资源。根源是考评不科学，GDP是量化的、硬性的、比重过大；其他是模糊的、软性的、比重过小。这势必以GDP论英雄，一俊遮百丑市场监管严重缺位。假烟假酒假药假学历。假冒伪劣泛滥成灾实现社会公正不到位。城乡、地区、贫富差距越来越大。对此，市场解决不了，只能靠政府，通过二次分配、税收调节等来减少，但做的不够公共服务供给不足。温饱解决后，教育、医疗、社保需求快速增长，但政府投入不足,2、机构设置不合理,公共服务部门薄弱。教育、社保、流动人口、公共安全等部门，职能、经费和编制，相对不足，工作无法到位部门职能交叉、政出多门。农业产前产中产后，涉及14个部委局；文化口有34正部机构；一条河管理，水利局管农村段，环卫局管河流下水道，市政局管河道，国土局管地下水，河管办管综合治理，“九龙治水”政事不分。银监、保监、证监和电监等政府监管机构，承担行政职能，却划归事业单位序列，受到质疑,3、行政成本过高,按照国际货币基金组织的统计数据，行政管理费用占财政支出的水平，高收入国家9.5%；上中等收入国家12.3%；中下等收入国家14.9%；低收入国家18.1%以我国2004年行政费用为例，占财政支出19.38%，不仅高于发达国家，而且也高于世界水平，说明行政成本较高。见附表,表1建国以来各时期行政管理费占财政支出比重单位：亿元,4、权力腐败问题,数额越来越大。以前几万，现千万、亿。涉案人员级别越来越高。以前处局，现省部级，一把手（见附表）窝案串案越来越多。以前个人偷干，现合伙干。互相方便，互不揭发，心照不宣。河北李真一案，厅级7名、县级67个，40个一把手。黑龙江韩贵芝案，涉及几十干部原因：权力行使缺乏监督制约。腐败大都利用招投标，土地审批、干部使用等权力进行，但监督制约不力。,2003-07年查处省部级贪官35个,上海市原市委书记陈良宇贵州省原省委书记刘方仁国家电力公司原总经理高严安徽省原副省长王怀忠国土资源部原部长田凤山山东省委原副书记、青岛市委书记杜世成北京市原副市长刘志华国家统计局原局长邱晓华国家食品药品监管局原局长郑筱萸,三、新一轮改革需要解决的问题,十七大，二中全会，国务院和地方机构改革方案，提出了改革的目标和原则。如何推进改革，有许多需要研究解决的问题目标选择：建设服务型政府改革核心：转变政府职能（社会管理、公共服务）机构改革：大部制政府人员：多还是少纵向改革：中央与地方关系,（一）目标选择：建设服务型政府,什么是服务型政府？十七大提出“加快行政管理体制，建设服务型政府”，明确了新一轮政府改革的目标从性质上讲，是以为人民服务为宗旨的政府，做什么、如何做，取决于人民的意愿从职能上讲，是以公共服务为主要职能的政府，更加重视社会管理和公共服务从管理上讲，是管理与服务有机结合的政府。“服务中心”就是典型。形式是管理，实质是服务,对服务型政府的不同观点,我们一直提全心全意为人民服务，提法是否多此一举？以经济建设为中心，发展是硬道理，提法会不会冲淡这个中心？只有先发展经济，才有实力来提供公共服务。我国还不发达，提法是否过早？法治、责任、高效等等，都是政府改革的目标，提法会不会以偏概全、顾此失彼？,基本看法,1、并非多此一举。重管理轻服务、重发展轻服务，是普遍存在的问题。服务型提法，可增强政府服务理念，服务意识2、与发展经济并不矛盾。在市场经济条件下，直接发展经济是企业的事，政府应通过为企业服务、创造良好环境，推动经济发展，而不是替代企业、市场。服务型提法，有利于推动职能转变3、提法并不早。以前发展是必要的，现在经济发展了，温饱解决了，就要关注公共服务，关注民生4、各种目标并不矛盾。各种提法是相互促进关系，并行不悖。服务型提法，可突出重点,（一）改革核心：转变政府职能,政府职能，不仅决定着政府机构、财政分配、管理方式，而且对其他体制改革，对经济社会发展，有至关重要影响基本要求：一方面，不能越位，不该政府做的事不做。凡是市场、企业、社会可做是事，政府不要干预，还在做的要转移出去；另一方面，不能缺位，该政府做的事一定要做好。主要是全面履行4项职能：宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务,1、政府职能界定,四项政府职能的具体化建立经济社会制度框架。在这个框架下企业、市场和社会可正常运行宏观经济调控。防止大起大落统筹协调发展。缩小城乡、地区和贫富差距保护资源环境。应作单独一项职能提出来市场监管。统一竞争市场体系提供公共产品和服务。（公共服务均等化）促进社会公平正义。改善民生、收入分配等维护社会秩序,2、财政支出主要用于公共服务,财政是政府活动的反映，是衡量政府职能的量化指标。一个政府在做了什么，只要看看财政支出就一目了然市场经济条件下，投资经营、创造财富，主要是企业的事。政府的基本职能是公共服务，财政支出也应主要用于提供公共产品和服务，特别是无形的、人的发展的投入，如教育、卫生医疗、社会保障等基本公共服务。成熟市场经济国家的财政支出，公共服务在70%以上，经济建设不到10%。,图5美国联邦政府支出结构变化,1950年,1970年,1990年,图表明，社保福利从50年11%增加到90年的33%，比重最大。医疗保健增加，1%-7%-13%。加上教育3%，基本服务占50%。再加国防达76%,图6州和地方政府支出结构,州和地方政府支出，比重较大的是教育，占40%，人均1870美元。第二大支出是社会福利，占20%，高速建设第三，占8%。其他32%支出，也大多用于其他公共服务，如警察服务、垃圾处理、污水供水等,我国的财政支出结构,在我国，近年来政府的公共服务投入，呈增长趋势，经济减少到28%上下，科教文卫支出30%出头，升第一位，但比重仍然偏低，成为公共服务供给不足的重要原因教育，据财政部、教育部和国家统计局的统计，2005年比2004年教育经费支出，不升反降，有23个省区出现下降医疗保障，据卫生部2006年统计，政府支出仅占17%，社会支出占29.3%，个人支出占53.6%，大多数人看病是自掏腰包。原因是医疗保障仅覆盖到1.3亿城镇职工、5000万公务员和事业单位职工，2亿多人，农村人口大部分没有。近两年情况有改变，开始建立农村合作医疗制度,转变职能，建设服务型政府，要求建立公共财政体制，使财力向公共服务倾斜，进一步加大对公共服务的投入比重，建立惠及全民的基本公共服务体系,3、推行政府绩效管理,政府不仅要提供服务，而且要高效率的提供服务，取得实际效果在我国，公共服务存在着重投入轻产出、重形式轻结果的现象。有的好像很忙，投入很大，但并没取得惠及人民成效。近年来一些地方试行绩效评估，改革方案也倡导。如何结合我国情况，有许多问题值得研究,在国外，钱花了但事没办好现象，也屡见不鲜。有些服务虽免费，但质量不高、态度不好，如许多老人宁愿在家，也不愿去政府办的养老院。绩效管理是国际流行趋势。,（三）机构改革：大部制,机构改革是政府体制改革的重要内容十七大提出实行大部门体制，突破了以往精简机构的做法，明确了新的改革思路新一轮国务院机构改革，在实行大部制方面迈出重要步伐，减少正部级机构4个，新设大部门5个，调整机构15个，优化了政府组织结构，成为最大亮点，产生深远影响什么大部制？为什么是大部制？如何推进大部制改革？是需要研究的问题，也是各级政府关心的课题,1、什么是大部制？,大部制，又称大部门体制，是指将职能相近的部门，整合重组为一个较大部门。这种综合设置机构形式，就是大部制。有利有弊利是减少职能交叉，政出多门，精简机构。弊是部门大不好管理，监督难。主要特征：（1）宽职能广领域。大部门类似合并同类项，管理职能较宽，业务领域较广。例如，运输部是海陆空都管，文化部是文化、广电、出版、体育都管（2）适用于政府组成部门。国外称内阁部门，一般1520个，发展中国家2030个。而其他行政机构，如独立机构、直属机构、执行机构等，管理事务单一，专业性强，不采用大部制,（3）整合形式不拘一格。大部制由部门整合而成，至于谁和谁结婚、离婚，无一定之规。比如“环境机构”，英国是环境、食品和农村事务部，德国是环境保护与核安全部，日本是单设环境省，美国是独立机构。规律是先同一领域，后不同领域，比如交通先海陆空部门，后扩大到气象、旅游等部门（4）不断调整完善。从国际经验看，大部制不是一步到位的，也不是一成不变，而是根据不同时期需要，不断调整，逐步完善，但在总体框架内进行调整，机构总数保持稳定(看图),表3国外内阁部门和其他机构设置情况,表4美国联邦政府独立机构名称,表5德国直属和间接行政机构,表6日本政府部门调整情况（2002年）,后防卫厅升格为内阁部，共12个,2、为什么进行大部制改革？,（1）适合市场经济。市场经济条件下，要求政府宏观管理，不是行业管理，大部制适应了这一管理要求。交通运输部、工业和信息化部等，就是如此（2）减少职能交叉。大部制整合职能相近的机构，可使相近事务尽可能由一个部门管理，减少部门职能交叉，政出多门（3）保持精干。履行职能需设机构。传统社会，政府职能简单，机构也少，中国仅吏、户、刑、兵、礼、工6个部门，美国建国时仅国务院、财政和陆军3个部门。现代社会，政府管的事多，机构也多。但不能无限扩张。怎么办？大部制，既保证履职需要，又防止机构膨胀,3、大部制改革的思路,（1）积极稳妥推进。一方面，选择意见集中的领域，实行大部制，有所突破。另一方面，要循序渐进，有的可过渡，不追求一步到位（2）抓住职能统一，合并同类。不是越大越好，也不是越少越好，关键是职能有机统一。模式有两种：一种是将职能相近部门整合为一个大部门；另一种是不调整机构，使一项职能一个部门管理，如明确牵头部门，也体现了大部制思想。（3）加强组织立法。大部制是对政府体制的调整，应当依法规范。“三定”方案有争议,4、地方大部制,地方大部制可从实际出发，因地制宜，不搞“一刀切”，不要求上下对口，发挥地方积极性、创造性。深圳市：交通局，统管海陆空；文化局，管理文化广电新闻出版等；农林局，管大农业；城管局，相当市政园林、城管、综合执法3个局海南省：交通厅负责航空铁路和道路交通；人事劳动保障厅，负责人事劳动和社保；文化广电出版体育厅，主管大文化事务成都市：水务局，统管供水、排水、污水、防洪、农林水利等事务，不再“多龙治水”重庆市：4个农业部门整合为一个,（四）政府人员：多还是少,政府人员多少，是相对的。一般用与总人口之比，即“官民比”来衡量。政府人员有广义和狭义之分。狭义指党政机关工作人员，即国家公务员，在国外指文官；广义指财政供养人员，“吃皇粮”的人,包括事业单位，国外包括教师和医生政府人员与三个因素成正比例关系：人口多少、职能大小、经济发展水平高低。判断人员多少，需纵向和横向比较才能得出结论,战后，经济发展、职能增加和人口增长，世界各国得政府规模都有所扩大发达国家，政府规模成倍扩大，美国1949-1990年间，政府雇员增3倍，日本增长1倍多我国建国后，政府人员增长4倍多，从1953年的274万人，增加到现在的1100多万人据统计资料，我国公务员（党政机关人员）共1100万人，官民比1：111；财政供养人员共5000万人，官民比126。这与我国人口增长、经济发展、政府职能扩大，大体相适应（参见表）,政府人员数量：纵向比较,表7建国以来公务员数量发展变化单位：万人,政府人员多还是少：横向比较,官方统计资料测算：狭义官民比，我国明显低于发达国家，与印度、南非大致相当。同口径比较，我国公务员数量，不像有些人强调那样多广义官民比：我国126，与发达国家接近，作为发展中国家供养人员过多。原因之一，在于国外“养事不养人”，我国事业单位“养事还养人”（见表）,表8部分国家公务员数量及官民比情况（单位：万）,结论和看法,我国狭义官民比，比发达国家要少，与我国现阶段发展水平适应，不存在过多问题我国广义官民比，与发达国家接近，与我国发展水平相比偏高政府人员结构存在“三多三少”缺陷：经济部门人员偏多，服务部门人员偏少；机关事业单位后勤工勤、管理人员偏多，专业人员偏少；县乡政府人员偏多，中央政府人员偏少,纵向政府体制改革：中央与地方关系,第二部分,主要内容,理论指导原则国外做法和经验中国纵向政府体制改革需解决的问题涉及职能、结构、权限等，其中职能是核心。只有把这个问题理清了，才能根本上理顺中央地方关系，使纵向改革顺利进行,一、理论指导原则,中央地方职能划分，需遵循一些理论上的指导原则:效率原则。如铁路航空能源等，规模经济，中央集中管，比地方分散管，更有效率，属中央职能受益范围。如公用、治安等，受益对象是当地公众，属地方职能外部性原则。如教育正外部性，地方不愿；污染有负外部性，外地管不了，需中央介入，属共有职能公平（均等化）原则。如再分配、区域发展，地方能力有限，也不愿为他人“买单”，这类职能不应地方承担，最好是中央财力与职能相匹配（事权财权）原则。有多少职能，有多少财力,二、国外的做法和经验,美国联邦制国家，3级政府，联邦、州、地方（市县郡区）。在法定范围内州和地方不受联邦干预纵向职能上分联邦事务、州事务、地方事务和共同事务。纵向财政上联邦支出占一半达53%，州次之达26%，地方再次之占23%。州和地方收入中，有30%来自联邦转移支付，间接控制地方虽然联邦国家，但许多方面反而是高度统一的。例如，社会保障是“终身制”，工作就有。一卡通，全国统筹、领取、通用。原因在于中央统一管理,德国,联邦制国家。4级政府：联邦、州、县（市）和乡镇，不是隶属关系纵向职能上分为国家事务和地方自治事务以及共同管理的事务。与美国不同，教育、治安属州职能，如大中小学几乎都是州立（欧洲大陆如此）纵向财政上联邦支出60%，州24%，地方仅16%，中央占大头,法国,中央集权的单一制国家。4级政府：中央、大区、省和市镇。特点是“双轨制”，有两套并立机构，中央垂直、地方互不隶属。实行有限地方自治（分权利弊）纵向职能上分国家事务、地方自治事务、中央地方共同管理事务三大块纵向财政上中央支出占81%，地方仅19%，比重远大于其他国家,日本,单一制国家。3级政府：中央，都道府县（省）和市町村。地方自治，各级政府不是隶属关系纵向职能上分国家事务、地方自治事务、中地共管事务。特点是分工非常明确，如中央事务交地方，必须支付费用纵向财政上与其他发达国家不同，税收中央占70%；支出大部归地方，占70%，来自中央转移支付。财权集中中央，事权分散地方,国际经验总结,1、实行地方自治并保持中央控制一般设中央、省（州）和地方3级政府，如美日，有的4级政府，如德法。政府之间不是隶属关系，而是协作、合作关系普遍实行地方自治，但自治程度不同，英美日是高度地方自治，法国等是有限地方自治；在同一国家中，城市自治高于农村自治和分权是相对的，中央通过立法、司法、财政和行政，保持对地方的控制,2、政府间职能分为三大部分,中央专有职能，是管理全国性事务，即关系国家主权、国家整体利益和需要国家统一管理的公共事务，由中央政府直接管理地方专有职能，是管理地方自治事务，即与地方利益直接相关的公共事务，由地方政府自主管理，不受上级干预中央地方共有职能，是管理跨区域公共事务，即地方无力独自完成的、跨区域性的、客观上无法分清归属的事务，中央地方共同管理。（表1）,表1国外中央地方职能分工框架,表2政府间共有职能划分框架,3、各级政府支出主要用于公共服务,市场经济国家各级财政支出，主要限定于“市场失灵”的公共服务领域美德法日4国中央支出加权平均：一般公务5%，经济活动5%，“其他16.6%，3项合27%，此外都属于公共服务支出，至少73%地方公共服务支出比重更大，如亚利桑那州80%，纽约市94.7%。其他大致如此，说明政府职能主要是提供公共服务,4、中央在全国财政支出中居主导地位,根据国际货币资金组织数据，中央财政支出的比值，发达国家是70%，世界平均是35%，发展中国家平均是15%,三、中国纵向改革需研究解决的问题,各级政府职能配置条块关系政府间财政关系减少行政层级加强政府组织立法,1、各级政府的职能配置,主要问题：一是上下职能一般粗。除国防外交外，各级政府的职能配置几乎一样，上级有的，下级也有，呈“桶式结构”二是缺乏明确的责任界定，一件事情往往上下都负责，又都不负责，出了问题说不清是谁的责任。比如，宏调归谁？应属中央专有，因只有中央才具货币、利率的手段和权力，地方则没有，但许多地方认为自己也有，层层搞调控16届3中提出要合理划分4项职能在中央和地方的分工，但迟迟没进展。17届2中意见有突破，提出中央和地方职能的重点,如何划分？,参照国际经验，分中央专有、地方专有、中央地方共有3大块：经济调节，宏观调控，应属中央。省级是地区性。市县乡为经济服务市场监管，有三种看法。应各级共有，但中央侧重规则，地方侧重执法。金融等归中央社会管理，再分配归中央，省级有些地区性的；就业、稳定等归共有；其他归地方公共服务，全国性的归中央；地方性的归地方；跨区域的或外部性的，归共有，但分工不同,2、条块关系,（1）问题：双重体制（政府、部门）与条块矛盾这种体制，计划经济，按计划、产品、行业管理，一根针插到底，中央集权，地方只是执行，矛盾不突出；市场经济，地方有自主权、有地方利益，现在仍实行条块矛盾突出一方面中央过于集中，如审批到县，层层跑项目资金；另一方面，地方保护、市场分割盛行，中央政策受阻。中地关系“一放就乱一管就死”（2）各种观点：平衡点、取消双重体制、自治,（3）思路选择：以职能划分为基础理顺条块关系中央职能，地方垂直管理，机构、经费、业务都归中央，如国安、邮政、铁路、民航、金融监管、海关等地方职能，以块自主管理，机构、经费、业务都归地方，如地方建设、交通、公用、卫生、治安等共有职能，实行分级管理，分工合作，中央侧重立法、政策、监管，地方侧重实施、管理和执行，如教育、医疗、土地、资源、救灾、环保、稳定等,3、政府间财政关系,94分税制，收入70/30%，中央占大头，地方占小头；支出55/45%，正相反。存在问题：层级职能与财力不对称。一是转移支付不到位。15%差额部分，靠转移支付，但层层截留挪用。二是按上缴返还，穷还是穷，地区差距拉大。中央财政高速增长、省级财权喜气洋洋、地级财权勉勉强强、县乡财权寅吃卯粮责权划分不明晰。出现财力层层上移，责任层层下移，县乡财政困难。而且，上级经常出台增资政策却不提供配套资金，“上级请客、下级买单”,核心公共服务上下错位。教育、卫生、社保，具较强外部性、普惠性、再分配性，一般中央要承担较大支出比重，但目前明显偏低，成为服务供给不足一个成因。这种结构安排，不仅与理论相背离，而且也与国际惯例相去甚远。见附表,表3主要国家各级政府核心公共服务支出比重,改革方向：调整纵向支出结构,按照财力与职能相匹配原则，一级政府承担多少支出责任，就应有多少财政收入为保障，确保收支平衡，如果出台增支政策应提供配套资金对政府间事权财权划分作出明确的法律界定，稳定预期增加中央财政对社保、教育和医疗卫生等基本公共服务的支出比重制定基本公共服务国家最低标准、中央和省级政府要加大转移支付力度，向欠发达地区倾斜，减少城乡、区域差距，实现均等化,4、减少行政层级,目前中国5级，比其他国家多12，必然增加成本，效率低下。讨论中提出的观点：取消市管县；缩小省区；行政公署（减半）改革方向：减少地级，省直管县市体制上市管县没起到带动农村作用，反而与县争夺资源，有的市占县、市刮县，有的小马拉大车法律上不存在什么障碍财政上多数省份推行省管县（浙江）,行政上县市治理能力提高，省可间接管理管理上现代道路、通讯，具备了技术条件国外做法和经验证明可行。如取消，2000县市，32省，平均60个。能否管得过来？幅度过宽？例如，美国州450，德国州27，日本都道府县69，澳州50，幅度都很大。我国也不例外可选县市少的省试点，或省中部分县市试点,四、加强政府组织立法,各级政府职能、组织、结构、权限的调整，必然涉及法律修改完善应加强政府组织立法，以法律界定政府间纵向关系，增强权威性，依法推进改革条件具备时，制定一部中央与地方关系的基本法律，使政府间关系走上法治轨道,.,如何让改革越改越好,张千帆北京大学宪法与行政法研究中心,.,什么是改革的“好”或“糟”,任何合法的政府措施都必须以人民利益为目标，人民利益是评价改革的最高标准，改革“好”就好在其促进人民的利益，让人民满意“糟”即意味着损害人民的利益,.,改革“好得很”还是“糟得很”,改革前十年：越改越好？利益冲突逐步加剧，直到改革后二十年：对谁而言？对官员很好对百姓一分为二？表面上经济迅速增长基础设施大规模修建人民收入与消费水平不断提高立法体系初步形成、法治理念深入人心,.,实际上越改越糟？,经济总量增长快，但人民幸福指数未提高社会资源、收入与机会的分配存在巨大不公，收入增长远远赶不上物价上涨，畸高房价产生了众多“房奴”、“蚁族”，众多家庭被房子、教育、医疗“三座大山”压得难以喘息滥征强拆造成了众多冲突和悲剧，成为中国社会不安定和不安全的巨大隐患，重复建设、资源浪费和环境污染的势头未得到有效遏制，可持续发展的前景面临严峻挑战。,.,越改越糟（续）,法律体系初步形成，不少立法规定了保障人民权利的先进理念，但是这些法律难以得到有效落实行政权力尚未受到有效约束，公权滥用和贪污腐败日趋严重；司法不公现象普遍存在，司法改革开始满怀希望，十余年后却走到了方向不明的十字路口；个别法律修改不但没有进步，反而发生倒退，如代表法,.,为什么改革会“好”或“糟”,任何人都主要是理性自私的，任何理性人都首先会做对自己有利的事：谁是改革的主导者，改革就对谁有利。人民主导改革，改革就对人民有利；要让改革对人民有利，人民必须成为改革的主导者，至少是参与者。只有在人民的主导和参与下，改革才能越改越好官员主导改革，改革就对官员更有利。如果官员主导了改革，人民不能通过宪法制度有效防止官员滥用公权和贪污腐败，难免官员利用改革为自己谋利，而这样的改革只能越改越糟。,.,官员热心“改革”不是好事,近二十年的改革恰恰是由政府主导：1993年起实行的干部考核体制将官员命运和改革力度巧妙结合起来，地方GDP成了评价官员政绩的主要标准。地方领导要想升迁，至少得在GDP数字上过得去。作为客观经济数据，GDP确实和地区经济发达程度及人民生活水平相关，但是一旦成为中央衡量各级官员政绩的主要标准，GDP增长不仅未必等同于社会财富增长，而且可能成为社会畸形发展的代名词，进而蜕变成各级官员为自己谋利的工具。,.,提高地方GDP的窍门,招商引资、农村城市化和城市改造基础建设：建水库、架桥、修路拆迁：造房或把旧房换新房卖地：把附加值较低的农业变成工商业GDP思维的后果：各地大肆征地拆迁，美其名曰“发展”，实则扰乱社会正常生活秩序和经济自由发展规律，造成环境恶化、资源浪费乃至枯竭、大批失地农民、城市“钉子户”和未安置移民，引发大量“上访”和群体性冲突，盲目“发展”和公权滥用成为中国社会稳定的最大威胁。,.,人民缺位，改革倒退,2001年城市房屋拆迁管理条例：缺乏人民参与下发生的制度倒退：在没有广泛征求民意的情况下，将原先的实物补偿改为货币补偿，取消了先安置、后拆迁的原则授予地方政府和开发商不受控制的征地拆迁权力，形成了根深蒂固、难以撼动的地方既得利益堡垒造成全国成千上万唐福珍式的个人悲剧和群体冲突。,.,分税制改革：财政联邦主义？,1994年分税制改革：中国税制的重要完善?一举扭转国家财政总收入占GDP比例以及中央财政占总财政比例逐年下降的双重趋势，开启了这两个比例逐年上升的“国进民退”时代，成为强化中央财政和国家作用的制度基础。随着强制征收和拆迁造成的社会悲剧愈演愈烈，城市拆迁条例和土地管理法的修改先后提上议事日程，才体会到“土地财政”的祸根早在1994年即已埋下：良性的税制改革造成了不少地方入不敷出的分配后果，促使地方政府以“发展”的名义通过征地拆迁、压低补偿等途径再次向人民伸手,.,公共财政沦为官员私人小金库,中国各级政府的财政总收入即使和发达国家相比不算低，除了财政预算之外政府还有各种名目的收费，这笔高达数万亿元的资金用到哪里去了？政府该投入的社会保障、医疗保险、义务教育、生产安全、环境保护、食品卫生等民生亟需的诸多领域远没有达到适当投入大量资金流向了“维稳”、“三公”、豪华办公楼、官员个人灰色收入等制度缺陷造成的问题“黑洞”。即便对于公开的财政预算和开支，也很难弄清那些粗线条的数字意味着什么医疗开支是用在了缓解看不起病的农民们的疾苦，还是用在了离休干部疗养？纳税之后二次付出：退休、下岗、看病（“结石奶粉”、艾滋输血或环境污染）、为子女教育缴纳学费,.,没有人民参与的教育改革越改越糟,基础教育水平在全国各地千差万别，尤其是城乡之间天壤之别，民工子女无法和城里的孩子分享同等质量的义务教育大学招生地域歧视知名大学农村学生数量连年下滑2002年以来，一些发达省市开始实行“自主命题”，名义上是为了高考地方“多元化”，实际上是为差别录取设置“障眼法”，使全国考试失去统一衡量标准。“自主招生”（校长推荐制）加剧地域歧视乃至本地不同高中之间的歧视,.,为什